就佐利克為我國改革當高參一事的意見建議

　　【 作者注：人們清楚地記得，去年“兩會”召開前，由世行行長佐利克領(lǐng)銜與我國政府智囊部門一起提出的在中國推行私有化、瓦解我國社會主義制度的《2030年的中國》遭到了全國廣大人民群眾的反對。這個佐利克也夾著尾巴灰溜溜地走了。然而時隔一年，今天又有人把這個被中國人民批得臭不可聞的《2030年的中國》其文其人其事捧了出來，加以翻案和肯定宣揚，并且公然出了書(中國財政經(jīng)濟出版社奉命于今年3月出版)，硬要作為我國改革頂層設(shè)計的依據(jù)。是可忍孰不可忍。為此，我們不得不將去年4月因封閉左派網(wǎng)站而未能發(fā)表的此文予以寄發(fā)，以便引起人們注意和反擊。讓我們行動起來，深入批判那本以翻版私有化、自由化、市場化和與資本主義世界一體化為中心內(nèi)容的《2030年的中國》這支毒箭，為堅決抵制前蘇聯(lián)瓦解的悲劇在我國重演而盡力。 2013年4月12日】

　　今年(2012年)全國人大、政協(xié)兩會召開前夕，世界銀行行長佐利克領(lǐng)銜與我國政府高級智囊部門進行以中國改革為中心內(nèi)容的“研究”和形成的《2030年的中國》報告，引起了中國人民的普遍不滿。人民網(wǎng)就此問題的報道討論中，90%以上的網(wǎng)民表示了強烈的憤慨和反對;而且愛國志士在世行召開的新聞發(fā)布會上當場提出強烈抗議;其他媒體，除了為國內(nèi)外資本利益效力和反毛主席反社會主義制度的媒體發(fā)表了一些新自由主義鼓吹者和對國有資產(chǎn)垂涎三尺的人表示贊同外，絕大多數(shù)都表達了中國人民的強烈不滿，有的是同聲譴責(zé)。這反映出全國人民對我國社會主義前途命運的極大關(guān)切，對政府高層請美國政客當中國改革高參的引狼入室作法表現(xiàn)出極大擔(dān)憂。有必要就此反映一些意見。

　　一、不能對《2030年的中國》報告及其形成、發(fā)布的政治目的不察

　　廣大民眾對《2030年的中國》報告通過媒體反映的意見，概括起來，除了指出這個報告是“徹頭徹尾的私有化、自由化、市場化為中心的新自由主義的舊作”，“忽悠南美等國家而徹底失敗的‘華盛頓共識’方案的翻版”，“迷惑前蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人的‘休克療法’再現(xiàn)”，“充滿著偽善、欺騙和忽悠”外，集中揭露了他們的險惡用心，提出和揭穿了大量尖銳的政治問題：

　　1、佐利克們的目的是進一步實施“和平演變”，瓦解我國社會主義制度。我黨關(guān)于改革的文件明確指出，我們的改革是社會主義制度的自我完善，是要建設(shè)獨立自主的社會主義強國。但佐利克設(shè)計的“藍圖”，洋洋幾百頁，從經(jīng)濟基礎(chǔ)，說到上層建筑，從“改革和重組國有企業(yè)和國有銀行，發(fā)展民營部門”，“深化土地、勞動力與金融市場改革”，“建立一個開放的創(chuàng)新系統(tǒng)”，到“重新界定政府職能”，連半個社會主義的字句都設(shè)有，赤裸裸地“敦促”我們按照他們的指引，“融入”資本主義“全球化”、“一體化”。誰都清楚，這就是實現(xiàn)美國對社會主義中國和平演變的險惡用心。這一政治陰謀，在國外也有正直人士指出：“中美關(guān)系中不存在合作，因為佐利克及其美國同僚根本不尊重中國政治制度，他說得很清楚，中國需要一種和平的政治過渡。對大多數(shù)中國人來說，這與杜勒斯(John Foster Dulles)的外交政策類似，杜勒斯就希望中國出現(xiàn)和平演變。”(詳見《環(huán)球視野》第448期《佐利克與〈2030年的中國〉》一文。)

