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新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村治理 ——吳思對(duì)話于建嶸 |
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| 2006年8月11日 08:53 南方周末 |
| 編者按 今年5月，全國(guó)人大副委員長(zhǎng)何魯麗及全國(guó)政協(xié)副主席周鐵農(nóng)率團(tuán)到湖南農(nóng)村調(diào)研，于建嶸博士隨同考察，得出了一些結(jié)論，并就此約見(jiàn)著名學(xué)者吳思及本報(bào)記者。現(xiàn)將于建嶸博士與吳思先生的對(duì)話整理如下，對(duì)正在進(jìn)行的農(nóng)村綜合改革或有參考作用。 □本報(bào)記者 陳敏 整理 農(nóng)村綜合改革有待破題 全國(guó)5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及好幾百萬(wàn)人的飯碗，原來(lái)不急的事，一下變成了急事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和其他綜合配套的改革就要提上議事日程了。 吳思：我想請(qǐng)教一個(gè)根據(jù)推理提出的問(wèn)題，推理的起點(diǎn)就是取消了農(nóng)業(yè)稅等稅種。把農(nóng)業(yè)稅等稅種一取消，就把搭車(chē)收費(fèi)的那個(gè)車(chē)給砸了。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正吃國(guó)家飯的可能只有三五十人，但實(shí)際上動(dòng)輒200人，多出來(lái)的150人吃的飯是哪里來(lái)的？很多是通過(guò)搭各種稅費(fèi)的車(chē)，把手伸向農(nóng)民撈來(lái)的?，F(xiàn)在把車(chē)一砸，伸手就失去了合法性，另外150多人的飯碗馬上就成了問(wèn)題。全國(guó)5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及好幾百萬(wàn)人的飯碗，原來(lái)不急的事，一下變成了急事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和其他綜合配套的改革就要提上議事日程了。 這種情況下，聽(tīng)說(shuō)您專門(mén)做了這方面的調(diào)查，目前的實(shí)際情況到底怎么樣？ 于建嶸：5月份，我跟隨全國(guó)人大副委員長(zhǎng)何魯麗及全國(guó)政協(xié)副主席周鐵農(nóng)到湖南就農(nóng)村綜合改革問(wèn)題做了專題調(diào)查。之后，我還就這個(gè)問(wèn)題獨(dú)自跑了江西、江蘇、河北和浙江等地。走一圈之后，我對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的情況有了一個(gè)基本判斷，這就是，雖然從中央到地方都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和其他綜合配套的改革提上了議事日程，各地也進(jìn)行了許多改革探索，但總的來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村綜合改革特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題上，形勢(shì)并不樂(lè)觀。 吳思：為何這樣說(shuō)呢？ 于建嶸：這主要有兩個(gè)方面的理由。 第一，目前各地進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有明確的方向。作為農(nóng)村綜合改革核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，最初是作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施提出來(lái)的，主要目標(biāo)就是通過(guò)減人減支，來(lái)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)已十分巨大的行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本，鞏固稅費(fèi)改革成果。因此，許多地方把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革理解為撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及人員。 沅江市作為湖南省農(nóng)村綜合改革的試點(diǎn)市，提供了一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)：撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)力度大，把27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道變成了14個(gè)，精簡(jiǎn)48％；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由269個(gè)減為118個(gè)，精簡(jiǎn)56％；機(jī)構(gòu)由108個(gè)減為56個(gè)，精簡(jiǎn)48％；行政編制人員從609人減為593人，精簡(jiǎn)2.6％；事業(yè)編制由1208人減為964人，精簡(jiǎn)20％，清退了990名臨時(shí)工和非在編人員。這樣的改革力度的確不小?？