原編者按
保馬今日推送瞿宛文老師的《這一輪新自由主義時代的結束》一文。文中，瞿宛文老師從拜登政府在國際經濟政策領域批判“新自由主義”并高調轉向談起，對比了東亞和以美國為代表的發達國家在產業政策調整方面的差異，明確指出新自由主義范式能否成為主導性意識形態，主要還是取決于國際秩序領導者的選擇，會受到社會沖突和意識形態斗爭等方面的影響。最后，瞿老師提到在此國際經濟秩序進入混亂之際，對于新自由主義相關爭議的思考，應超越簡單化的“國家抑或市場”的模式，而將其置于更復雜的歷史情境中考慮。
本文原載于《讀書》2024年7期，感謝瞿宛文老師對保馬的大力支持！
這一輪新自由主義時代的結束
——兼論產業政策的角色
文 | 瞿宛文
從二十世紀八十年代以來，在美國領導下，新自由主義成為全球主導性意識形態，其倡議的自由化、市場化、私有化，被稱為華盛頓共識，近數十年來高度影響全世界。然而，近年來美國政府不斷推出違背這一范式的政策。最關鍵的是，拜登政府在成立后批判了華盛頓共識，并高調轉向，于二〇二二年通過了重大的推動綠能產業的《降低通脹法案》以及推動半導體產業的《芯片與科學法案》，以體制的力量清楚宣示了這一輪新自由主義時代的結束。只是因為美國內部分歧甚深，兩個主要政黨無力提出替代新自由主義的新范式，因此伴隨著國際經濟的失序，全球主導性意識形態也進入混沌時期。
2022年7月28日，美國國會兩院頒布《芯片和科學法案》
為何說是拜登政策宣告新自由主義時代的結束呢？確實，在此之前，特朗普政府已于二〇一八年掀起貿易戰爭，單向地對各國尤其是中國的產品增加關稅，不過其仍然沿用新自由主義的說法，指控他國違背了新自由主義的競爭規則。特朗普的做法雖違反新自由主義范式，但其是出于民粹政治考量，并沒有理論上的支持。此外，歐洲國家近來也為了因應氣候變遷而推動相關的產業政策，不過美國終究是全球領導者。
拜登政府的政策方向顯著不同于特朗普。拜登在二〇二一年上任后，先通過了《基礎設施投資和就業法》，再于次年通過前述兩個法案，涉及金額巨大，估計超過兩萬億美元。這是甚為顯著的立法成就，遠超他之前的幾位總統。他上任后即提出了“重建美好未來”的大構想，宣稱要追隨數十年前的羅斯福新政，意圖對社會、基礎設施、經濟及環境等方面進行大規模投資。政策出現的背景則是新冠疫情凸顯了美國對中國以及全球產業供應鏈的依賴，中國崛起帶來挑戰，美國基礎設施亟須更新、經濟競爭力亟待振興，美國在應對氣候變遷方面的作為滯后，以及社會對新自由主義政策的不滿（拜登一向批評特朗普主張全面提高關稅的保護主義做法，但上任后并沒有取消特朗普提高的關稅，后者累計約對三千五百億美元中國產品征收 25% 的關稅。不過在二〇二四選舉年的年中，民調顯示拜登的選情開始落后于特朗普，或因此他才加入提高關稅的競賽。拜登政府于五月十四日宣布依據貿易法三〇一條款，針對中國價值一百八十億美元的產品提高關稅 25%-50%，包括鋼鐵、半導體、光伏電池、起重機、醫療產品，以及電動汽車及其電池與關鍵礦產，特別是電動汽車的關稅由 25% 增至 100%；同時宣稱這是配合既有的扶植電動汽車等的產業政策。雖說涉及金額及范圍有限，但宣示性強，且未來影響未可知）。
配合這龐大計劃，拜登政府也提出了相應的論述，以國家安全顧問沙利文在二〇二三年四月于布魯金斯學會發表的演說為代表，他的講題就是“重建美國經濟領導權”，并要依靠新的“產業策略”來實現。他認為美國在“二戰”后領導建立的國際秩序已經動搖，需要全面重建，而美國面臨的挑戰主要包括 ：美國工業基礎空洞化；國際環境已改變，對中國的經濟依賴卻日益增強；為了因應氣候變遷，亟須發展清潔能源體系；經濟增長成果未能平均分享，中國又帶來就業沖擊，使得社會不平等加劇，進而對民主造成了威脅。
美國總統國家安全事務助理沙利文