　　2、全力攻擊和瓦解我國的國有企業(yè)和國有經(jīng)濟，摧毀我國社會主義經(jīng)濟支柱，并為跨國資本進一步侵吞我國經(jīng)濟，使我國淪為附屬美國的次殖民地開道。佐利克們知道，中國憲法規(guī)定，以公有制經(jīng)濟為主體，多種所有制共同發(fā)展和國有經(jīng)濟為主導(dǎo)是我國社會主義基本經(jīng)濟制度，要改變中國，必須摧毀國有企業(yè)和國有經(jīng)濟這根擎天大柱。人們揭露《2030的中國》以大量篇幅攻擊我國的國有企業(yè)和國有經(jīng)濟，開出了全面縮小和瓦解的“妙招”：“國企規(guī)模太大，已經(jīng)對經(jīng)濟的市場化產(chǎn)生了負面影響”，“國企的壟斷地位，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展”，因此，國企“不是為了實現(xiàn)政治上的目的”，而是“要縮小國企的比重”，“打破國有企業(yè)在關(guān)鍵行業(yè)的獨占壟斷”和“在競爭性領(lǐng)域，拆毀國有企業(yè)的寡頭壟斷。”“政府盡快把國有企業(yè)的固有資本權(quán)益證券化，”“讓私人企業(yè)進入”。“對國有金融機構(gòu)實行私有化”。“國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值中的比重從2010年27%的水平下降到2030年約10%。”人們還一針見血地指出，美國副總統(tǒng)拜登、 國務(wù)卿希拉里、財長蓋特納等政要曾多次公開表示“害怕”和“反對中國國有企業(yè)的強大”。佐利克打出“讓私人進入國企”只不過是拉攏中國私營企業(yè)的一個欺騙手段，深層目的就是掃除美國跨國公司進一步打入中國的障礙，通過這條私有化和市場化的開放之路，掏空和全面侵吞我國國有企業(yè)，肢解中國，把我國經(jīng)濟變?yōu)槊绹慕?jīng)濟體系，使我國淪為附屬于美國的次殖民地的經(jīng)濟。

　　3、搶在兩會召開前夕大造輿論，政治企圖明顯。人們指出，佐利克同中國政府智囊部門合作的《2030年的中國》“研究”報告，雖然時間不短，但在他們召開新聞發(fā)布會前并沒有完稿。既然還未完稿，為什么要急急忙忙首先在中國境外大造聲勢，緊接著在中國首都召開那么聲勢浩大的新聞發(fā)布會呢?原因就是要搶在我國“兩會”召開之前，按照佐利克的方案，大造“深化改革”的輿論，以綁架我國《政府工作報告》并人大代表和政協(xié)委員言論，并“旨在影響今年即將就任的新一屆中國領(lǐng)導(dǎo)人”，使其落入《2030年的中國》圈套，以利這個“藍圖”順利實施。

　　4、揭露了佐利克反動面目。根據(jù)佐利克步入美國社會以來的經(jīng)歷，人們指出：第一，他是美帝國主義的高級官僚政客。在搞垮社會主義陣容的里根政府里，他先是財政部長的助理和顧問，后是美國政府參加瓦解社會主義東德的談判代表。在老布什政府里，先是白宮總統(tǒng)辦公室副主任和總統(tǒng)助手，負責(zé)經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)問題的助理國務(wù)卿，后任美國聯(lián)邦抵押協(xié)會執(zhí)行副總裁。在侵我領(lǐng)空、炸我使館的小布什第一任政府里，是美國貿(mào)易代表處(部級機構(gòu))主任，履行與武力侵略有別的“和平策略”的“笑面虎”重任。在小布什第二任政府里，先任副國務(wù)卿，2007年由小布什派往世界銀行當行長。第二，他是美國最頭面的大資產(chǎn)階級。在上世紀90年代，先后擔(dān)任美國房利美公司、華爾街投資銀行的高級顧問。2006年因“當美國財長的夢想破滅”而再次擔(dān)任大舉進入中國并大量控制中國經(jīng)濟的高盛集團國際當副總裁和高盛投資銀行當副董事長。因此人們以沉重和郁悶的心情吃驚地提問：這樣一個代表美帝國主義利益的反動政客和代表美國跨國公司利益的大資產(chǎn)階級份子領(lǐng)頭當中國改革高參能設(shè)計出不反映美國政治、經(jīng)濟圖謀而只為發(fā)展中國社會主義的改革方案嗎?有網(wǎng)民明確直指：佐立克這么熱心當中國改革的高參是最典型的“黃鼠狼給雞拜年”。