墒☆I(lǐng)導(dǎo)在介紹了這些經(jīng)驗(yàn)之后卻表示，基層對(duì)建立什么樣的新型管理體制并不十分明確，還有許多困惑和顧慮。比如，與建設(shè)新農(nóng)村相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位是什么？要建立什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、采取什么樣的管理手段來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理？等等。也就是說(shuō)，雖然他們按照中央的要求在搞撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及人員這樣的改革，可他們并不知道為何要這樣改，方向何在？ 毫無(wú)疑問(wèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能是什么都沒(méi)有搞清楚的情況下，所進(jìn)行的改革必然帶有盲目性。現(xiàn)在為了滿足“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及人員”等改革硬指標(biāo)，把一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并了，使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)賣(mài)的賣(mài)、分的分，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)流失，也給農(nóng)村管理和建設(shè)帶來(lái)不良影響，將來(lái)如果要恢復(fù)就更麻煩。 精簡(jiǎn)人員也存在類似問(wèn)題。比如，哪些人下崗？什么條件下崗？下崗的人怎么安置？安置成本誰(shuí)承擔(dān)？等等，都沒(méi)有明確規(guī)則。在權(quán)力沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)督和制約的情況下，所謂逆向淘汰機(jī)制必然要起作用，所謂分流人員，因此大多是沒(méi)有背景的、沒(méi)有關(guān)系的、不會(huì)吹牛拍馬行賄送禮的人。他們恰恰都是真正做事的一批人，是現(xiàn)在農(nóng)村建設(shè)正需要的人。他們正在年富力強(qiáng)的時(shí)候不得不下崗，沒(méi)給他們一條出路，沒(méi)給他們一個(gè)發(fā)揮能力的空間。目標(biāo)沒(méi)有明確，規(guī)則就不可能明確，規(guī)則不明確，就會(huì)產(chǎn)生許多混亂。 這些問(wèn)題如果不解決，精簡(jiǎn)人員就是一句空話。一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)人就公開(kāi)說(shuō)，人哪里減得掉，說(shuō)起來(lái)這里減了多少，那里減了多少，其實(shí)大家都是做數(shù)字游戲。 第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革步履艱難，鄉(xiāng)村債務(wù)化解形勢(shì)不容樂(lè)觀，義務(wù)教育等農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重不足。 長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制一直存在“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重不對(duì)稱的問(wèn)題。因此，如何明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常經(jīng)費(fèi)支出需要，就成了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革的基本取向。然而，由于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能即“事權(quán)”沒(méi)有一個(gè)明確的劃定，也就無(wú)法科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“財(cái)權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革也就難有作為。事實(shí)上，在中部地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，極大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效發(fā)揮。 以湖南省為例，目前全省鄉(xiāng)村兩級(jí)的債務(wù)還有320億元，鄉(xiāng)均負(fù)債979萬(wàn)元，村均負(fù)債達(dá)24萬(wàn)元。 一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)債更為嚴(yán)重。如長(zhǎng)沙市118個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)負(fù)債，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額為24.6億元，平均負(fù)債達(dá)到2091萬(wàn)元。