拜登政府提出的因應對策，主要是促進產業發展的“產業策略”〔industrial strategy，而不是通用的名稱—產業政策（industrial policy）〕，即依據國家安全考慮選定目標產業，以公共資源協助企業增加對這些產業的投資，并促進創新。選定的目標產業主要包括半導體及清潔能源產業等，期待建立有韌性且顧及安全的產業供應鏈。因為法案主要以補貼為誘因，要求企業在美國生產，并限制采用中國原料，故為了回應方案是否保護主義的質疑，沙利文也強調這是要與盟友一起協調進行的，方式將是由美國推動多個單邊協議。最后針對中國，將持續以“小院高墻”的方式，在限定范圍內阻止中國取得先進技術。
在過去四十多年，美國也曾多次違反新自由主義范式，以單邊的貿易限制或其他方式來制裁對手。例如二十世紀七十年代，美國貿易赤字嚴重，于是開始實施貿易法的三〇一條款，用貿易制裁方式來限制東亞等地區的出口增長，八十年代也曾遏制日本半導體發展等。不過當時多是以例外形式為之，并不改變以新自由主義為普世性意識形態來領導全球。此次與前不同，拜登政府的重建美國方案，是清楚且全面的意識形態轉向，并且轉向是以批判新自由主義為楔子，指控自由化政策并未能夠讓美國因應挑戰，因而必須改弦更張，必須從華盛頓共識轉為“后華盛頓共識”，或“后新自由主義”。
2024年5月，美國總統拜登宣布對華加征新一輪301關稅（來源：ustr.gov）
沙利文演說中也指出，在新自由主義時代，產業政策并不流行，他未明說的是產業政策因政治不正確，已成為一個負面的字眼，因此他用“產業策略”作為委婉的替代。
新自由主義與結構主義的爭議之中，國家的角色是重點，即所謂的“國家抑或市場”之爭。新自由主義學派認為國家應該盡量避免干預市場的運作，因為市場結果最符合效率，而國家缺乏足夠信息做出正確的決定，干預可能會招致尋租行為。此外，在各種國家行為中，該學派將產業政策視為最壞的政策，因為產業政策意味著政府主動選擇并促進目標產業。而結構學派的主張恰恰相反，認為后發國家市場制度不完善，私人投資風險高，要追趕發達國家，國家必須要承擔風險、扮演推動工業化的重要角色，雖然產業政策要成功難度很高，但不可或缺。在中國語境中，大家對此爭議應不陌生，歷年來林毅夫與張維迎已為此高調地進行了多次辯論。簡言之，這兩個學派都各有其理論支持，這樣的爭辯在各國的發展歷史中也并不少見。本文無意進入爭議本身，而是要探索主流意識形態的興衰及其與時代背景的關聯。
新自由主義學派代表人物哈耶克
東亞的讀者必然對后發國家產業政策的邏輯甚為熟悉，目的就是扶植本地的企業與產業，促進工業化與現代化，以迎頭趕上西方；各地區的產業政策會有差異，會隨著發展階段而變遷，也會依據國際經貿規則而變化，但要發展自身生產力的政策目標是清晰的，同時社會對此目標也有共識。其實，若檢視發達國家的發展歷史就會發現，除了工業革命領頭羊英國之外，其他國家在追趕英國時，都曾以各種方式扶植自身的幼稚工業。例如，美國開國領袖之一漢密爾頓就曾倡議以產業政策推動工業發展。
相較于后發者施行產業政策是為了追趕先進者，拜登的產業政策卻與此有差異。美國雖然國力開始下降，但整體而言仍是世界超強國，在全球眾多產業價值鏈中占據掌握尖端技術的高位，只是未必掌握價值鏈下端實際制造的部分。這也多源于掌握技術的美國跨國企業，數十年來逐步將制造部分移往國外，但仍能由知識產權及金融租金獲取豐厚利潤。例如，據估算，美國企業在全球半導體價值鏈仍占有約四成左右的產值。此次美國的目標產業選定半導體與綠色能源產業，主要出于所謂國家安全的考慮，要維持全球領導者的位置，與后發國家追求工業化的動機并不完全相同。
1990-2030年全球半導體制造份額預測
