摘 要：九一八事變爆發后，國民政府最初采取不抵抗政策，寄望于國聯等外部力量阻止日本侵略。英法主導的國聯有意聯合美國，將中日沖突控制在一定范圍之內，避免波及其自身利益。各方圍繞日本撤兵問題展開的交涉，以及國聯陸續出臺的三次決議，并未能阻止日軍的侵略，這促使國民政府逐步認清了國聯的作用和局限。在日本罔顧國聯決議、繼續擴大侵略的情況下，中國國內掀起反侵略浪潮，國民政府認識到中日問題非經決戰不能解決，其對日政策開始向“一邊抵抗，一邊交涉”轉變。
關鍵詞：九一八事變 國聯調查團 不抵抗政策 國聯外交
九一八事變的爆發，不僅拉開了日本14年侵華戰爭的序幕，而且打破了華盛頓體系構筑的東亞格局。英美等國從己方利益出發，對日實行綏靖政策，助長了日本的侵華氣焰，使局勢日益復雜。基于中外文檔案，學界從雙邊視角展開了諸多考察，如對中日圍繞國聯交涉的探討、對英國綏靖外交的分析、對美國史汀生主義出臺過程的研究等。日內瓦國聯檔案開放后，學界進一步考察了九一八事變后國聯調查團產生的背景及過程。既有研究認為，國聯調查團的派遣出自中國的主動提議，屬于中國的外交成果，但忽略了國聯調查團的派出方案已嚴重背離中國的初始提議這一事實。此外，國聯與美國關系微妙，國聯及英法對于聯美一事各有打算，已有研究雖然分析了國聯三次決議的情況，但并未厘清決議出臺背后的多方復雜博弈及對華影響。本文立足各類檔案及日記等資料，重點考察九一八事變到“一·二八”淞滬抗戰期間圍繞日本侵略中國東北問題的國際交涉，分析國民政府對日交涉與國聯外交的聯動，進而探討英美外交與國聯三次決議對于國民政府從“不抵抗”向“一邊抵抗，一邊交涉”政策的轉變以及局勢走向的影響。
一、事變爆發后國聯第一次決議的出臺
九一八事變爆發前數日，國民黨內寧粵之爭達到白熱化，國民黨軍加緊對革命根據地的圍剿。蔣介石以“攘外必先安內”為借口，將政治重心放在與胡漢民、汪精衛的派系之爭，軍事上則集中全力對中央蘇區發動進攻。九一八事變的爆發，打亂了蔣介石的既定部署。如何應對日本侵略，統籌處理派系之爭及與中共的關系，成為事變后國民政府及蔣介石采取相關舉措的基本考慮。
9月19日，國民政府外交部建議向國聯揭露日本暴行，并請駐日內瓦代表施肇基“在大會宣布日方謀我真相，要求召集行政院，按照國際聯合會盟約第十六條之規定，迅予必要之措置”，同時通報《非戰公約》簽字國。根據《國際聯盟盟約》第十六條規定，如國聯會員國有違反盟約而從事戰爭者，應當“視為對于所有聯盟其他會員國有戰爭行為”，其他會員國應“立即與之斷絕各種商業上或財政上之關系”，經出席行政院之其他會員國代表投票表決，“宣告令其出會”。盟約對于會員國侵略行為的嚴厲態度，是國民政府外交部最初寄望于國聯的原因。
作為東北最高軍政長官，張學良收到事變的報告后，即指示通報英美駐華人員。9月19日凌晨2時后，張學良顧問端納（W. H. Donald）先后聯系美國駐華公使詹森（N. T. Johnson）、英國駐華公使藍普森，通報了九一八事變情況。繼而，顧維鈞受張學良委派，探訪詹森和藍普森，詢問各國依據《國際聯盟盟約》《非戰公約》以及《九國公約》采取行動的可能性，并建議由美國出面召集利益相關國家討論日本侵略一事。藍普森向顧維鈞表示，中國可以根據《國際聯盟盟約》或《九國公約》采取行動，他在未接到英國政府通知之前不便表態。他同時表示，鑒于英日之間的傳統友誼，英國不可能單獨對日采取行動。藍普森和詹森一致表示，在得到更為具體的準確事實之前，兩國政府不會持任何立場。
9月20日，在南昌布置“剿共”的蔣介石返抵南京后便召集會議，決定在外交上將日本侵略中國東北之事首先向“國際聯盟與非戰公約國申訴”，“以求公理之戰勝”，對內則“團結國內，共赴國難，忍耐至相當程度，以出自衛最后之行動”。具體舉措是，設立特種外交委員會，作為對日決策研議機構；抽調部隊北上，暫停進攻粵系和“剿共”計劃；派遣蔡元培、張繼、陳銘樞等赴粵，商量對日辦法；發布告安撫輿論，“要求國人鎮靜忍耐，努力團結，準備自衛，并信賴國聯公理處斷”。在國內進行相應處置的同時，國民政府與英美等國展開密集溝通。在最初與英美的接觸中，國民政府主要是試探兩國對于求助國聯或以英美為主的《九國公約》簽署國的態度。盡管并未得到英美明確答復，但國民政府內部傾向于訴諸國聯。
面對日軍的進攻，東北軍執行不抵抗方針。9月20日晚，張學良在協和醫院接待室向外國記者表示，“余窺透日軍擬在滿洲有某種行動后，即令部下倘遇日軍進攻，中國軍警不得抵抗，須將軍械子彈存入庫房”；當日軍進攻消息傳來時，又下令收繳軍械，“不得作報復行動”，“中國軍隊并無有組織之報復行為”。
在接到中國駐國聯代表施肇基提交的申訴后，國聯行政院考慮將日本侵華一事提交國際仲裁。蔣介石在了解到國聯可能作出“中日兩國停止戰時行動，雙方軍隊各退回原防，聽候國聯派委員查察裁判”的決議后，認為此舉對中國有利，他指示張學良，“外交形勢尚有公理，東北地位必系整個，切勿單獨交涉，而妄簽喪土辱國之約”。與此同時，蔣介石對于日本可能登陸煙臺、青島沿海比較敏感，要求山東方面加緊部署兵力，一旦日本侵略濟南，應在“濰縣附近與之抗戰”。