　　5、對中國合作者的領(lǐng)導(dǎo)人和某些成員充滿著政治懷疑。人們從《2030年的中國》報告中的許多語句、數(shù)據(jù)、觀點十分耳熟，經(jīng)查，原來是來自“天則研究所”在去年(2011年)兩會期間發(fā)表妖魔化我國國企的《如扣除壟斷而獲利潤，國企“龐大利潤”實際是虧損——〈國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革〉》“課題報告”。世行《2030年的中國》報告有關(guān)國企的內(nèi)容怎么與“天則研究所”的報告如出一轍呢?經(jīng)細心的同志們查核，原來國務(wù)院發(fā)展研究中心參與世行“合作研究”的領(lǐng)導(dǎo)人和許多成員都是“天則研究所”的“研究員”(詳見“天則研究所”網(wǎng)站對外公布的特約研究員名單)，而“天則研究所”的理事長茅于軾又是國務(wù)院發(fā)展研究中心聘任的“專家”(見國務(wù)院發(fā)展研究中心官方網(wǎng)站)。誰都知道，茅于軾是反共反毛的急先鋒(2011年全國共有5萬多人簽名對其進行聲討)，而“天則研究所”的經(jīng)費又是由接受美國中央情報局任務(wù)的福特基金會包供的(茅于軾也毫不遮掩地承認)。這種背景和相互滲透的關(guān)系告訴人們，他們的這種合作，不是什么學(xué)術(shù)研究，而是有深深不可告人的政治目的。

　　二、對中央政府應(yīng)該反思的幾點意見建議

　　人們揭露的上述各點，非常明確地關(guān)系著我國社會主義制度前途命運的頭等政治大事，為什么政府高層毫無警惕和察覺，并且多次接見和感謝佐利克的“合作”及其“成果”，非常值得中央政府高層的深刻反思。特別在以下問題上：

　　1、請佐利克這樣的美帝國主義高級官僚政客當中國改革的高參是不是走得太遠了?

　　請反馬克思主義的人為中國改革開放提“建議”，上世紀80年代發(fā)生過。當時的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人趙紫陽“為了否定毛澤東的社會主義道路，向美國學(xué)習(xí)和取經(jīng)”(這是趙的簇擁者在香港為趙出的書中的大意表述)，他請來了美國新自由主義頭面人物費里德曼到中國來訪問，親自接見他，聽取他的“高見”。盡管趙紫陽很推崇費里德曼的主張，但并未形成氣候。客觀地說，趙當時只是聽聽人家的觀點，未敢請他做更多的事。但這次請佐利克，不是一般地聽意見，而是把他當作“自己人”，奉為比中國專家更高的“超級專家”“領(lǐng)銜”進行中國未來20年改革和發(fā)展的“課題研究”，并且由國務(wù)院的智囊部門大力以赴，與其合作一年有半，對其“成果”還要用行政手段，發(fā)文給各個政府部門令其表態(tài)，完全不是什么學(xué)術(shù)研究，而是實實在在的一項政府非常重要的行政工作;同時，還要幫佐利克開記者會、研討會，并由我國有關(guān)政府部門出面邀請別的國家派代表參會，擴大他的“國際影響”，比我們自己編制《“十二五”規(guī)劃》還要隆重。而且，在這種親密合作中，我們把家底都告訴給人家，泄露了大量國家機密。平心而論，這樣做不能不是走得太遠了!確實應(yīng)該反思。

　　2、如何正確對待世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織(WTO)?