在調(diào)查時(shí)，許多基層領(lǐng)導(dǎo)提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債負(fù)僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財(cái)力是無(wú)法化解的，需要中央財(cái)政加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的力度，中央還應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債中因政策原因形成的貸款在清理和確認(rèn)的前提下，制定停息掛賬政策。但是，迄今為此，并無(wú)這樣的政策出臺(tái)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這種狀況，必然制約著農(nóng)村義務(wù)教育等公共物品的提供。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，原有的農(nóng)村教育費(fèi)附加等全部取消，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金和地方財(cái)政收入成了農(nóng)村義務(wù)教育的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。這種“以縣為主”的辦學(xué)體制，對(duì)欠發(fā)達(dá)的縣形成巨大的財(cái)政壓力。中部許多縣市由于地方財(cái)政困難，配套資金難以落實(shí)，教育經(jīng)費(fèi)仍然十分緊缺。如湖南張家界市，2005年全市教師政策性補(bǔ)帖津貼缺口就達(dá)7300萬(wàn)元，“普九”累計(jì)負(fù)債6600萬(wàn)元，因危房改造新增負(fù)債1200多萬(wàn)元，全市中小學(xué)現(xiàn)有危房面積達(dá)132430平方米，占校舍總面積的6.63％，其中D級(jí)危房達(dá)41770平方米，占校舍總面積的3.19％，而且每年新增危房3萬(wàn)多平方米，自然增長(zhǎng)率達(dá)20％左右。 正是根據(jù)以上事實(shí)，我才說(shuō)，目前農(nóng)村綜合改革的形勢(shì)并不樂(lè)觀，甚至還沒(méi)有真正破題。 改革方向是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治 推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制關(guān)系到國(guó)家的憲政體制，是十分復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，不僅需要具體研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制的組織架構(gòu)，還需要正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織與縣級(jí)政權(quán)及各職能部門(mén)、村民自治組織、執(zhí)政黨基層組織的關(guān)系等問(wèn)題。特別是還有一個(gè)立法問(wèn)題。 吳思：聽(tīng)起來(lái)問(wèn)題不少。但這是否預(yù)示著會(huì)有一個(gè)大動(dòng)作？ 我不相信靠體制內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)的老辦法真能解決問(wèn)題。僅從人員安置來(lái)說(shuō)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，150多人要裁，靠一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記是頂不住的，他的烏紗帽就在這150多人的親戚朋友手里。但有一種力量可以辦得到，農(nóng)民辦得到，一旦農(nóng)民當(dāng)家了，讓他們決定做什么不做什么，他就出相應(yīng)的那點(diǎn)錢(qián)，請(qǐng)你這幾個(gè)人，做我需要的幾件事，多余的人和事，我一分錢(qián)都不給，你不干你走人。這才是根本的解決辦法。就好像你家請(qǐng)保姆絕對(duì)不會(huì)超編一樣。但這恐怕不是縣鄉(xiāng)干部想要的辦法，而是兩害相權(quán)取其輕，被逼無(wú)奈不得不如此。 其實(shí)，仔細(xì)計(jì)算起來(lái)，那幾百萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的飯碗問(wèn)題是可以解決的。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工商業(yè)已經(jīng)有能力吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流出來(lái)的人。這么一說(shuō)，本來(lái)5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就砍掉一部分了，真正成問(wèn)題的可能是中西部的幾萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。比如李昌平原來(lái)在的那個(gè)地方，李昌平做了個(gè)試驗(yàn)，本來(lái)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和小企業(yè)被那些稅收工商的亂伸手弄得快死了。李昌平說(shuō)我給你們發(fā)基本工資，條件就是你們別上班，這兩年老老實(shí)實(shí)在家呆著。這些人一回家，只過(guò)了一年，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和那些小企業(yè)就開(kāi)始恢復(fù)元?dú)?，就活過(guò)來(lái)了。這些市場(chǎng)一旦恢復(fù)，就業(yè)空間就擴(kuò)大了，就能吸納一些人，同時(shí)稅收也有增長(zhǎng)。