國民政府傾向于采取外交手段解決東北問題，這誠然和軍事實力有關系，但本質上是一種妥協方針。中共中央于20日發表宣言，譴責日本帝國主義對中國人民的壓迫和屠殺，揭露其有意“實行第二次世界大戰特別是太平洋帝國主義戰爭”，以便“實行更大規模的屠殺政策以瓜分中國”，批評國民黨的“和平鎮靜的忍耐外交”，呼吁全民行動起來，打倒一切帝國主義。中共中央要求全黨，“大膽地警醒群眾的民族自覺”，“領導群眾為反對日本帝國主義的暴力政策”進行斗爭。中共中央隨后派出干部奔赴東北，領導組織東北的抗日武裝力量。
9月21日，中國民眾代表向政府建議，“約外使會同國聯代表實地調查”。面對中方向國聯的申訴以及英美等國的關切，日本于9月24日發表關于九一八事變的第一次聲明。聲明誣稱中國軍隊破壞南滿鐵路，襲擊日本守備隊，并謊稱日軍大部已經撤回南滿鐵路附屬地，并保證對中國東北無領土要求。
9月30日，國聯行政院就日本侵略東北作出第一次決議（以下簡稱“9月30日決議”）。決議首先簡述雙方各自聲明：日本聲明，“對于滿洲并無領土野心”，在日本人民生命財產安全有切實保障下將撤退至鐵路區域內；中國聲明，在日本軍隊撤退后，中國將擔負鐵路區域之外日僑的生命財產安全。接著，決議進一步表示，已“閱悉中日代表既保證各該國政府將采取一切必要之步驟以防止因時局愈加嚴重致擴大事變之范圍”。在事態陳述之外，決議并未對日本形成約束力，所以并不屬于一份要求日本撤軍的法律文書。以往學界認為9月30日決議是要求日本撤軍，存在一定程度的誤讀。
9月30日決議出臺后，為應對九一八事變后的外交變局，取得廣泛國際支持，蔣介石敦促中華基督教青年會總干事余日章等人開展國民外交，特別是聯絡太平洋學會各國，促其關注日本暴行。國民政府還進行外交人事調整，由顧維鈞接替施肇基，出任中國駐國聯代表；派駐美公使顏惠慶赴北京，與各國駐華使館接洽；派國際法院法官王寵惠赴美，聯絡美國各界。
對于下一步對日方針，尤其是否直接交涉，國民政府內部存在不同意見。蔣介石反對直接交涉，但財政部長宋子文、代理外交部長李錦綸曾向美方試探，“日軍首先撤退至鐵路附屬區域內”，中日方可直接交涉。顧維鈞認為，如果日本抵制撤兵，國聯無法作出有效應對，中日雙方的直接交涉為“事實上所需要”。但特種外交委員會在聽取各方意見的基礎上，決定避免中日直接交涉，寄托國聯主持的調停或調查。對此，羅文干、顧維鈞等堅持中日直接交涉“終難避免”，“如能由第三者加入旁聽，如華府解決山東問題之例，實屬上策”。此外，羅文干還提出“勿輕言戰事”，抵制日貨應當以民間為主，政府“不宜公然提倡”。對于中方輿論所堅持的恢復事變前的原狀再談判的提議，羅文干認為“事屬難能”，“只要使日軍退入附屬地內，似可開議”。
基于國民政府內部討論，中央政治會議擬定了甲乙兩種對案。甲案前兩款主要針對日本提出，一是要求“日本即日停止軍事行動”；二是要求“日本于確定最短期內撤兵完竣，并于該期內實行撤兵之步驟”；三是提出中國將“保障東三省日僑生命財產之安全”；四是希望“國聯派各國代表團監視撤兵與接收”。第五、六、七款是對中日雙方的要求：“中日彼此聲明尊重條約上之義務，所有國聯盟約、非戰公約、九國公約均包括在內”；在各國代表參與調查的情況下，中日兩國即日開始商訂撤兵與接收詳細辦法、保障東北日僑安全詳細辦法；中日間一切問題由美國與國聯國際會議根據上述各原則公平解決。
乙案前四款與甲案相同，不同的是第五、六款。第五款規定，中日兩國在中立國代表參加視察下開始就下列各點談判：（1）撤兵與接收詳細辦法；（2）保障東三省日僑安全辦法；（3）規定議事日程以便進行第六款所指之談判。第六款規定，“中日兩國于日本撤兵完竣后并在行政院所派中立國代表參加視察之下”，根據以下原則圍繞兩國間各種懸案進行談判：（1）“保障東亞和平”；（2）“實行國際合作，促進東三省經濟上之發展”；（3）“消除中日兩國人民間誤會之原因”。如果談判時雙方產生爭執，則提交調解委員會處理。甲乙兩案均將中日兩國的直接交涉視為必要途徑，而這與蔣介石的最初設想并不一致，故遭到其反對。
鑒于國際社會的微弱反應，在繼續進行國際交涉、寄望于外交解決事變的同時，蔣介石開始籌劃應對日本侵略的整體布局。某種程度上，可以認為國民政府此時已開始準備對日的整體戰備計劃，亦即在東北采取不抵抗政策的情況下，在華北、華東進行備戰。對于列強利益集中之上海，蔣介石決定，一旦日本有侵略行為，中國軍隊應“即行抵抗”，并指示時任上海市長張群，“我軍警應預定一防御線，集中配備”。為應對局勢惡化，蔣介石初步考慮，“先移首都于西北，集中軍隊主力于隴海路，嚴陣以御日軍侵略”，計劃將西北作為第二根據地，“萬一首都陷落，即當遷于洛陽，將來平時亦以洛陽與西安為備都也”。