　　這些組織是長期排斥社會主義國家的。因為它們是由美歐帝國主義列強為實現(xiàn)其帝國利益目的而成立的，游戲規(guī)則是美歐帝國制定的，行長、主席是美歐帝國指派的，主要運作是美歐帝國控制的。其政治傾向和目的明顯。以世界銀行為例，新中國成立之初，周恩來總理就致電世行，要求恢復(fù)我國的代表席位，人家不予置理;1971年聯(lián)合國恢復(fù)了我國的代表席位，世行仍堅持不恢復(fù)我席位;直到1980年再交涉才恢復(fù)。恢復(fù)后，也并非平等待我。對1989年的政治動亂，世行就制裁我，停止了對我的許多貸款，使我應(yīng)得貸款規(guī)模銳減。在我們的斗爭下，到1991年才有所轉(zhuǎn)變。我們雖是世行的理事國，但決策權(quán)在美國人手里，因為它的股權(quán)最多，否決權(quán)最大。佐利克為了拉我，讓我國派出一名中國人任世行的首席經(jīng)濟學(xué)兼副行長，這是有條件的，如果我們派一名堅持馬克思主義的經(jīng)濟學(xué)家他是決不會接受的。為了改革開放，為了發(fā)展我國經(jīng)濟，我們需要加入這些組織。這不僅是為了取得低息貸款，享用應(yīng)得的優(yōu)惠條件，而且要大力爭取我國和各發(fā)展中國家在這些組織中的話語權(quán)和平等的權(quán)利，更要團結(jié)發(fā)展中國家，打破美歐帝國的控制，打破美元霸權(quán)，打破貿(mào)易保護主義，改造這些組織，使之真正成為促進各國經(jīng)濟發(fā)展的國際組織。這里充滿著博弈和斗爭。美帝國主義是要獨霸世界的(用他們自己的話說，叫做“領(lǐng)導(dǎo)世界”)，總是要用各種手段，特別是“和平”的手段來分化、瓦解社會主義國家和發(fā)展中國家的，我們必須提高警惕，對其進行有理、有利、有節(jié)的斗爭，并取得勝利，而不是被其和平演變。人們高興地看到，我國在這斗爭中做了不少工作，取得了一些小勝利。但距打破它們霸權(quán)的要求還相當遙遠。而且它們時刻都在實施帝國目的，包括利用世界銀行這些機構(gòu)。然而在請佐利克領(lǐng)銜當中國改革發(fā)展高參的問題上會不會是上人家和平演變的圈套呢，這是應(yīng)該反思的。

　　3、我們的改革依靠誰?我們改革發(fā)展方案的提出依靠誰?是依靠中國人還是依靠外國人?

　　這是根本的路線問題。雖然黨和政府的文件中都講要依靠群眾，走群眾路線，中國的事情只能依靠中國人自己解決，然而《2030年的中國》改革方案的形成則完全與此背道而馳。這個搞了一年半的“研究”，而對中國的人民群眾來說完全被封鎖，不是佐利克開新聞發(fā)布會，廣大群眾對此毫無所知，這哪有群眾路線!我們固然要發(fā)揮專家作用的，然而參加《2030年的中國》“研究”的專家，不都是吹捧私有化為核心內(nèi)容的新自由主義者，有幾個是堅持馬克思主義毛澤東思想的專家?我們也可以聽外國人的意見，特別是忠誠朋友的建議，然而請佐利克這樣的人來領(lǐng)銜《2030年的中國》的“研究”則是不可思議的!除了他是美帝國主義的高級官僚政客和跨國公司利益代表人外，人們指出的很清楚：“你佐利克對你自己國家發(fā)生的金融危機既不能事先預(yù)防，又對治理危機毫無作為，有什么資格為中國防止‘中等收入陷阱’和‘經(jīng)濟危機’當老師!”這些，都是應(yīng)當深刻反思的。

　　4、如何處理《2030年的中國》書面報告?