中部地區(qū)如果休養(yǎng)生息三五年，讓“荒地”逐漸恢復(fù)地力，讓工商業(yè)生長(zhǎng)起來(lái)，又可以吸納很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流出來(lái)的人。那么剩下的問(wèn)題就小得多，財(cái)政贖買(mǎi)也就不至于包袱太重買(mǎi)不起了。 免征農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)民抗?fàn)幨畮啄甑某晒?。政府跨出了這第一步，而且難以倒退，那么第二步、第三步、第四步，推想起來(lái)，都有可能向有利于農(nóng)民的方向轉(zhuǎn)化。因?yàn)檫@合乎徹底解決問(wèn)題的邏輯。以前的機(jī)構(gòu)改革，從中央到省級(jí)再到縣級(jí)，都可以把人往下放，省里安插到縣里，縣里安插到鄉(xiāng)里，這樣來(lái)虛應(yīng)故事?，F(xiàn)在不行了，你總不能倒過(guò)來(lái)把人往上面安插。到了這個(gè)程度，走投無(wú)路了，非得拿出一個(gè)沒(méi)有推卸余地的辦法來(lái)。這時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治之類的大動(dòng)作是否有可能出臺(tái)呢？ 于建嶸：一直以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革有兩種基本的政策主張。其一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認(rèn)為，應(yīng)該強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)作用，大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)各政權(quán)機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系同時(shí)，采取有力措施提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)，努力使其行為制度化。特別是縣級(jí)政權(quán)要簡(jiǎn)政放權(quán)，下放各部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上條塊分割的狀況，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率。有研究者進(jìn)一步指出，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，還需要將社會(huì)體制的下線深入到村，實(shí)行“鄉(xiāng)治、村政、社有”，也就是將村級(jí)組織的行政功能擴(kuò)大并制度化，在村一級(jí)建立行政化體制。 其二是弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革應(yīng)遵循轉(zhuǎn)型期以來(lái)中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的基本邏輯，國(guó)家行政權(quán)力要逐漸退出農(nóng)村政治領(lǐng)域。其政策性主張是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國(guó)家基本行政職能下沉的同時(shí)，逐漸實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)力體制性上移，最終在國(guó)家法律權(quán)威下建立授權(quán)性自治體制，即在村一級(jí)實(shí)行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行社區(qū)自治。 事實(shí)上，從20世紀(jì)初晚清推行農(nóng)村改革開(kāi)始，在西方政治話語(yǔ)影響下，“地方自治”成了基層政權(quán)“合法性”的基礎(chǔ)。但就其總的歷史狀況和目標(biāo)而言，那些“自治法規(guī)”又大都停留在文本制度上，民族國(guó)家為了將農(nóng)村社會(huì)納入到國(guó)家現(xiàn)代化統(tǒng)一進(jìn)程之中，從來(lái)沒(méi)有放棄將國(guó)家行政權(quán)力體制下沉到農(nóng)村基層社會(huì)的努力，并最終在國(guó)民黨“鄉(xiāng)村建設(shè)”時(shí)期實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化。從社會(huì)治理的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化的過(guò)程表現(xiàn)為一種控制型治理體制建立。這是自上而下的單向度的政治統(tǒng)治方式。就其權(quán)力關(guān)系而言，是一種科層體制。因此，隨著國(guó)家市場(chǎng)化的努力，這種體制表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題就顯現(xiàn)出結(jié)構(gòu)沖突并具有不可修復(fù)性。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村政治中，這種行政支配主導(dǎo)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在成為相對(duì)獨(dú)立的利益體后，由于缺少約束制衡的因素，表現(xiàn)出了很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性。