此時，國民黨內部派系之爭仍未消止，寧粵雙方都在爭取“統一對方”。而國民黨內的派系之爭，更是延伸到對外交主導權的爭奪。蔣介石與胡漢民、陳友仁等在對日外交上態度迥異。作為蔣介石主要政治對手的胡漢民，在轉向武裝抗日之前，力主“中日直接交涉”。為了統一國民黨，寧粵雙方代表在香港舉行和談，和談結果是要求蔣介石通電下野，粵方亦通電“向國民引咎，并說非統一不能救國”。其后，雙方又在上海舉行和談，“蔣介石利用所掌握的政治資源，最大限度地穩定了自己的權力結構，并不斷分化各派反蔣勢力的聯盟”。
二、英、美的外交反應以及圍繞國聯的交涉
在分析英美圍繞國聯的交涉之前，需要關注此時英美的內部局勢。1929年開始的世界經濟大危機嚴重影響了美英等國。危機從美國蔓延到英國后，英國的煤炭、紡織和造船三大工業嚴重衰落，失業率上升到22%。就在九一八事變前兩日，英國大西洋艦隊水兵發動兵變，致使9艘軍艦無法出海。面臨危機，英國被迫放棄金本位制，實行金鎊貶值。英國此時“急于在國內穩定資本主義秩序，把這看作壓倒一切的頭等大事，因而對遠東發生的事件最初不甚措意”。
自9月20日起，英美從各種途徑陸續收到九一八事變相關信息，開始研判事變性質。20日晚，國民黨中執委、蔣介石代表吳鐵城拜訪英國駐華公使藍普森，詢問日本是要將事變“永久化”，還是暫時狀態。藍普森表示，起初可能是事發突然，但后續有可能“固定下來”。吳鐵城稱，日本可能會對華提出三項要求，一是一攬子解決中日間的懸案而非僅限于東三省，獲得在全中國的經濟特權；二是將張學良趕出東北，因其妨礙了日本在東北的擴張；三是日本將以一個更容易接受其政策的人來代替張學良，這個人很可能就是廢帝溥儀。
數日后，美國駐華公使詹森經過對最初情況的了解斷定，九一八事變是日本“長期以來陰謀策劃的侵略行為，并以最謹慎有序的安排，使其侵略計劃付諸實施”，“并無任何證據可以說明這些事件是偶然事件，是少數不負責任軍官行動的后果”。基于此種判斷，詹森建議將日本在東北的侵略事件定義為戰爭，由《非戰公約》各締約國就日本的侵略行為表態。22日，美國國務卿史汀生（H.L.Stimson）向日本駐美大使出淵勝次宣讀了美方備忘錄，希望東北能夠恢復原狀，中日軍隊停止敵對行動，并不再使用武力。雖然日本陸軍高層此時禁止事態擴大，但關東軍仍決定擴大軍事行動，朝鮮軍司令官為增援關東軍，派遣“一個混成旅團及兩個飛行中隊”，陸續進入中國境內。日軍相繼侵占東北三省重要地區。
在國民政府上訴國聯后，出席國聯會議的英國代表塞西爾勛爵（Lord Cecil）認為，國聯行政院首先能做的就是要求日本撤軍。英國駐國聯代表賈德干（A.Cadogan）在向英國外交部報告與日本代表佐藤尚武交流的情況時稱，已經向日方提前透露了國聯擬采取的辦法。接賈德干報告后，英國外交部特別指示，“暫時不必建議由美國出面對東京施加影響”，但可以通知美方國聯準備采取的行動，“讓美方自行決定是否采取調停行動”。9月23日，美國國務院通知英國駐美使館，美方已經兩次提議通過中日雙方駐美使館進行調停。美國副國務卿卡斯特爾（R.Castle）于24日又向英國表示，美國將“全心全意支持國聯的行動”，但擔心國聯在未能充分理解日本國內政治軍事矛盾的情形下貿然采取行動，將會導致日本軍部煽動國內民族情緒，而使支持“和平解決”的內閣和首相面臨更為復雜的局面。美國建議，在采取任何行動前必須充分估計遠東局勢的復雜性。
早在九一八事變之前，美國國務院遠東司司長亨貝克與卡內基國際和平基金會主席蕭特維爾（James T. Shotwell）便保持著密切溝通。蕭特維爾稱，美國學界對于日本提出的所謂“滿蒙特殊利益論”已經予以充分關注，認為日本所提要求充滿了“幼稚的邏輯”，“完全不顧及其脆弱的論據”。因此，事變發生后，美國國務院組織學界對中日沖突的根源進行深入探討，從學術上為其遠東政策提供智力支持。
如何應對日本以武力改變東北亞格局的行動，是此時美國太平洋學會研究的重點課題。太平洋學會認為，美國在遠東地區擁有文化、經濟以及政治三方面的利益，這些利益都直接或間接與每一個普通的美國人有關。從政治上而言，雖然美國對華政策源于維護自身在華的經濟和文化利益，但美國在華一直奉行的政策已非單純維護經濟利益，而具有更深的意圖：一是門戶開放；二是放棄以戰爭作為解決國家爭端的手段。太平洋學會進一步提出，因盤根錯節的利益糾纏，與英法等列強合作的傳統外交模式已經失去效力，九一八事變后美國與國聯的合作是一種有效的新外交模式，沒有美國的合作，國聯在遠東的外交將困難重重。
對于美國而言，此時最需要了解的是事變現場的真實情況，以便為下一步外交決策提供基本參考。9月28日下午，美國國務卿史汀生約談日本駐美大使出淵勝次，表示美國目前面臨的最大困難是無法掌握關于中國東北全面、真實的信息，因此希望派遣駐哈爾濱總領事漢森（George Charles Hanson）和美國駐日大使館秘書索爾茲伯里（Laurence E. Salisbury）前往沈陽及日軍占領區考察。對于美國有意派遣調查員一事，出淵勝次表示將向日本外務省報告，爭取配合，但要求美國明確這并非“一次國際調查”，而是美國出于對東北的關心而采取的行動。9月29日，日本通知美國駐日代辦內維爾（Edwin Neville），外務省已批準美國派遣調查員的要求。得悉日本意見后，史汀生立即向內維爾部署詳細任務，要求全面調查日本在東北的軍事行動，摸清日本是否已經準備撤軍并制訂撤退計劃，了解日本是否已經在沈陽建立了行政機構，判斷日軍是否干涉中國在當地的行政管理。10月3日，美國通過駐南京總領事照會國民政府，稱其已經派員前往東北調查。至此，美國將派遣東北獨立調查組一事，已經為中、日及國聯所周知。