　　正確的做法是：斷然拒絕。因為它違反中國憲法，懷有瓦解中國社會主義制度，搞和平演變的目的。而且要把《2030年的中國》在今年(2012年)2月27日前發(fā)布的英文版本和中文版本同時公之于眾，讓人民群眾作反面教材進行批判。只有這樣做，我們的政府才能得到人民的諒解、信任和擁護。如果不是這樣，而是要繼續(xù)成為指導(dǎo)我們改革和發(fā)展“寶貴意見”，成為“頂層設(shè)計”的依據(jù)，那就是錯上加錯，必將引起人民群眾的更大不滿，政府更加失去人民的信任，甚至發(fā)生社會的不穩(wěn)，后果難以設(shè)想。佐利克在召開的(2012年)博鰲會上曾辯解說：《2030年的中國》“除了講了私有化外，還講了其他的內(nèi)容。”意思是說，除了私有化你們認為是錯誤的以外，我還有其他許多正確的東西!確實，這個報告還有諸如轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、防治環(huán)境污染、實現(xiàn)綠色發(fā)展、提高技術(shù)水平、籌集更多財政資金、增加社會保障等字句和內(nèi)容，這些，誰都沒說它不正確，問題是，且不說它這是為推銷私有化黑貨作掩護的門面裝飾外，有多少是你佐利克的創(chuàng)造發(fā)明?哪一個不是中國人自己早就提出來的?在我們的《“十二五”規(guī)劃》中不都白紙黑字寫過的嗎?如果我國政府也與佐利克一樣辯護，把它當作寶貝看待，那就要遺笑大方了!

　　5、對國內(nèi)有美國中央情報局和美國福特基金會背景的機構(gòu)和成員要不要進行核查和清理?

　　這是一個反映多次未引起政府重視的老問題，現(xiàn)在應(yīng)該重視了。因為接受美國中央情報局任務(wù)的福特基金會供養(yǎng)的天則研究所網(wǎng)羅的中國成員令人觸目驚心：僅從它對外公布的“特約研究員”中就有六七名副部級干部，一二十名司局級干部，而且反共反毛急先鋒的“天則研究所”理事長茅于軾還成了國務(wù)院發(fā)展研究中心的專家!拿美國的錢不為美國辦事是不可能的。這次《2030年的中國》出籠再次證明是對國家安全非常危險事情。為了國家的長治久安，政府有責(zé)任對國內(nèi)有美國中央情報局和美國福特基金會背景的機構(gòu)和成員進行調(diào)查。(不僅要調(diào)查天則研究所，還有調(diào)查拿美國經(jīng)費的許多研究會、政府部門的研究機構(gòu)和一些高等學(xué)校)。查清天則研究所等這些機構(gòu)領(lǐng)取美國經(jīng)費的情況，中國人為美國效力的情況，對少數(shù)骨干份子，特別是部級和司局級官員要進行政治的和經(jīng)濟的審查。并要規(guī)定，凡是拿我們國家薪金的公職人員，必須與天則研究所脫離關(guān)系，否則應(yīng)開除公職。

　　最后，我們以中共黨員的身份向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)一起重溫一下黨的理論、宗旨和黨史：

　　我們共產(chǎn)黨的事業(yè)是為消滅階級，消滅壓迫和剝削，為無產(chǎn)階級和全人類徹底解放的社會主義和共產(chǎn)主義偉業(yè)。這必然遭到資產(chǎn)階級和帝國主義的拚死反對。這充滿著階級斗爭。所以鄧小平同志健在時，反復(fù)強調(diào)我們的改革是社會主義制度的自我完善，必須堅持四項基本原則。我們在實際工作中，尤其在改革開放的工作中，必須牢牢掌握和運用馬克思主義克敵制勝的思想武器——階級觀點和階級分析方法。黨的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)告訴了我們，忘記了、丟掉了階級觀點、階級立場和階級分析方法，不僅產(chǎn)生思想右傾，犯路線錯誤，而且導(dǎo)致全黨(如蔣介石發(fā)動的4.12大屠殺)、整軍(如皖南事變)損失慘重的后果。

　　愿我們共同牢記和共勉。

　　衛(wèi)馬東 白 水 李 真 萬代紅 向 東

　　2012年4月28日 (注：上文中的引語均來自媒體)

