自改革開放以來，職能轉變成為社會治理的政治目標和主要研究課題。翻閱了有關職能轉變方面的論文、著作和實踐經驗，結合當前社會實際，得出來的思維定式就是：問題的出現，解決問題需要職能，然后職能決定機構，機構決定人員。這種思維方式已經存在幾十年，當然有他積極的一面，能解決一時的現象，但是為什么人民群眾越來越不滿意呢?細心思考一下，解決問題沒有深入根本，這就是人們平時常說的，總跳不出頭痛醫頭，腳痛醫腳的怪圈，只治癥，不治本，最后還出現職能重疊、人浮于事，甚至職能紊亂、不作為、亂作為的問題。下面筆者從另一種思維方式談一談個人觀點僅起拋專引玉。
一、對職能的認識
職能概念從字面上講，職就是事務，引申義：要做的或所做的事情;能在這里只能理解成作用或者功能;所謂職能概括地講是指人、事物、機構所應有的作用。從人的職能角度講，是指一定職位的人完成其職務的能力;指事物的職能，一般等同于事物的功能;機構的職能一般指機構承擔的職責所發揮有利功能。職能中的 “職”來說，先有職，后才是職能，職決定職能，職是核心，職是根本，有什么職才會發揮什么職能，沒有職，職能就沒有什么意義，職能也就不存在。眾所周知，能只有大小之分，強弱之分，正負之分，但不存在方向這個說法;職是靜態的，能是動態的;因此職能時時處于一個動態的，針對人、事物、機構來說，職能只有適應不適應，合理不合理，科學不科學之分，當然也就不存在方向之說。
二、職能與職責、職權的關系
有了職能的概念，還要搞清職責和職權的概念，更重要的是弄清他們之間關系，不然在日常工作中，犯邏輯問題。職責是指應該做的，必須做的事;從我國法律角度講，職責就是法律明文規定應該做的，必須做的事;職責是職權的基礎，是職能的根本，也是職能的核心;職責是靜態，一般用在法律條文上。職權是指在某職位上賦予的職責而所固有的發布命令和希望命令得到執行的一種權力;權指能支配或指揮別人的力量;因為力量有大小之分，強弱之分，是一個變量，所以職權也是一個變量，時時處于一個動態，適用于日常管理工作中。
從社會治理角度講，他們之間的關系：一是相互依存，一方面，職能職權來源于國家法律所規定的職責;另一方面，職權在日常使用方面對職能的發揮起決定性作用，同時，職能在社會管理實踐中是否科學是否合理反過來促進職責的修改和完善;職能是大概念，其包容職權、管理方式和職責等等;二是相互作用，一方面，職權在職責基礎發揮權力;另一方面，職能只有在職權發揮作用時才實現功能;三是相互制約，一方面，職權不能超越職能，也就是我們平時說，把權力關進制度的籠子里，職能考核的目的就是切實保護職權充分發揮又同時必須限制權力;另一方面，職責是保障職權的使用必不可少的法律依據，沒有法律依據，任何使用職權都是亂作為。
三、機構與職能
是機構決定職能，還是職能決定機構，這是一個十分重要的思維方式問題;可以肯定的事實，思維方式不同，其結果不同。
1、職能決定機構。建國以來，我國政府機構依照蘇聯的計劃經濟理論以職能決定機構的思維方式設置的，改革開放后，思維慣性沒有改變，政府改革的思維方式也是職能決定機構，這在理論和實際經驗中都有論述。1956年底,國務院機構設置定工作部門81個;1959年底國務院的職能部門也相應減少為59 個;1970年初，國務院職能部門從79個裁為32個,其中13個部門還是劃歸“中央文革”及軍隊領導;1981年,陸續恢復和新增了48個部門,國務院共有職能部門100個,達到共和國歷史上的最高峰;1982年國務院職能部門由改革前的100個減少到61個;1987年來，我國首次提出“轉變政府職能是機構改革的目標”，1988年國務院部委機構由45個減為41個;1993年國務院組成部門設置41個，直屬機構和辦事機構從原來的86個減少到59 個，國務院非常設機構由85個減少到26個;1998年國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設司局機構減少215個：2003年國務院組成部門設置28個，減少1個;2008年國務院組成部門為27個，直屬特設機構1個，直屬機構16個，辦事機構4個，直屬事業單位14個。歷次政府改革，都是以這種思維方式制定的方案。在地方政府，職能決定機構很突出，地方政府發個通知就可成立一個機構。這種改革的事實，就是職能決定機構，機構決定人員的思維方式，每興新問題，要解決問題的職能，緊接著隨意添新機構。一些地方政府隨意設置機構的亂象不勝枚舉，如管理裝修，有裝修辦，管理饅頭，有饅頭辦等等。之所以我國的政府機構改革總跳不岀“精減—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，是因為職能決定機構的思維方式產生的。當然職能決定機構也有積極一面，在一定時間段，緩解社會中岀現的問題，解決一些現象，但隨之岀現新的問題，達不到解決問題的本質。