因此，隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴性的減弱和鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國(guó)家的行政權(quán)力將逐漸退出鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應(yīng)該成為改革的重要目標(biāo)。 現(xiàn)在的問(wèn)題在于，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是免征農(nóng)業(yè)稅后，能不能倒逼出一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制？這個(gè)問(wèn)題較為復(fù)雜。就目前情況來(lái)看，所表現(xiàn)出來(lái)的方向剛好是相反的。對(duì)這一點(diǎn)，我們可以通過(guò)分析目前村民自治發(fā)展的情況作為例證。村民自治制度在中國(guó)農(nóng)村推行已有20多年，一直是基層民主取得重要發(fā)展的標(biāo)志性事件。而在我看來(lái)，村民自治取得的成果，近年正在逐漸弱化。主要表現(xiàn)在以下幾方面： 第一是某些地方強(qiáng)制推行黨支部和村主任“一肩挑”。湖南有個(gè)別縣甚至實(shí)現(xiàn)了100％“一肩挑”。 第二是全面推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”。“村財(cái)鄉(xiāng)管”的一個(gè)重要理由，是不讓村級(jí)形成新的債務(wù)。可鄉(xiāng)鎮(zhèn)接管村級(jí)組織的錢(qián)之后，就一定不產(chǎn)生新的債務(wù)嗎？好像這么多村級(jí)債務(wù)是農(nóng)民自己管錢(qián)管出來(lái)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管農(nóng)民的錢(qián)不是不可以，只是要看如何管，如果管的目的就是為了讓農(nóng)民更聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的話，那就不是什么產(chǎn)不產(chǎn)生新債務(wù)的問(wèn)題，而是對(duì)農(nóng)民自治權(quán)的侵犯問(wèn)題。 第三是推行所謂工資制，即村級(jí)組織主要領(lǐng)導(dǎo)由縣鄉(xiāng)財(cái)政發(fā)工資。國(guó)家在財(cái)力許可的情況下，當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)一些村級(jí)組織管理成本。現(xiàn)在問(wèn)題是，某些地方政府把國(guó)家用來(lái)資助農(nóng)村發(fā)展的錢(qián)，轉(zhuǎn)變成了村級(jí)組織干部的工資，而且這種工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，村干部不聽(tīng)話就可以不給或少給。也就是說(shuō)，這些錢(qián)不僅沒(méi)有用到它該用的地方，發(fā)揮它該發(fā)揮的作用，反而成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村級(jí)組織的手段。 第四是往村里下派干部，特別是把新畢業(yè)的大學(xué)生派到村里當(dāng)“村官”，據(jù)說(shuō)是為了幫助農(nóng)民。但在現(xiàn)實(shí)中，假如那些下派干部需要政績(jī)，就未必僅僅是幫助農(nóng)民，他們或許得指揮農(nóng)民和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民，而把村民自治變成官員統(tǒng)治了。 這些跡象說(shuō)明，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制關(guān)系到國(guó)家的憲政體制，是十分復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，不僅需要具體研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制的組織架構(gòu)，還需要正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織與縣級(jí)政權(quán)及各職能部門(mén)、村民自治組織、執(zhí)政黨基層組織的關(guān)系等問(wèn)題。特別是還有一個(gè)立法問(wèn)題。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，文本制度與現(xiàn)實(shí)需求的脫節(jié)，固然是自治體制難以建立并發(fā)揮作用的根本原因，但法律權(quán)威的欠缺，也是導(dǎo)致自治失敗的直接因素。因?yàn)?，如果沒(méi)有嚴(yán)格而明確的法律預(yù)期，行政的張力是不能受到適度限制的，一切自治最終會(huì)流于形式。 新農(nóng)村建設(shè)需要建立新的農(nóng)民組織 新農(nóng)村之新，應(yīng)該主要體現(xiàn)于農(nóng)民組織的普遍建立，農(nóng)民真正成為主體。 吳思：順著您描述的路子走下去，中國(guó)的行政架構(gòu)會(huì)增加一個(gè)層次，代理鏈條會(huì)增加一個(gè)環(huán)節(jié)。于是，代理成本繼續(xù)提升，代理人尋租的空間繼續(xù)擴(kuò)大，官辦的色彩進(jìn)一步加重。官辦就是讓代理人花別人的錢(qián)干別人的事，這肯定不如農(nóng)民花自己的錢(qián)辦自己的事效率高。這個(gè)方向似乎完全反了。