日本發動九一八事變后，美國不愿在遠東獨自面對日本，爭取與國聯合作是美國的外交目標。美國與國聯的合作，主要是通過聯系主導國——英、法實現。美國在派出獨立調查組后，與英國共享相關信息，提升了國聯判斷事變進展情況的信息準確度。10月7日，英國外交部遠東司司長奧德（C.W. Orde）在致塞西爾的一份節略中表示，已經收到多份電報，均指控日本非但沒有撤軍，而且還進一步尋找理由延長占領時間。英國駐日大使伶俐（F. Lindley）亦持此觀點。10月9日，賈德干致函國聯秘書長德拉蒙德（Eric Drummond），稱日軍毫無撤退跡象。日本關東軍在大規模轟炸錦州的同時，三次增兵嫩江，并命令第二師團“13日晚出發，15日午前7時30分到達大興站”，做好侵占齊齊哈爾的準備。
此時，國聯內部對處理事變的態度并不一致。英國批評法國態度消極，但法國有自己的解釋。法國外交部遠東司司長那齊亞（M. Naggiar）密告英國駐法大使館一等秘書維格瑞（R.Wigram），在中日問題上，國聯理事會主席白里安（Aristide Briand）擬確定兩個前提條件，一是“要顧及國聯的利益”；二是“不能把發生在遠東的九一八事變視為兩個歐洲強國之間的問題”。那齊亞提出，“不論是通過條約還是國際慣例，多國都在中國港口和內河派駐部隊和戰艦”，相較于列強在華的軍事行為，“日本只是走得更遠”，但兩者均非“戰爭行為”。那齊亞對中日問題的態度，反映了法國政府在國聯種種消極作為的原因。
從九一八事變爆發后美國與國聯的交往來看，美國一方面希望能夠在遠東問題上與國聯取得合作，通過國聯解決問題；另一方面則擔心國聯在處理復雜的遠東局勢時，因難以準確把握日本國內復雜的政治局勢而刺激日本。美國希望能夠給日本一定時間，由其內部解決東北問題。
英國亦持相似看法，其對日本內部各政治勢力的博弈，尤其是軍方和外交部門的博弈寄予較高期望。也就是說，日本內部這種表面上的分歧，擾亂了英美等國的視線。德拉蒙德致函英國駐國聯代表賈德干，稱國聯能否讓日本撤軍，取決于中國政府能否完全制止國內的反日浪潮。德拉蒙德希望英國可以說服中國停止反日，避免刺激事態惡化。英國外交部在收到德拉蒙德的建議后，即要求藍普森勸中國與日本進行交涉。美國則通過駐日內瓦領事吉爾白（Prentiss B. Gilbert）向國聯提議由中日直接交涉，并積極表態，稱將仿照華盛頓會議時中日會外交涉的先例，由友好國家參與監督中日交涉。英、美希望中國與日本先行交涉，其考慮的共同之處在于，相信日本政府內部可以制止軍方的戰爭行為。
由于英國在國聯內部未能獲得法國的積極回應，而美國表現出主動參與國聯合作的姿態，加之英美較為接近的立場，使得兩國得以迅速接近。10月10日，史汀生告知吉爾白，“如獲邀請，授權其參加國聯行政院關于中日問題的會議”。10月15日，藍普森與詹森同時抵達南京，調解東北問題。蔣介石認為，“英美形勢似較前略佳”，并仍堅持國聯須“派出監察團”，如日本不接受，“則我方決照國聯爭持”。對于美國此次與國聯合作，蔣認為這體現了美國“仗義執言，主持公道”。吉爾白參加了10月16日開始的國聯行政院會議，標志著美國與國聯在解決東北問題上開始正式合作。
三、日本拒絕國聯第二次決議前后的多方交涉
國聯9月30日決議出臺后，日本非但沒有撤兵，反而進一步擴大侵略，轟炸錦州，進逼齊齊哈爾。在此形勢下，國聯行政院會議決定提前1天召開。10月13日上午，國聯行政院討論中日問題，得出兩個結論。一是美國建議引用《非戰公約》一事并不適宜，因為一旦引用《非戰公約》則意味著戰爭狀態的存在，而現在東北問題雖有戰爭危險，但仍處于國聯掌控之下；二是“日本有意將東北問題復雜化，將該問題與兩國間所有爭端的總解決混在一起”，“是否撤軍，取決于能否得到滿意的總體解決”，國聯行政院認為，日本此舉“無法理解”。
會議開始后，在與英國駐日內瓦領事帕特森（Patteson）的會談中，白里安詢問英國是否認為國聯此次會議能夠取得成效；如果此次會議未能緩解危局，英國下一步應當如何應對。帕特森表示，國聯在獲得較高聲望的同時，也面臨著更大的壓力，但應清楚“國聯不是一名警察，而是代表一種正義精神的力量”。
同日，國聯圍繞中日問題再次開會，日本拋出所謂的和談大綱五條：（1）中日“相互宣稱在滿洲的不侵略政策和行為”；（2）中日“共同參與鎮壓敵對騷動”；（3）“日本重申確認中國的領土完整，包括滿洲”；（4）“日本在中國進行和平及合法事務，受到中國充分的保護”；（5）“中日雙方達成防止破壞性的鐵路競爭和落實執行現存鐵路協定的措施”。對于日本的和談大綱，蔣介石與戴季陶討論后表示，“萬難承認”，并要求“以東三省為中國之領土與門戶開放、機會均等為基礎”。