　　【學(xué)習(xí)、貫徹、落實習(xí)近平總書記1月5日講話精神：毫不動搖堅持和發(fā)展中國特色的社會主義即科學(xué)社會主義，堅決反對私有化、堅決反對自由化!批判和抵制佐利克們給中國制定的六千天私有化錯誤路線——《2030年的中國》(去年發(fā)布的主報告附后)。期盼同志們共同奮斗!推動科學(xué)社會主義復(fù)興。又及2013-4-12】

　　(附件)《2030年的中國》：(2012年發(fā)布主報告全文)

　　建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會(中文版)

　　2月末，世界銀行在北京發(fā)布了該行與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合完成的中國展望報告——《2030 年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會》，對中國發(fā)展與改革問題做出了分析和建議，在國內(nèi)外引起了不小的反響。

　　【譯者按】2月末，世界銀行在北京發(fā)布了該行與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合完成的中國展望報告—— 《2030 年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會》。這份選在“兩會”之前敏感時間發(fā)布的報告，對中國發(fā)展與改革問題的分析和建議，在國內(nèi)外引起了不小的反響。該報告的核心思想是什么?對中國有何政策建議?安邦研究部翻譯了本報告的主報告，以饗客戶。注：本報告僅供學(xué)習(xí)交流參考之用，報告版權(quán)歸原作者單位所有。

　　【摘　要】中國過去 30多年的經(jīng)濟績效，無論以何種標準衡量都令人印象深刻。GDP 年均增速高達10%，5 億多人口脫貧。中國目前是世界最大出口國和制造國，也是第二大經(jīng)濟體。中國即使經(jīng)濟增速放緩，也將可能在 2030年前躋身高收入行列，并成為世界第一大經(jīng)濟體。當然，屆時人均收入水平與發(fā)達國家相比仍有較大差距。不過，這里涉及兩個問題。首先，盡管與目前的水平相比會有所放緩，中國未來能否仍然以從全球角度看較快的速度持續(xù)增長?其次，這種增長能否在與國際社會、生態(tài)環(huán)境和自身社會結(jié)構(gòu)相互適應(yīng)而非嚴重沖突的情況下實現(xiàn)?

　　本報告對這兩個問題給出肯定的回答，也充分認識到相關(guān)風(fēng)險。中國有潛力到2030年成為現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會，但這并不會輕而易舉地成為現(xiàn)實。為抓住機遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)，實現(xiàn) 2030年的發(fā)展愿景，中國需要在下一階段實施新發(fā)展戰(zhàn)略。鄧小平先生倡導(dǎo)的改革使中國轉(zhuǎn)向高速增長軌道，他在凝聚共識、推動根本性戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了重要作用。在經(jīng)歷 30多年高速增長之后，中國已經(jīng)到達另一個轉(zhuǎn)折點，需要再一次進行根本性戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。“十二五”規(guī)劃是一個良好開端，在融匯其主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，本報告提出了直到 2030 年的長期戰(zhàn)略。重要的是，本報告著重闡述“如何做”而不僅僅是“做什么”。研究引出了如下六條重要結(jié)論。

　　第一，通過下列措施推進結(jié)構(gòu)性改革以強固市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，即重新界定政府職能，改革和重組國有企業(yè)與國有銀行，發(fā)展民營部門，促進競爭，深化土地、勞動力與金融市場改革。隨著一個經(jīng)濟體技術(shù)接近前沿水平，引進推廣國外先進技術(shù)的空間縮小，政府職能及政府與市場和民營部門的關(guān)系，均需進行深刻調(diào)整。政府直接提供的有形公共產(chǎn)品和服務(wù)相對減少的同時，需要提供更多的諸如制度、規(guī)則和政策之類的無形公共產(chǎn)品，以提高生產(chǎn)效率，促進競爭，便利專業(yè)化分工，改善資源配置，保護環(huán)境，降低風(fēng)險與不確定性。