根據澳大利亞學者琳達·韋斯（Linda Weiss, America Inc.?: Innovation and enterprise in the national security state. Ithaca: Cornell University Press, 2014）的觀點，美國在“二戰”后的產業政策，基本是在“冷戰”環境下以國家安全為最優先考慮，是為了維持在軍事上的領先而追求技術領先，商業發展并非目標，因此其實并非如弗雷德·布洛克等人所認為的“隱藏式產業政策”（F.Block, & M. Keller, eds., State of Innovation: The US government’s role in technology development, Boulder, CO.: Paradigm, 2011）。尤其在一九五七年，蘇聯出乎美國意料地成功發射了人造衛星之后，開啟了美蘇的太空及軍備競賽，而美國為此設立了國防高等研究計劃局(DARPA) 及美國國家航空航天局 (NASA) 等專責機構。不過，因為美國社會有反對大政府的傳統，雖可支持國安計劃，但較難長期支持經濟性的產業政策。因此，在制度設計上，國安單位必須與企業合作來推動研發新科技，能預期最好的結果是國安單位得到國安所需的創新性科技，而企業得以在市場上推出新產品獲利。
然而，這種二元目標、產生多種用途技術的計劃方式成敗互見。確實，有時候不計成本的國安計劃，會有豐富的外溢商業效果及影響，例如，著名的互聯網的誕生，就是源于美國國防部要維護信息輸送安全的計劃。不過，這種官商關系的安排有另一種可能的結果，即當企業發現市場潛在的利益可能遠大于參與國防計劃時，就可能會放棄參與國安計劃，而國安單位對此卻難以直接干預。美國半導體產業的發展即是這樣的案例。這正是此次拜登政府需要大動作來挽回半導體生產外移的背景因素。
美國既缺乏如東亞的專責推動產業發展的機構，也缺少此方面的政策工具與經驗。因而，此次拜登政策的扶植方式是對目標產業的投資提供補貼，除要求本地生產，也要求逐步提高本地成分的比例，并排除中國等地的成分。該政策雖已在近兩年大幅提高了目標產業在美國的投資，但在相當程度上搶奪了歐、日、韓等盟友的投資，亦即開啟了盟友間的補貼競爭。這不免令人聯想到發達國家在兩次世界大戰之間以鄰為壑、使經濟蕭條惡化的經貿政策。
這也顯示出如今政治與資本間的關系更加復雜。美國早已將大多數產業鏈的“制造”部分外包出去，僅通過補貼的方式能達到何種成效？例如，至今法案中最受矚目的電動車及其電池部分，補貼的標準是要求汽車在北美組裝生產，其所用電池零組件及關鍵礦產則至少要有一定比例在北美生產（此比例會逐年提高），并且不能含有來自中國、俄羅斯、伊朗及朝鮮企業的成分。新規定于二〇二四年初開始生效之后，符合補貼資格的車型數目已大幅減少。只是或許為了因應歐洲的抗議，法案在施行細節上又設了一個后門，即若用租賃而非購買，則可避開以上規定。這樣的政策設計是否能誘發足夠新的相關投資，使得未來合格的車型數目逐步增加，則難免令人存疑。這一規定的背景是中國企業在電動車相關產業環節已經占據了領先的地位。
再則，拜登政府的幾大法案雖聲勢浩大，卻沒能得到社會太大的認同。相對照，東亞施行產業政策時基本得到社會高度的支持。這應涉及拜登產業政策的動力，以及其是否響應了社會的需求。
拜登的政策宣稱借用羅斯福新政的理想與架構，然而現今與當時的情境差異甚大。當年羅斯福推動新政的動力，來自社會對改革及重建美國經濟的期待。當時經濟大恐慌未已，社會主義運動影響甚大，民主黨精英對新政方案有相當共識，因此推出新政可說是高度響應了社會的期待，并得到社會的支持，這與當今的情形截然不同。今日美國民粹政治起著主導作用，民主黨被認為已成為一個代表高教育程度者的政黨，且近年來高度受到覺醒文化的影響，諸群體各自擁抱各自的價值與目標，包括環保、性別、族群等政治正確性議題，對于如何因應變局缺乏共識。換言之，羅斯福新政方案無法成為此時替代新自由主義的主導性意識形態。