于是，國民政府向美國試探啟動《九國公約》機制的可行性。詹森以個人身份表示，當中方向國聯提出仲裁的同時，也意味著啟動了《九國公約》。美國雖然此時向中方表明不反對引用《九國公約》，但其參加國聯行政院會議時所依據的是《非戰公約》，意在取得對日交涉的最大公約數。在第一次參加國聯行政院會議時，吉爾白宣讀了史汀生的聲明，表明美國有意參加解決東北問題的國際努力。在聲明中，吉爾白特別強調，盡管美國會給予國聯提出的任何措施以道義支持，但美國參加國聯會議，是基于《非戰公約》，因為目前的中日沖突事實不但適用于《國際聯盟盟約》，同樣適用于《非戰公約》。
在此形勢下，蔣介石認為，如果寄望于國聯解決問題，其前景“殊覺暗淡”。10月17日，蔣要求施肇基在國聯堅持四點原則：（1）“解決滿洲糾紛之談判，必以立即撤退日軍為基礎”；（2）“撤兵時及撤兵后必須有一中立委員團視察”；（3）“必須承認中國之損害賠償權”；（4）“必須設立一中日間調和與公斷之永久機關”。為向國內外宣示態度，蔣介石提出，“如日寇相迫過甚，吾必與之一戰”。19日，蔣介石召集各國駐華公使談話，“宣示對日抵抗及不簽訂喪權辱國之條約的決心”。
此時中日兩國對于國聯商議的決議，爭議在于兩點：中國拒絕直接交涉，而日本拒絕確定撤兵日期。國聯行政院希望“日軍能定期撤退，中國有保護日僑之保證”，并授權白里安盡力說服中日兩國。出席國聯行政院會議的英、法、意、日、德五國代表建議，日軍須于限定期限內撤軍，撤軍完成前國聯行政院不閉會，但不同意“中立人員參加于接收辦法之商訂及撤兵后兩國懸案之談判”。10月22日，顧維鈞與戴季陶、宋子文、顏惠慶等提出中方修正案：一是仍需明確撤軍日期，“如實不能辦到，可承受五大國之擔保日軍于下屆開會前撤盡”，但下屆開會日期“應以十日為限”；二是開啟有條件的中日接收辦法談判，“即日在日內瓦與日代表商訂接收辦法，結果報告理事會主席，務期于開會前商定”。
經與中日雙方反復交涉，1931年10月24日，國聯行政院作出第二次決議（以下簡稱“10月24日決議”）。10月24日決議重申了9月30日決議中兩國的允諾，即日本在得到中方保護日僑生命財產的保證后，撤兵至鐵路區域之內，而中國負擔保證鐵路區域之外日僑生命財產安全。決議再次重申日方“在滿洲并無領土野心”的聲明，并知悉“此項聲明與國際聯合會盟約及九國條約之規定相符合”。為敦促日本盡快完成上述允諾，國聯要求日本在行政院下次會議（11月16日）之前將軍隊有序撤至鐵路區域以內。決議指出，“中日兩國政府應立即指派代表商訂實行關于撤兵及接收撤退區域各事之細目”，“建議一俟撤兵完成后中日兩國政府開始直接交涉兩國間之懸案，尤其因最近事件所發生之問題及關于因滿洲鐵路狀況而發生之現有各項困難問題”。
與9月30日決議相比，此次決議有兩個顯著特點，一是明確規定了日本軍隊撤退的時間點，即在國聯行政院11月16日會議之前完成；二是明確引入《九國公約》機制。《九國公約》簽字國保證“尊重中國之主權與獨立暨領土與行政之完整”。
在國聯事先與日本駐國聯代表芳澤謙吉的溝通中，日方表示將拒絕接受10月24日決議。雖然最終投票結果是“日本1票對13票”，但日本反對，拒不執行該決議。對于10月24日決議及投票結果，顧維鈞指出，“道德上固屬勝利，實際成為僵局，未免令吾進退維谷，夜長夢多，殊堪憂慮”。蔣介石則認為，此次決議“公道與正理已經表現”，“深望國聯理事會決議案能早日實行，并盼國際聯盟繼續努力，務使目的能完全達到”。塞西爾對于日本代表拒絕10月24日決議并提出日方反建議的做法極為不滿，認為日方已經“失去了媒體和公眾所給予他們的所有同情”。同日，日本關東軍正式向陸軍大臣、參謀總長呈報了解決東北問題的方針，其指導思想是“建設以東北四省并內蒙古為疆域之新滿蒙獨立國家”。
在拒絕國聯10月24日決議后，日本政府于10月26日發表了關于九一八事變的第二次聲明。聲明誣稱國民政府挑起事端，指責中國破壞日本在華僑民的生存權益。聲明提出了談判大綱五點：（1）“否定互相侵略的政策和行動”；（2）“尊重中國的領土完整”；（3）“徹底取締妨礙相互通商自由和煽動國際之間憎惡對方的有組織的行動”；（4）“對于在滿洲各地的帝國臣民的一切和平業務予以有效的保護”；（5）“尊重條約上規定的帝國在滿洲的權益”。聲明最后提出，“當務之急應為雙方合作，迅速設法收拾時局，由此走上共存共榮的大道”。
同日晚，蔣介石召見英法美駐華公使，贊賞各國在國聯通過的10月24日決議，表示不論日本是否執行，中國都將按照決議采取行動。蔣介石建議英法美等派遣代表，監督中國執行決議。對于日方聲明，顧維鈞認為“日方似已稍讓步”，其表現是“將基本大綱與撤兵接收事宜并為一談，準備與吾國開議”。在中日問題已經處于僵局的情形下，顧維鈞提議“如果日本誠意轉圜，不難就其提議某一無損雙方體面而有利吾國主張途徑”，以打開僵持的交涉局面。