　　在企業(yè)部門，應(yīng)重點關(guān)注深化國有企業(yè)改革(包括公共資源的重新定位，引入包含所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離措施在內(nèi)的現(xiàn)代公司治理，在必要情況下實施所有制結(jié)構(gòu)多元化)，發(fā)展民營部門，減少進入和退出障礙，加強包括戰(zhàn)略性和支柱性產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的所有部門的競爭。金融部門需要進一步推進銀行商業(yè)化和利率市場化，深化資本市場改革，健全法律和監(jiān)管體制以確保金融穩(wěn)定，為中國金融體系國際化建立可信的基礎(chǔ)。在勞動力市場上，中國需要分階段加快戶籍制度改革，確保勞動者今后能在市場信號引導(dǎo)下流動;采取措施提高勞動力參與率;反思并調(diào)整企業(yè)工資政策;形成可在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保障體系。最后，需要完善農(nóng)村土地市場，以保護農(nóng)民權(quán)益并提高土地利用效率;從根本上完善農(nóng)地征用政策以遏制城區(qū)的過度擴展，降低地方政府對與土地相關(guān)收入的依賴，疏解農(nóng)民的不滿情緒。

　　第二，加快創(chuàng)新步伐，建立一個開放的創(chuàng)新系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，競爭壓力激勵中國企業(yè)通過自身研發(fā)和參與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)進行產(chǎn)品與工藝創(chuàng)新。中國已經(jīng)在建立研發(fā)體系方面采取了一系列措施，走在大部分發(fā)展中國家前列。未來的優(yōu)先任務(wù)是提高研發(fā)質(zhì)量而不僅僅是數(shù)量。為此，決策者需要著力提高大學(xué)畢業(yè)生技能和認知能力;建設(shè)一批與產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系的世界一流研究型大學(xué);促進“創(chuàng)新型城市”發(fā)展，集聚高素質(zhì)人才、知識網(wǎng)絡(luò)、充滿活力的企業(yè)和學(xué)習(xí)型組織，并使這些機構(gòu)自由互動;提高長期風(fēng)險資本對于新設(shè)民營企業(yè)的可及性。

　　第三，通過市場激勵、監(jiān)管、公共投資、產(chǎn)業(yè)政策和制度建設(shè)等措施，抓住“綠色”機遇。鼓勵綠色發(fā)展，提高資源利用效率，不僅能提高福利水平和實現(xiàn)持續(xù)增長，也有助于應(yīng)對中國面臨的主要環(huán)境挑戰(zhàn)。這將鼓勵一系列低污染、高能源和資源利用效率部門的投資，實現(xiàn)綠色發(fā)展，并促進上下游的相關(guān)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)投資，在全球朝陽產(chǎn)業(yè)競爭中贏得優(yōu)勢。這些政策有成功潛力，因為中國具備諸多優(yōu)勢。巨大的市場規(guī)模有助于快速推廣成功技術(shù)以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、降低單位成本;高投資率能快速更新原有的低效和高污染的資本品;日益增長和充滿活力的民營部門如能獲得足夠融資，將對政策信號做出積極響應(yīng);充分利用相對發(fā)達的研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，推動邁向并拓展“綠色”技術(shù)前沿。

　　第四，通過在就業(yè)、融資、高質(zhì)量社會服務(wù)和可轉(zhuǎn)移的社會保障等領(lǐng)域提供相同的可及性，使所有人享有均等機會和社會保障。這些政策措施對扭轉(zhuǎn)較大的收入差距，幫助家庭管理與就業(yè)、健康及老齡化相關(guān)的風(fēng)險，提高勞動力流動性，至為關(guān)鍵。中國較大的收入分配差距，很大程度上源于城鄉(xiāng)勞動力在就業(yè)機會、關(guān)鍵公共服務(wù)和社會保障等方面的不平等。扭轉(zhuǎn)這一趨勢需要采取三方面的協(xié)調(diào)行動。首先，向農(nóng)村居民和流動人口提供更多、更高質(zhì)量的公共服務(wù)——從早期教育到高等教育，從基本衛(wèi)生醫(yī)療到養(yǎng)老服務(wù)。其次，改革社保體系，確保形成可靠的社會安全網(wǎng)。最后，動員社會各類主體——公共和民營機構(gòu)，政府和社會組織——共擔(dān)公共服務(wù)的融資、提供與監(jiān)督職責(zé)。