我估計(jì)，順著這條路走不多遠(yuǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的問(wèn)題擴(kuò)大為村級(jí)體制改革問(wèn)題，原有的問(wèn)題反倒更嚴(yán)重。如果真這么走，目前的問(wèn)題、危機(jī)和緊迫的形勢(shì)，雖然可能通過(guò)控制村級(jí)財(cái)政和動(dòng)用更高級(jí)別財(cái)政撥款的辦法暫時(shí)緩解，但更大的問(wèn)題卻留給了未來(lái)。 同是一筆錢(qián)，怎么花，誰(shuí)來(lái)花，結(jié)果大不一樣。 本來(lái)，由取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的問(wèn)題或者叫危機(jī)，正是改革的大好時(shí)機(jī)。如果路子走得正，發(fā)揚(yáng)當(dāng)年在解放區(qū)和根據(jù)地進(jìn)行民主建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和光榮傳統(tǒng)，最困難的時(shí)期可以成為創(chuàng)新和前進(jìn)的最佳時(shí)期。 中央提出的建設(shè)新農(nóng)村究竟應(yīng)該怎樣搞？您認(rèn)為怎么走才對(duì)路？ 于建嶸：的確，我們現(xiàn)在討論農(nóng)村的體制問(wèn)題，不僅僅有農(nóng)村稅費(fèi)改革這個(gè)背景，還有一個(gè)“新農(nóng)村建設(shè)”的背景。新農(nóng)村建設(shè)必須要求農(nóng)村綜合改革，而農(nóng)村綜合改革實(shí)際上是一個(gè)體制問(wèn)題。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)換，但要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵還是改變體制。如果不改變體制，轉(zhuǎn)變職能不可能做到。現(xiàn)在地方政府也說(shuō)要為農(nóng)民服務(wù)，但主體還是地方政府自己，農(nóng)民仍然只是客體。為什么改革這么多年，改來(lái)改去人員反而增加了？就是因?yàn)榈胤秸冀K強(qiáng)調(diào)他們的主體地位，農(nóng)民只是服務(wù)或領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象，主體沒(méi)有轉(zhuǎn)變，權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有轉(zhuǎn)變，體制沒(méi)有轉(zhuǎn)變，職能就轉(zhuǎn)變不了。 在這個(gè)方面，有許多國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是可以學(xué)習(xí)的。這里就以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為例。1972年，臺(tái)灣針對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村逐漸衰敗等情況，制定了“加速農(nóng)村建設(shè)九項(xiàng)重要措施”，開(kāi)始了臺(tái)灣農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的復(fù)興時(shí)期。之后，臺(tái)灣為此制定了一系列的政策和法律。特別是1974年頒布施行的《農(nóng)會(huì)法》，從組織構(gòu)成和運(yùn)作上對(duì)農(nóng)會(huì)進(jìn)行了全面規(guī)范，使之成為“農(nóng)村建設(shè)”的“重要基層執(zhí)行單位”，為發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)村和提高農(nóng)民所得作出了巨大貢獻(xiàn)。 臺(tái)灣農(nóng)會(huì)有百年歷史，先后經(jīng)歷了官治和紳治等不同階段。為了使其在“農(nóng)村建設(shè)”中真正發(fā)揮作用，通過(guò)改革，把農(nóng)會(huì)建成了“農(nóng)有、農(nóng)治和農(nóng)享的公益社團(tuán)法人”?！稗r(nóng)有”是指農(nóng)會(huì)是農(nóng)民職業(yè)團(tuán)體?！掇r(nóng)會(huì)法》規(guī)定只有自耕農(nóng)、佃農(nóng)等實(shí)際農(nóng)業(yè)工作者才能成為正式的農(nóng)會(huì)會(huì)員，而享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。其他個(gè)人和團(tuán)體只能成為“除得當(dāng)選監(jiān)事外無(wú)選舉權(quán)及其他被選舉權(quán)”的贊助會(huì)員。 “農(nóng)治”，指農(nóng)會(huì)由農(nóng)民管理。臺(tái)灣農(nóng)會(huì)組織實(shí)行“議行分立制”。農(nóng)會(huì)以會(huì)員(代表)大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，會(huì)員(代表)大會(huì)休會(huì)期間，理事會(huì)依會(huì)員(代表)大會(huì)之決議策劃業(yè)務(wù)，監(jiān)事會(huì)監(jiān)察業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)；各級(jí)農(nóng)會(huì)會(huì)員代表中，應(yīng)有三分之二以上為自耕農(nóng)、佃農(nóng)及雇農(nóng)；各級(jí)農(nóng)會(huì)理、監(jiān)事，亦應(yīng)有三分之二以上為自耕農(nóng)、佃農(nóng)與雇農(nóng)。