作為配合10月24日決議的具體步驟，蔣介石決定組建東北接收委員會，由顧維鈞出任委員長，仍由張學良主持東北政府的重建工作。同時，國民政府敦促日方速派代表與中方東北接收委員會接洽，并通告國聯速派代表。蔣介石在政府決策會議上，仍堅持“日軍未撤盡以前，不與日方作任何接洽”“用間接方法催促撤兵”。
由于日本投票反對，10月24日決議事實上亦不，具備法律效力。日本的做法損害了國聯的威望，也讓主持國聯的英法兩國不得不尋找其他途徑。英法均希望美國能向日本施加壓力，挽回國聯聲望。
10月24日決議出臺后，英國政府內部即存在懷疑決議能否執行的聲音。駐法大使泰瑞爾勛爵（Lord Tyrrel）認為，由于日本視中國東北為其國家生存的生命線，如果強迫日本軍隊提前撤退，只能意味著以后再來一次九一八事變，因此日本絕不會執行國聯決議。泰瑞爾認為，一方面，國聯行政院很難放棄通過和平手段解決事變的原則立場，而《非戰公約》簽字國也很難對日本違反公約袖手旁觀；另一方面，日本政府不可能屈服國聯壓力而執行撤兵決議，即使日本政府有意撤兵，也需要在撤兵前找到撤退理由。泰瑞爾認為國聯已經處于極為困難的境地。不論是奧德還是泰瑞爾，均認為國聯的決議事實上無法履行，這必將損害國聯的威信。
美國與日本圍繞九一八事變的外交交涉自事變爆發后便持續進行。在10月24日決議前，美國東北獨立調查組于10月20日完成調查任務，駐華公使詹森在聽取小組匯報后，向美國國務院遞交了對九一八事變后東北局勢的分析。詹森認為，調查結果表明，日本軍隊無意恢復事變前的狀態，日本已經決定以武力解決問題，中日之間爆發大規模軍事沖突只是時間問題。索爾茲伯里在致美國國務院的正式調查報告中指出，日本采取的策略是一種戰爭邊緣政策。他推測，日軍的下一步計劃就是使東北獨立于中國之外，由聽命日本的中國人進行統治。
在英法敦促美國出面支持國聯10月24日決議之際，史汀生指示吉爾白，希望其向德拉蒙德強調，美國與國聯對待九一八事變的“基本原則是一致的”，目的是“防止戰爭，找到一條和平解決的道路”。而據法國了解，美國認為國聯為敦促日本撤兵而確立一個固定日期本身就是個錯誤決定。盡管美方理解國聯決議，但“美方不可能與國聯堅定地站在同一陣線”，原因有二：一是圍繞中國東北的形勢極其復雜；二是如果美國與國聯采取完全一致的強硬立場，可能會適得其反。
英法及其所支持的國聯努力聯合美國，試圖說服日本先解決目前的事變，不要將中日間的歷史問題與當前局勢捆綁在一起，“先行談判撤軍和地區安全問題”。日本的目的在于為長期霸占東北尋找借口，在未能確實掌控東北以前，絕不會聽從國聯安排。為響應國聯10月24日決議，國民政府作出積極姿態，開始組建東北接收委員會，但對于國聯建議的“一邊交涉一邊退兵”的方案并不支持。國際方面，德拉蒙德希望能維持住國聯的聲望，英法美則希望能維持所謂的遠東和局，不希望日本排擠三國在東北的利益。
四、國聯出臺第三次決議及中國的應對
德拉蒙德從各種渠道得悉，日本有意長期占領東北，沒有任何撤軍跡象。他依據《國際聯盟盟約》第十五條第四款，即“倘爭議不能如此解決，則行政院經全體或多數之表決，應繕發報告書，說明爭議之事實及行政院所認為公允適當之建議”，認為若要維持國聯聲望，組建調查團“應是下一步的解決思路”。
在準備啟用《國際聯盟盟約》第十五條的同時，德拉蒙德對英國駐法大使泰瑞爾提議的兩組獨立談判模式也表示關注。根據泰瑞爾的建議，第一組談判由中日兩國派遣代表直接進行，議題為撤軍問題；第二組談判基于日本所提談判大綱五點進行。在此基礎上，白里安進一步提出，只有在第一組談判達成協議的基礎上，第二組方能達成一致意見。在具體執行時，第二組先就日方提出的前四點進行談判，俟撤軍完畢后再談第五點。德拉蒙德認為，泰瑞爾的提議可以滿足“直接談判”的要求，但為實現這一設想需要進行大量調停工作，而他從日本得到的消息“很不樂觀”。
11月16日，國聯行政院在巴黎召開會議，討論東北問題。11月17日，塞西爾與德拉蒙德討論日本所提條件時，德拉蒙德認為國聯還可以找到替代方案。他通過一位日本人詢問日本代表團，日方可否接受“基于日方第二點提議組建一個調查團”，如果日本接受組建一個此種性質的調查團，則“日本侵占滿洲造成的國際緊張局勢將暫時緩解”，因為調查團完成調查使命需1年時間。德拉蒙德的提議獲得普遍認可，被認為是最佳解決辦法。他進而提議，如果日本能夠接受此建議，就可以讓美國出面，共同說服中國代表團接受。
確定此方案后，國聯行政院分別召見中日兩國代表。芳澤謙吉向白里安表示同意組建調查團，但提出“其調查范圍不能限于東北問題，而應是整個中日關系”，調查團“不直接參與中日談判”，“不干涉軍隊行動”。在17日非公開會議上，芳澤謙吉以所謂個人名義向大會提出三點建議：（1）“以日本所提五點建議為基礎，圍繞日本在東北的安全和利益為主題，中日之間開始談判”；（2）“由國聯派遣一個調查團到中國東北，全面深入調查各個方面的情況，包括中國對日貿易的歧視”；（3）“中日基于第一點談判的進展將隨時向國聯通報”。芳澤謙吉稱，日方堅持以其所提談判大綱為解決問題的基礎，并進而向白里安表示，“日本可以不待國聯調查團報告的完成而先行撤軍”，“調查和撤軍可以同步進行”。