拜登政府將法案定名為《降低通脹法案》，也應是認識到公眾最關心的是降低通脹，而不是促進這些產業的發展。再則新投資多為了避開工會而落腳于支持共和黨的紅州，更難以產生爭取選票的作用。故法案或難有助于提升拜登連任的機會。而可能接任的特朗普雖也反對新自由主義政策，但已表明不支持拜登的舉措，宣稱他仍將運用提高關稅的方式來推動民粹式政策。簡言之，拜登雖借用羅斯福新政的架構，但今日美國各方面皆大不同于當年了。
美國通過參眾兩院并由拜登簽署的《降低通貨膨脹的法案》（來源：whitehouse.gov）
在過去數十年中，新自由主義無疑居于世界主導地位。尤其是在“冷戰”結束后，美國領導地位達到巔峰，因而流行“歷史終結論”，即美國領導的國際秩序是唯一選項，而新自由主義似成為永久性的普世真理。然而，也就是二十多年后，拜登政府即已宣告拋棄新自由主義，推動政策大轉向。新自由主義支持了過去數十年來國際經濟體制的自由化，影響深遠，而它作為意識形態，仍然會持續存在并發揮影響，但當美國政府不再遵奉它為治理全球的范式后，它就失去主導全球的位置了。換言之，這也提醒我們，國際經濟秩序下主導性意識形態是會變動的，過去這數十年來以新自由主義為依歸，只是這一個特定階段的發展，并非任何階段都會如此。
本文在論及新自由主義的興衰之時，為何要注明是“這一輪”呢？這是因為歷史上曾經發生過轉換，并且也不能確定未來是否會再出現。新自由主義之“新”是區別于主張自由放任的古典自由主義的。在二十世紀初期，第一次世界大戰顛覆了舊有的國際秩序，隨后又出現為期甚久的全球經濟大恐慌。政治經濟的危機引發了激烈的理論爭議，批評者認為正是自由放任的古典自由主義政策帶來了危機。為此在三十年代后期，自由主義者也推出了強調規則與秩序而非自由放任的修訂版本，稱之為新自由主義（近年這一輪的新自由主義也不主張自由放任，不過是七十年代以后針對其之前發展的新版本）。當時社會主義運動勢力龐大，而在改良式資本主義陣營內，則醞釀出日后羅斯福所推動的新政模式，即社會民主以及凱恩斯經濟調節方案。“二戰”后美國領導建立的新秩序，就是以此意識形態為基礎。
英國經濟學家凱恩斯
然而，到了七十至八十年代，這一輪新自由主義范式卻開始興起。當時美國領導建立的“二戰”后國際經濟秩序已陷入困局，新政模式失效，導致經濟停滯與價格上漲并行，也帶來對既有模式的全面檢討。在經濟學界，自由市場學派日益活躍，政治上則由新保守派出線掌權，包括英國的撒切爾與美國的里根等。于是在八十年代，在美英領導下，開啟了這一輪的新自由主義時代，美國政治由新政模式轉向新保守主義，由規范資本轉向配合資本。這一轉向可說是對戰后新政改良模式的反彈。
在此簡述一下美英兩個新舊國際秩序領導國的主導意識形態的變化。英國在十九世紀初轉向自由主義范式，部分源于新興勢力要求廢除舊有壟斷權力，之前在英國上升時期采取的是非自由主義的方式，經濟發展的成功也推動了自由主義論述的蓬勃發展。當時英國配合其殖民政策，采取單邊自由貿易。之后世界均勢變化以及大戰等因素，結束了英國領導的時代。在兩次世界大戰之間，歐美國家進入以鄰為壑、經貿秩序混亂的狀態。在“二戰”后，美國重建國際經濟秩序時，是以羅斯福新政模式為主導意識形態范式。而二十世紀七十至八十年代美國陷入困境，在既有模式難以為繼之后，轉向新自由主義與新保守主義。而在進入二十一世紀二十年代后，美國又為因應新的危機，而放棄新自由主義范式，但尚未有成熟的替代方案。