目前臺(tái)灣各級(jí)農(nóng)會(huì)會(huì)員代表91.75％為自耕農(nóng)；理事中的96.4％為自耕農(nóng)，監(jiān)事中39.4％為自耕農(nóng)。農(nóng)會(huì)執(zhí)行首長(zhǎng)為總干事，由理事會(huì)就中央或直轄市主管機(jī)關(guān)遴選之合格人員中聘任之。農(nóng)會(huì)總干事秉承理事會(huì)決議執(zhí)行任務(wù)，向理事會(huì)負(fù)責(zé)。農(nóng)會(huì)總干事執(zhí)行任務(wù)，如有違反法令、章程，致?lián)p害農(nóng)會(huì)時(shí)，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任；農(nóng)會(huì)收受與保管之財(cái)物，非因不可抗力致生損害時(shí)，總干事及有關(guān)職員負(fù)連帶賠償責(zé)任。 “農(nóng)享”，指農(nóng)會(huì)為農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)，其經(jīng)濟(jì)成果由農(nóng)村和農(nóng)民享有。 應(yīng)該說(shuō)，這種充分發(fā)揮農(nóng)民組織作用的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們的“新農(nóng)村建設(shè)”具有借鑒意義。盡管許多有識(shí)之士已經(jīng)一定程度上認(rèn)識(shí)到農(nóng)民組織對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的重要性，但是，無(wú)論是政界還是學(xué)者，對(duì)在農(nóng)村是否需要建立“農(nóng)會(huì)”這類農(nóng)民組織，基本上還是持懷疑態(tài)度的。其實(shí)臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)表明，只要管理得當(dāng)，組織得體，農(nóng)會(huì)完全可以成為政府與農(nóng)民之間的良好紐帶，為社會(huì)穩(wěn)定和整合發(fā)揮重要作用。 所以，要真正實(shí)現(xiàn)基層政府的職能轉(zhuǎn)換，必須以體制改革為前提。鄉(xiāng)村建設(shè)肯定需要國(guó)家投入，只不過(guò)原來(lái)把錢(qián)給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們拿到這筆錢(qián)怎么用，農(nóng)民一點(diǎn)辦法沒(méi)有。這種情況下，國(guó)家投入再多的錢(qián)，農(nóng)民也未必受益。但假如有一天這錢(qián)不是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是給農(nóng)民組織，農(nóng)民能夠靠著這個(gè)公共資源，贖買(mǎi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，贖買(mǎi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，這錢(qián)就會(huì)發(fā)揮巨大作用。過(guò)去他們有一個(gè)動(dòng)力，就是職位可以升遷，升遷的決定因素則是上級(jí)的肯定，他只要討上級(jí)喜歡就夠了。以后他沒(méi)這個(gè)動(dòng)力，只能安心做職業(yè)經(jīng)理人。他的職位可能沒(méi)多大升遷空間，但如果他干好了，農(nóng)民不會(huì)虧待他，農(nóng)民會(huì)給他一份優(yōu)厚的待遇，他無(wú)須以失去尊嚴(yán)為代價(jià)去迎合上級(jí)，也無(wú)須靠貪贓枉法來(lái)增加收入，他會(huì)很安全很滿足?，F(xiàn)在你買(mǎi)斷他的工齡，他在家拿著錢(qián)還罵娘；但你讓他受雇于農(nóng)民，讓他有事情做，他反而覺(jué)得有出路有希望，不再罵娘，人心反而穩(wěn)定了。而只要人心穩(wěn)定，社會(huì)就穩(wěn)定了。 吳思：這就是說(shuō)，新農(nóng)村之新，應(yīng)該主要體現(xiàn)于農(nóng)民組織的普遍建立，農(nóng)民真正成為主體。這對(duì)我們是全新的嘗試，跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)海選的動(dòng)作差不多，只不知能不能同步。我猜測(cè)，像目前這樣缺章法，恐怕還得持續(xù)三五年。用三五年的時(shí)間試錯(cuò)。但試錯(cuò)總要付出代價(jià)，代價(jià)大到了一定程度，就會(huì)覺(jué)得受不了，得有個(gè)規(guī)矩了。那時(shí)就不能不拿出一個(gè)根本性的解決辦法。 現(xiàn)在政局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)繁榮，財(cái)政殷實(shí)，即使改革的動(dòng)作大一點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)也不大，更何況自治方向的改革符合時(shí)代潮流，符合徹底解決問(wèn)題的邏輯。真所謂順天應(yīng)人，機(jī)會(huì)難得。風(fēng)險(xiǎn)不大，成本不高，收益卻是千秋萬(wàn)世，造福整個(gè)中華民族。如果坐失良機(jī)，將來(lái)再解決同樣的問(wèn)題，可能要冒更大的風(fēng)險(xiǎn)，付更高的代價(jià)。得失比較，目前正是下決心徹底改革的大好時(shí)機(jī)。 |
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