我們天天喊轉變職能，還要加快轉變，到目前已經喊了二三十年，為什么政府威信和公信力還在不斷下降?為什么一些政府機構或部門的工作人員胡作為、亂作為的現象及腐敗現象比較嚴重呢?甚至一些涉及民生的公共服務職能，與老百姓的愿望漸行漸遠。這是一個嚴酷的事實，也是我們必須面對和改革的事實。政府職能作為社會治理的中心，一旦公信力下降，那么其社會控制能力或社會治理能力就在下降。比如食品問題、治安問題、房價問題、工廠事故問題、交通事故問題等等。我們好多學者在研究中國問題、一味道就是轉變職能，他們只關注現象，不關注根本，不關注機構這個主體，往往把“政府機構這個主體要務實履行職能排除在外”。比如，一些人批判政府腐敗，說什么職能轉變不到位的原因。但我們要問檢察院反貪局法定的職能為什么不嚴格認真履行?還有我們的教育部門職能履行到位了嗎?我們的醫療衛生部門職能履行到位了嗎?我們的社會保障部門職能履行到位了嗎?沒有到位，差得很遠。所以，研究中國問題要從中國現實國情出發，從機構如何發揮自身職能出發，不能人云亦云。
為證明職能決定機構，在這里以食品安全監管為例，眾所周知，食品品種很多，糧食、肉類、魚類、蔬菜類等等。一旦肉類岀了問題，就需要解決肉類方面問題的職能，因為職能決定機構思維方式，必然要設置監管肉類的機構，監管生豬屠宰的，商務部門設置生豬屠宰辦，監管肉類衛生的，農業部門設置動物衛生監督所，監管肉類加工的，質量技術監督局設置食品管理分所等等，魚類出了問題還要有監管魚類安全的機構，如是設置漁政監督管理所，蔬菜岀了問題如是設置蔬菜辦，甚至有的地方設置食安辦等等各種形式機構。雖說有的機構確實起到一定作用，但是，隨之就岀現相同或相似職能互相交叉，互相重疊，多頭執法，必然導致機構部門之間的相互推諉、扯皮，尤其是面臨食品安全突發事件、重點難題以及涉關利益交叉時，更會加劇部門機構拈輕怕重、相互踢皮球的現象。
2、機構決定職能。機構決定職能是依據馬克思唯物主義“存在決定意識”基本觀點和結構功能理論產生的。從馬克思唯物主義基本觀點推理：機構第一性，職能第二性，機構決定職能，職能在社會發展過程中反過來促進機構改革。從唯物主義辯證角度講，一方面，機構與職能是有機統一整體，什么樣的機構決定什么樣的職能，如人大機構決定人大職能，政府機構決定政府職能，國防部門決定國防職能，衛生部門決定衛生保健職能，農業部門決定農業生產職能等等;另一方面，職能是否合理、是否適應、是否科學對機構改革具有促進作用;職能的促進作用主要表現在機構適應當時社會發展客觀規律，科學的職能是指導機構健康、協調、有效地運行，維護社會秩序和諧發展;不合理的職能導致機構不協調，相互推扯，甚至阻礙社會經濟發展。從系統的角度講，把政府看成一個有機的整體，構成整體的各部門以及辦事機構都發揮著各自的職能并互相依存，互相協調?？梢钥隙ǖ卣f，這些部門以及辦事機構的存在是為確保政府有效管理和服務社會所必須滿足的需要和必要條件。
我們還是以食品安全監管為例論述機構決定職能的思維方式：眾所周知“病從口入”，所有的不安全食品入了口都會導致對人的傷害，所以說把住“入口關”就把住了食品安全關。我們認為只有將所有食品安全監管機構統一起來，完善食品生產、加工、流通、消費環節的監管，切實構建以一個部門為主體的綜合性、專業性、成體系的食品安全監管新型體制。也就是說將農業、工商、質監、衛生、商務、藥食等部門的食品安全監管的職能梳理出來，組建一個新型的食品藥品安全監督機構。食品藥品安全監督機構決定所有食品安全的監管職能，反過來，食品安全監督機構在履行職能過程中，不斷發現問題，不斷完善職能，更重要推進食品安全監督機構改革。我們認為食品安全監督機構是第一性，監督職能第二性。有了食品藥品安全監督機構，再根據不同的階段，不同的種類，下設不同的分機構，如農產品監督科(包括畜產品、水產品、蔬菜產品、糧油產品、野生動物產品等等)、流通管理科、稽查執法隊、政策法規科、食品藥品注冊科、食品藥品無害化處理中心、食品藥品監測檢驗中心等行政機構，明確相應的職能。有了這樣的食品安全監管機構，決不會出現職能互相交叉，互相重疊的問題，也不會出現多頭執法，相互推諉、扯皮的亂象，只有這樣，食品安全問題才會得到根本扭轉。
科學的行政機構職能，如同人體結構，五臟六腑齊全，是一種優化的排列組合，是統一的有機整體，什么樣的機構決定什么樣的職能，而不是簡單的羅列堆砌。人體科學告訴我們，每個行政機構只有通過有機整體的有序組合，他們相互生成相互制約，在社會治理這個大整體中才能表現自身的效能。因此，我們應轉變思維，充分運用“人體結構功能規律”，力求行政機構的最佳組合效應，在減少行政機構數量的同時，更注重優化行政機構內部調整，合理核定機構人員編制，理順各種關系，逐步建立與社會治理相適應的體制編制，真正實現行政機構專業化、法制化、職能化的目標。
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