聽取中日兩國意見后，國聯行政院召開非公開會議進行討論，白里安和塞西爾均同意“派出觀察員監督中日消除敵對狀態”，認為“調查團應在東北停留一段時期，因為調查團存在的本身就可以幫助恢復秩序并促使撤軍”，并堅持不能忽略日本拒不執行國聯決議的行為，新決議應對9月30日決議予以強調。
11月21日，國聯行政院召集公開會議，芳澤提議由國聯派出一個調查團，其調查任務“不只限于東三省的調查，還應包括全部中國”，要“調查中國的反日行動及不履行條約義務”。施肇基表示，在未能得到有關調查團更多細節的情形下，中國不會接受該項提議，不同意將派遣調查團作為日本撤軍的替代方案。
在國聯醞釀派遣調查團之際，日本并未停止侵略腳步，其第二師團主力于11月19日晨“到達齊齊哈爾以南大民屯及大道三家子附近，另部分別到達崔家梅林屯及龍江站附近集結”，“午后即進入齊齊哈爾并完全占領該地”。關東軍一部進入遼河以西地區。日軍有意向錦州增派兵力，第二十師團司令部、第三十八旅團被派往加強關東軍的實力。
顧維鈞等人向特種外交委員會建議，此時援引《國際聯盟盟約》第十五條組建調查團短期內很難取得效果，建議“要求國聯即日實行第十六條之制裁辦法”，如國聯不允，“毅然另謀國際解決途徑”。施肇基致電國內，強調“列強無意準備采取制裁行動”，“國聯各國政府認為時機尚未來臨”。在國聯派遣調查團問題上，日方向白里安表示，日本可不堅持先談判后撤兵的原則，唯提議“由國聯派遣委員團調查中日間各問題”。得到日本此項表態后，白里安向施肇基表示，“決議草案不能規定期限，惟責成停止軍事行動，任何問題均可提請委員團處理”。白里安力勸中方同意，認為此為“最優辦法”，如果中方節外生枝，將“破壞理事會一致之態度”。
特種外交委員會經過討論，提出了中方對案，要求國聯啟動《國際聯盟盟約》第十六條制裁日本，并訓令施肇基，“倘國聯不能接受，而仍堅持調查委員會之提議”，則應聲明兩點：一是要求日軍于最短時期內撤退；二是由中國派員監視撤兵，并請國聯注意適時援用第十六條。11月23日，施肇基協同顧問奧茲（Robert E. Olds）拜訪美國代表道斯（Charles G. Dawes），詢問其與白里安、德拉蒙德等會商結果。道斯稱“美國尚未做好經濟制裁日本的準備”。作為美國出席會議的代表，他的回答意味著，中國無法從美國得到所希望的幫助，國聯派遣調查團一事已經不可更改。同日，國聯行政院舉行非公開會議，討論決議草案五點，決定正式向中日兩國提出。
11月25日，國聯行政院通過第三次決議，除重申9月30日決議外，另提出派遣調查團的建議。決議第一條即聲明，9月30日決議系中日兩國“正式宣告受其約束”，“請中日兩國政府采取一切必要步驟以保證其執行，俾日軍極速撤退至鐵路區域以內”。第二條是敦促雙方嚴格限制擴大事態，知悉“雙方允諾嚴厲命令各該國軍隊長官制止任何動作”。第五條提出，“指派委員團前赴當地從事研究，并將任何情形足以影響國際關系，擾害中日和平或兩國間借以維系和平之友好諒解者，報告于行政院”。中日兩國可各指派一人參加該團，但調查團不介入中日雙方任何談判，亦不干涉兩國軍事行動。調查團的派遣不妨礙日本政府所作的關于盡速撤軍至鐵路區域內的允諾。
日本則以壓制中國國內的反日運動為借口，繼續擴大侵略行動。11月23日，中共中央發表致國際聯盟及告全國革命民眾書，呼吁“驅逐日本強盜，從一切帝國主義鐵蹄之下解放出來”，“反對國際聯盟的中立調查團”。中國國內反投降的民族浪潮給國民政府帶來壓力。
11月29日，特種外交委員會出具報告。報告指出，日本必定要“完全占領東三省”，因此，對日政策的判斷應以軍事為著眼點。其依據為，盡管日本外務省與軍部最初意見不一致，但在國聯10月24日決議后，日本外交完全為軍部所支配，而“國聯不能采取任何有力制裁”，各國亦不會因為日本侵占東三省而“對日作戰”。國聯在應對日本侵占東三省方面的努力“已將用盡”。委員會專門分析了美國在中日沖突中的態度，認為美國“至今雖極力避免表示意見”，但將來如必要時，有運用《九國公約》抵制日本的可能。報告認為，美國對日本侵略東三省的態度逐漸緩和并勸中方讓步等態度，“皆為保留其將來活動之預備”，對美國寄予調停的希望。在分析上述國際形勢的基礎上，委員會認為，對日交涉的最后勝利一定屬于中國，一切政策對內須以“團結民心，保持政府對人民之信任為根本”，并做好軍事抵抗準備。報告將對外策略分為三點：一是“無論如何決不先對日本宣戰”；二是“盡力維持各國對我之好感”；三是“盡力顧慮實際利害，但至萬不得已時，雖在軍事上為民意而犧牲，亦所不恤”。報告認為，盡管已做好軍事抵抗的心理準備，仍需要“盡力表示中國政府完全信任國聯之意思”，并設法展現“時局之益趨危險”。國民政府可借此種做法表明，“由于國聯不能完全盡責，不肯采取有效制裁方法，以致日軍愈無顧慮，國聯權威愈加喪失”，對國內而言可“減少人民責備”，對外而言“不致傷各國之感情”。此外，將來如需運用《九國公約》，在對美國交涉時“較易說話”。委員會認為，國聯固然重要，《九國公約》簽字國同樣重要，“若中國對國聯方面，不情到禮到，做盡功夫，將來改變方向時，不易得各國之同情”。
