--論監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的重要性
腐敗是行使權(quán)力的其中一種結(jié)果，絕對權(quán)力能夠?qū)е陆^對腐敗，這已經(jīng)是不需要太多的論證的人盡皆知的道理。何謂絕對權(quán)力?不受監(jiān)督、制衡、彈劾、罷免的至高無上的權(quán)力，也就是超越法律之上的特權(quán)。就叫絕對權(quán)力。簡單說，就是“一手遮天”的權(quán)力。近年來，有學(xué)者大約統(tǒng)計(jì)了一下，中國平均每18天出臺一部法規(guī)，但公權(quán)力機(jī)構(gòu)人員卻陷入了有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法者公開違法的情況，反腐反而越反越腐，這個(gè)現(xiàn)象已經(jīng)揭穿了依法治國的法制建設(shè)的虛偽性。
為什么中國不在最為重要的公有制經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略上出現(xiàn)激烈爭論，反而在憲政民主的特性和通性上糾纏不清?很多個(gè)為什么，其實(shí)在監(jiān)察權(quán)概念上可以找到原因。
中國的根源性社會問題不是表面的腐敗問題，也不是法制建設(shè)上的問題，而是權(quán)力監(jiān)督制衡上的問題。
中國權(quán)利監(jiān)督失控造成的腐敗蔓延，分三步走：最先在行政和執(zhí)法上的腐敗，然后進(jìn)入到司法腐敗，最后是立法上遭遇腐敗的嚴(yán)重干擾。
法學(xué)教授陳忠林根據(jù)1999-2003年最高檢察院與最高法院報(bào)告等相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算出：中國普通民眾犯罪率為1/400;國家機(jī)關(guān)人員犯罪率為1 /200;司法機(jī)關(guān)人員犯罪率為1.5/100。這個(gè)結(jié)果顯示，國家工作人員犯罪率比普通民眾的犯罪率高1倍;懲治犯罪的司法人員的犯罪率則是普通民眾的6倍。尤其值得關(guān)注的是，從近年來最高法院院長工作報(bào)告中得知，公務(wù)員犯罪率呈現(xiàn)急速上升趨勢。
政治權(quán)力是一個(gè)以公共管理的為特征，相對于私人領(lǐng)域的概念范疇。權(quán)力和權(quán)利概念的清晰和界限的劃分，是保證一個(gè)社會良好運(yùn)行秩序的重要前提。
從刑法修改、迅疾的微博實(shí)名制、到財(cái)產(chǎn)公示提案不通過，再到房產(chǎn)空置稅議案遭遇抵制等等，就可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)利監(jiān)督的失控從當(dāng)初的執(zhí)法腐敗、司法腐敗，已經(jīng)進(jìn)入到立法腐敗了。這也說明，中國再不進(jìn)行權(quán)利監(jiān)督制衡的真正工作，還是一味采取遮掩手法搞法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就會造成中國政權(quán)走線不可逆轉(zhuǎn)的崩潰。
中國的權(quán)力監(jiān)督制衡失控不僅表現(xiàn)在腐敗全面性蔓延，司法腐敗最為嚴(yán)重，還表現(xiàn)在干擾立法。實(shí)際上，這種失控造成了國家人才機(jī)制的喪失，導(dǎo)致國家戰(zhàn)略決策難以對抗西方的組合進(jìn)攻戰(zhàn)略，國內(nèi)亂象紛紛，周邊烽火隱現(xiàn)。這種不可辯駁的事實(shí)說明，中國已經(jīng)不能夠?qū)?quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制避而不談了!否則，就會進(jìn)入亡國倒計(jì)時(shí)。
談權(quán)力監(jiān)督，有必要從監(jiān)察權(quán)說起。中國歷史上監(jiān)察權(quán)很早就出現(xiàn)了。但近代監(jiān)察權(quán)值得一說的是孫中山的五權(quán)憲法。
1921年3月20日，孫中山先生《五權(quán)憲法》演講上說：“五權(quán)憲法是兄弟所創(chuàng)造，古今中外各國從來沒有的。”他認(rèn)為，傳統(tǒng)西方憲法在政府機(jī)關(guān)采取的三權(quán)分立(行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán))制度中，行政機(jī)關(guān)擁有考試權(quán)將可能濫用私人，立法機(jī)關(guān)擁有監(jiān)察權(quán)則將有國會專制的流弊(孫中山認(rèn)為西方代議民主中的國會相對于行政機(jī)關(guān)權(quán)力太大，常常形成國會獨(dú)裁或議會專制;因此認(rèn)為應(yīng)該將此兩者分離，另設(shè)考試院和監(jiān)察院。此乃五權(quán)分立之由來。他說，這是“破天荒的政體”。“五權(quán)憲法”理論基礎(chǔ)是孫中山的“權(quán)能區(qū)分”學(xué)說，“權(quán)能區(qū)分”即是“人民有權(quán)，政府有能”(此處政府指的是包含立法、行政、司法等部門的廣義政府。孫中山認(rèn)為，西方民權(quán)發(fā)達(dá)的國家，人民擔(dān)心政府不能為人民所管理，對政府多有防范，致使政府無能。提出權(quán)能區(qū)分和五權(quán)憲法理論的目的是為了讓人民在選舉權(quán)之外還有罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)來制約政府，在此基礎(chǔ)上，人民使政府有能，徹底根除“政府無能”的流弊，五權(quán)分工合作，為人民謀福利。