歷史性地看，新自由主義范式能否成為主導性意識形態，主要還是取決于國際秩序領導者的選擇，他們會依據當時認為何種意識形態適合其統治的需要而定，會受到社會沖突以及意識形態競爭的影響，與國際秩序發展階段相配合，也有歷史延續性因素。如阿瑞吉（Giovanni Arrighi）等指出，國際資本主義體系有其發展周期，而當今體系早已進入周期后期的金融化階段，貧富分化且社會秩序混亂 ；這種情況類似于卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在《大轉型》中所呈現的二十世紀初社會對自由市場的激烈反彈，此次可說是他所討論的翻轉的再次出現（[ 意 ] 喬萬尼·阿瑞吉、[ 美 ] 貝弗里·西爾弗等：《現代世界體系的混沌與治理》，生活·讀書·新知三聯書店二〇〇三年版；[ 英 ] 卡爾·波蘭尼：《大轉型》，浙江人民出版社二〇〇七年版）。不過，依據以往的經驗，社會沖突如何影響統治方式，其間關系錯綜復雜，未有一定模式。如今發達國家的局勢所呈現的是傳統工運衰退、中產階級消減、社會結構不同于以往，出現托馬斯·皮凱蒂（Thomas Piketty）稱之為“婆羅門左翼”的高教育程度的專業族群，主導左翼意識形態的發展，原先“二戰”后代表工人的左翼政黨，近數十年來卻轉而來代表這些專業族群（Thomas Piketty, Capital and Ideology, translated by A. Goldhammer, Cambridge, Mass.: The Belknap Press of Harvard University Press, 2020），然其難以因應下層民意，以致民粹政治盛行。
《The Great Transformation》, Karl Polanyi, Beacon Press, 2001.
無疑，社會沖突及其帶來的民粹政治，應是推動此輪新自由主義時代結束的主要背景因素。然而，在今日美國，國內分歧嚴重，局勢充滿不確定性，兩大政黨都未能提出一致性的替代新自由主義的理論范式。
現實中，國際經濟秩序更是處于混沌之中。美國拜登政府的產業政策除了“抗中”之外，也呈現以鄰為壑的傾向，類似兩次世界大戰之間歐美國家經貿的情況，不知道此次是否會重蹈覆轍。
今日新自由主義雖開始失去主導地位，然而知識界有其相對的自主性及影響力，該學派支持者未必會同意這是對其范式的否定。不過進入新世紀以來，因為各種因素，國際經濟學界對于產業政策的討論也在發生變化，關注這一議題的學者逐漸增加。原因可能是多元的，包括發達國家在研發領域的相互競爭、二十世紀七十年代以后發達國家的生產力增速減緩、亟須因應氣候變遷、歐盟在數字革命中的落后以及中國的崛起等因素。原本“二戰”后關于產業政策的討論，是源于發展經濟學為協助后發國家發展經濟。至今，關切重點卻又轉移到發達國家的自身議題上了。在現實中，自二〇〇八年金融危機以及其后的經濟大衰退以來，發達國家施行產業政策的次數開始增加，近來更是顯著地加快了速度。
2008年金融危機
換言之，在拜登政府提出大轉向之前，歐美經濟學界已開始對產業政策有較多正面的關注，不過，相較于新自由主義，對產業政策的討論恐怕仍處于經濟學界較邊緣性的位置。官方的轉向絕不意味著新自由主義影響力的立即消失，其在經濟學界以及知識界的影響力仍將持續并顯著存在。
美國拜登政府自二〇二一年開始批評過去的新自由主義政策，并轉而積極推動產業政策。作為國際經濟秩序的領導者，美國的轉向清楚顯示數十年來，新自由主義作為全球主導性意識形態的地位已經結束。與“歷史終結論”的崩壞相配合，新自由主義的“普世優越性”也隨之消減。雖然新自由主義仍會持續發揮影響力，不過人們已將其地位置于不同的層面來考慮，亦即隨著這輪新自由主義政策引發社會沖突、國際經濟體制動蕩，體制領導者試圖改變主導性意識形態。在此國際經濟秩序進入混亂之際，對于新自由主義相關爭議的思考，應超越簡單化的“國家抑或市場”的模式，而將其置于更復雜的歷史情境中考慮。當然，國際經濟秩序主導性意識形態的混亂，也凸顯了我們亟須思考合理的國際秩序等重要議題。
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