蔣介石根據以上分析，決定外交方針為：（1）“東三省問題始終不離國聯”；（2）“錦州問題之中立地帶須以中立國團體參加與否為定，如無中立團體保證，則決不撤退，并確定積極抵抗”；（3）“天津問題如有中立團體參加，行政與警察機關照舊不遷，則可避免沖突”。
12月2日，國聯行政院提出新的決議草案，要求中日雙方立即執行國聯9月30日決議。草案指出，鑒于自10月24日國聯行政院會議以來形勢發展日趨嚴重，國聯得到中日雙方允諾，將采取一切辦法避免局勢進一步激化，免致發生戰事。出于上述考慮，草案第五條提出派遣聯合調查團的提議，決定“指派委員團由委員五人組成之，前赴當地從事研究，并將任何情形足以影響國際關系，損害中日和平或兩國間借以維系和平之友好諒解者，報告于行政院”，中日兩國各有權指派一輔佐人員加入。草案要求，中日兩國須給予調查團以種種便利，使其能在當地獲得所需求之任何消息。至于調查團的工作范圍，草案規定，中日雙方如開啟任何談判，均不屬于干預范圍之內，調查團也不得干涉任何一方的軍事行動。草案還強調，盡管決定派出調查團，但這并不妨礙日本政府執行在9月30日決議內所承諾的撤軍協議。
在日本政府與國際社會虛與委蛇的同時，關東軍則不斷向東北腹地深入。12月17日，關東軍命令獨立守備隊、混成第三十九旅團、騎兵第二聯隊及汽車隊入侵昌圖、法庫；命令第二師團派遣一部到遼中、牛莊、田莊臺一帶，為進入遼西做準備。1932年1月3日，在未遭到抵抗的情形下，日軍侵占錦州。
面臨日本即將占領東北全境的態勢，在國聯決定派遣調查團之前，國民黨內部寧粵雙方以蔣介石下野為前提，于南京舉行國民黨四屆一中全會，完成了“黨內統一”。在為“復出”埋下種種伏筆后，1931年12月15日，蔣介石通電下野。孫科內閣上臺后，無法應對內外困局，陳友仁的對日絕交方案與特種外交委員會的決定相去甚遠，也與外交現實不合。孫科、陳友仁于25日通電辭職，蔣介石聯合汪精衛再次復出，重掌外交決策權。1932年1月28日下午，蔣、汪決定對日外交為“一面抵抗，一面交涉”。事實上，蔣、汪所定外交方針延續了特種外交委員會的既定方針。當日夜，“一·二八”事變爆發，十九路軍奮起抗擊日軍。自九一八事變以來的中日關系，又添變數。蔣介石第二日決定遷都洛陽，宣稱要對日“決一死戰”。從“九一八”到“一·二八”，國民政府多方交涉，但根本不可能阻止日本侵略，而國聯調查團也并未在促使日本撤軍問題上發揮積極作用。
結 語
九一八事變后國民政府應對方針的出臺和變化，與中、日、英、法、美等國的外交互動及圍繞國聯展開的交涉具有密切關聯。事變爆發后，國民政府的最初反應是求助國聯，希望通過國聯阻止日本侵略，為達此目的，不惜采取不抵抗政策，意在向國際社會展示“忍耐”和“不挑釁”的形象，但此舉在事實上助長了日本的侵略氣焰。世界性經濟危機的爆發，極大影響了美國及歐洲各國的外交及內政，遠東并不在它們優先考慮的范圍之內。不論是主導國聯理事會的英法兩國，還是《九國公約》主導國美國，均不希望日本改變中國東北現狀，但又希望中國“不抵抗”，以避免中日間爆發戰爭，損害其遠東利益。
國聯本質上是英法等列強維護其自身利益的外交工具。面對日本的侵華行為，英法根本無意根據盟約制裁日本。只是為了維護國聯形式上的權威，英法才意圖尋找一種能為日本接受而又能滿足中國基本訴求的解決方法。為增強國聯的威望，英法均有意獲得美國支持。美國雖然從原則上支持國聯決議，但保持了行動的獨立性。英美起初對于日本軍部與外務省的分歧存在一定誤判，寄望于日本遏制軍部勢力；日本外務省也認識到這一情況，有意在對英、美交涉中加以利用。日本在外交上與各國周旋的同時，繼續部署兵力，侵占了東北全境。經過連續交涉，國聯對于如何介入九一八事變，如何把握與中日交涉的“強度”有了新的認識。在猶豫如何啟用《國際聯盟盟約》第十五條時，恰逢日本提出派遣調查團的提議，國聯于是乘機說服中方接受經過修正的調查團方案。
盡管國聯連續出臺三次決議，但在本質上只是一種為了維護自身聲譽而采取的“折中”辦法，是英法美等國綏靖外交的結果。隨著日本不斷擴大侵略，中國東北局勢愈發惡化，國民政府也逐漸認識到，如果英法美在遠東的利益沒有受到直接損害，不可能為了中國與日本決裂，依靠國聯外交不可能達到阻止日本侵略的目的。在中國共產黨的號召及國內反抗日本侵略的救亡運動推動下，國民政府不得不順應立足自身力量抵抗侵略的現實，其對日政策逐步向“一邊抵抗，一邊交涉”轉變，而妥協退讓成為貫穿其中的基本立場。
（作者侯中軍，系中國社會科學院大學歷史學院崗位教師、中國歷史研究院近代史研究所研究員）
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