人類雖然生而具有追求善好的本性，但卻常常不具備足夠的知識能力，可在實踐中足夠好地判斷與掌控這種善。個人看到良善，卻又將其摒棄，人民意欲良善，卻并不總能看到它。
公意總是旨在實現公共福祉，而眾意通常只是民眾主張個體利益的總和，二者之間存在一系列道德和認知的裂縫。眾意的相對性，就其為統治提供合法性來說，并不比個別意志的隨意性強過多少。
公意對所有參與者事實上達成的契約合意有所依賴，因為若是沒有所有人的同意，公意將始終沉默無語。]因此，眾意對于證立統治合法性可謂不起任何作用。在賦予政治統治合法性方面，只有永遠絕對正確的公意才有能力，擔當起為統治合法性提供決定性基礎的重任。
盧梭既不像自由主義者那樣，一味強調自由的絕對性，亦不像自由主義者所批判的，只發現絕對的公意，而是同時以自由和公意作為統治合法化的基石。
眾意是一種現實存在，這種現實存在于正確與否沒有關系，而公意是正確的眾意，盧梭的公意并不排斥個別意志，在它自身的內容中，已然包含不僅限制自由而且還保障自由的，從而因此獲得強制約束力的立法。從這一系列論述中，不難發現，該契約合意既不是通常意義上的法律規范也不是純粹的經驗現實，而完全是超越法律規范和經驗事實之上的一種理念。
盧梭以其天才的洞見指出，個別意志和眾意則無法成為政治法的基礎。此種區分，揭開了長久以來遮蔽在政治統治機體上的面紗，尋找和實現“公意”，才是每個政治體的核心任務。
正如康德頗為形象的比喻，牛頓發現了物理世界的萬有引力，盧梭可謂是政治世界中的牛頓，人類的真實本質就在于倫理自治，自由之于人民猶如萬有引力之于物質。
問題在于，公意與眾意之斷裂不僅使得盧梭無法證立其思想體系的融貫性，亦使得公意本身的神圣性淪為實踐政治上的專斷性。盧梭至少從三種不同的意義上使用人民一詞。人民首先被認為是一個“公共人格”。
每個人都從此由一個自然人過渡到積極公民。在這一過程中，肯定會發生遭后人所詬病的“可怕”的全面轉讓，每個人放棄自己與生俱來的自然自由，轉而得到一個新的、市民社會意義上創設的權利。于是，世上再無前國家的自由，所能享有的只是政治自由。
為此，仍舊要回溯到盧梭的社會契約理念。在盧梭的思想中，社會契約的任務就在于，為總是包含有一定限制性約束的共同生活的形式提供規制，正是在這樣一種共同生活的形式中，自由與統治得以和諧共存。
盧梭的社會契約就此完全區別于霍布斯意義上的社會契約，霍布斯的契約源于在對自然狀態與對利維坦恐懼之間的優化選擇，而盧梭的社會契約旨在將國家限制自由的權力與人的原初自由協調一致。為了實現這一目標，需要滿足兩個要求。首先，必須發現一種聯合形式，它“用所有成員全部的共同力量來捍衛與保護每一個成員的人格以及它的外在所有物;如此一來，每個人在其間都可與所有成員相互聯系，卻只服從自己并一如既往地保有自由。”進而，這一要求又應通過第二個要求來獲得實現，構建一個政治上總體性的機構，在這里，每個人的人格和力量都置身于他所參與而共同達成的公意的最高領導之下。
兩個要求共同構成了社會契約的內容，社會契約反過來又為二者提供合法性基礎。因此，盧梭的社會契約盡管使用了契約一詞，但和通常觀念上的交易契約毫不相關，確切說，決定契約合意的根本不是參與者的同意，而是公意，公意就在那里，僅供發現。
在《社會契約論》中，“公意”這種主權人民的意志，可謂是整本書的文眼。公意所表達的并非經驗世界的具體對象，而是一個具有普遍性的精神實體，它可為所有人都帶來公共福利與益處，以至于這一意志必然總是正確的意志。
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