在“五權(quán)憲法”理論中，政權(quán)歸于人民，人民擁有選舉權(quán)、罷免權(quán)來選出國民大會代表，國民大會代表人民行使政權(quán)，可以選舉并罷免總統(tǒng)，對司法、考試、監(jiān)察三院院長行使同意權(quán)，另有修憲權(quán)。國民大會能行使創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)來代表人民管理中央政府法律，各地人民則能行使創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)來直接管理地方政府法律，但在孫中山的理論中沒有詳細(xì)說明要怎么行使。國民大會不能直接制定法律，因?yàn)榱⒎?quán)屬于治權(quán)，是由政府來執(zhí)行，是一種間接民主。李鴻禧認(rèn)為五權(quán)憲法是由類似于民主集中制的國民大會與民主主義憲法之權(quán)力分立制度兩種不同觀點(diǎn)“強(qiáng)并硬湊”成的。有人認(rèn)為李鴻禧誤讀了五權(quán)憲法，國民大會實(shí)則為實(shí)行代表制民主的機(jī)關(guān)，對代議制政府作出制衡，與民主集中制毫無關(guān)系。
政府行使治權(quán)，治權(quán)乃指行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)，各自獨(dú)立運(yùn)作并互相合作，是為“五權(quán)共治”。但是在中央層級，政權(quán)通過國民大會間接行使，人民不能直接行使，所以權(quán)能區(qū)分的制度細(xì)節(jié)上需要在給政府以治權(quán)的同時(shí)避免治權(quán)的力量事實(shí)上超越政權(quán)，孫中山只提出了國民大會制度的大意，并沒有設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉與其學(xué)生宮澤俊義，反對孫中山提出的權(quán)能區(qū)分，認(rèn)為政權(quán)與治權(quán)都應(yīng)該屬于人民，將政權(quán)與治權(quán)分開，削弱了民主制度。有人認(rèn)為美濃部達(dá)吉和宮澤俊義沒有弄清楚權(quán)能區(qū)分的含義就加以攻擊，缺乏學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性。
五權(quán)憲法的第一份成文憲草即《五五憲草》，由國民黨組織的憲草委員會制定于1936年5月5日。
行政監(jiān)察權(quán)具有非常重要性意義。任何一種行政權(quán)力都必須受到相應(yīng)的監(jiān)督制約，這是行政法制原則的本質(zhì)要求。對監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督制約，包括來自外部的監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我制約兩個(gè)方面。中國實(shí)施六權(quán)分立，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的外部的監(jiān)督就應(yīng)該歸屬黨權(quán)范圍，一旦形成沖突，人大將成為最終裁決機(jī)構(gòu)。
中國臺灣監(jiān)察機(jī)構(gòu)
監(jiān)察院為臺灣最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使彈劾權(quán)、糾舉權(quán)及審計(jì)權(quán)。監(jiān)察院由委員二十九人組織而成，監(jiān)察委員之中一人任院長，一人任副院長，任期六年。監(jiān)察院的創(chuàng)設(shè)，源自于孫中山五權(quán)憲法的理論。模仿中國古代中國御史諫官制度(御史臺、都察院)，用來限制國會代表的民主立法力量，剝奪國會的糾察與調(diào)查權(quán)，以增強(qiáng)行政權(quán)，避免立法院權(quán)力過于獨(dú)大無法制衡，所以有別于三權(quán)分立，把國會的糾察與調(diào)查權(quán)獨(dú)立出來。
臺灣“監(jiān)察院”由“監(jiān)察委員”組成，按“憲法”規(guī)定，分別由“各省市議會、蒙古、西藏地方會議及華僑團(tuán)體選舉產(chǎn)生”。“修憲”后，“監(jiān)察委員”(包括監(jiān)察院長、副院長)改由“總統(tǒng)”提名，經(jīng)“國大”同意任命。這也說明臺灣監(jiān)察權(quán)與孫中山五權(quán)分立原則的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)相差很遠(yuǎn)，反倒強(qiáng)化了臺灣政府首腦-總統(tǒng)的權(quán)利。這是臺灣多黨制下無法根治的弊病。
中國大陸的監(jiān)察機(jī)構(gòu)
大陸相比于臺灣，存在多頭監(jiān)察權(quán)。首先是中央人民政府政務(wù)院設(shè)立人民監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會指導(dǎo)全國各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作，頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行情況。接受及處理人民、人民團(tuán)體對各級國家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員違紀(jì)失職的控告。而實(shí)際上，中紀(jì)委和政法委才算是中國監(jiān)察機(jī)構(gòu)的真正領(lǐng)導(dǎo)。黨委設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在地方表現(xiàn)是各級地方紀(jì)委和政法委。這種機(jī)構(gòu)因?yàn)橹苯邮艿胤近h委管轄，而黨政不能分離，就會無限放大行政權(quán)力，導(dǎo)致中國地方權(quán)力監(jiān)督真空，這也是經(jīng)濟(jì)改革后腐敗普遍性蔓延的根本原因，也成為多頭監(jiān)察難以起到實(shí)際監(jiān)察意義。
相比于臺灣，大陸的一黨制如能克服弊端，優(yōu)勢是很明顯的。那就是監(jiān)察權(quán)從政府內(nèi)部完全轉(zhuǎn)移出來，剔除冗贅，精簡機(jī)構(gòu)，合并紀(jì)委和政法委，形成一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利部門。監(jiān)察機(jī)構(gòu)人事任免可以經(jīng)由地方黨委提名，但必須由上一級黨委領(lǐng)導(dǎo)，才能排除同級地方政府、黨委的嚴(yán)重干擾。
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