　　第五，通過籌集更多財政收入，確保地方政府有充足財力履行支出責(zé)任，建設(shè)穩(wěn)健的財政體系。新發(fā)展戰(zhàn)略所需的企業(yè)和金融部門、綠色發(fā)展、機會均等方面的大部分改革，對公共支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)都有重要影響。今后 20年建立穩(wěn)健財政體系的議程涉及三個關(guān)鍵領(lǐng)域。首先，籌集更多財政收入以滿足日益增長的支出需求。其次，提高社會和環(huán)境方面支出占總支出的比重。最后，確保各級政府機構(gòu)(中央、省級、地級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村)可用財力與支出責(zé)任相匹配。如果財政領(lǐng)域沒有進行適當改革，新戰(zhàn)略所需的許多其他改革將難以推進。

　　第六，通過成為全球經(jīng)濟積極的利益攸關(guān)方、主動利用多邊體系和框架并影響全球治理議程，形成中國與世界互利共贏的關(guān)系。過去30 年，中國從融入全球經(jīng)濟中獲益良多。今后20 年繼續(xù)加深與全球經(jīng)濟的貿(mào)易、投資和金融聯(lián)系，中國還將會從進一步專業(yè)化、更多投資機會、更高資本回報以及互利的創(chuàng)意和知識流動中獲益。作為全球經(jīng)濟的關(guān)鍵利益攸關(guān)方，中國應(yīng)在挽救陷于停滯的多哈回合多邊貿(mào)易談判中保持積極態(tài)度，在區(qū)域貿(mào)易安排中倡導(dǎo)“開放的區(qū)域主義”，支持達成多邊投資協(xié)議。中國金融體系的國際化涉及開放資本賬戶等許多工作，需要穩(wěn)步推進。不過，這是人民幣國際化進而成為國際儲備貨幣的關(guān)鍵步驟。最后，中國應(yīng)當在影響全球治理議程和應(yīng)對全球緊迫經(jīng)濟問題(氣候變化、全球金融穩(wěn)定、更有效地啟動較中國貧窮的國家發(fā)展進程的國際援助框架)等方面，發(fā)揮重要作用。

　　本報告在以上六個優(yōu)先改革領(lǐng)域提出了短期、中期和長期目標，決策者需要合理安排各領(lǐng)域內(nèi)部和各領(lǐng)域之間的優(yōu)先順序，以確保改革平穩(wěn)實施，并取得預(yù)期效果。最終的成功離不開強有力的領(lǐng)導(dǎo)力與決心，堅定的實施，部委與機構(gòu)間的協(xié)調(diào)和得到靈活且有效管理的協(xié)商過程——協(xié)商將確保公眾支持并參與到改革過程的設(shè)計、實施和監(jiān)督之中。全球經(jīng)濟正在步入一個風(fēng)險增大的時期，中國自身也處在從中等收入向高收入轉(zhuǎn)型的階段，這個過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險、沖擊與脆弱性，都需要政府加以應(yīng)對。應(yīng)當牢牢把握的原則是，應(yīng)對短期問題必須有利于而非阻礙實現(xiàn)長期改革的優(yōu)先目標。

　　第一章　中國發(fā)展之路：1978-2030

　　1.中國經(jīng)濟成功背后的獨特因素經(jīng)過過去

　　30年的發(fā)展和兩次歷史性的蛻變，中國從一個農(nóng)村、農(nóng)業(yè)社會成為一個城市、工業(yè)大國;從共產(chǎn)經(jīng)濟成為基于市場的經(jīng)濟體，這些轉(zhuǎn)變給中國帶來舉世矚目的成就。不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展迅速，貧困率也從65%下降到不到10%，使5 億多人口脫貧，并且已經(jīng)實現(xiàn)千年發(fā)展目標。雖然中國不同地區(qū)的經(jīng)濟增長率存在差異，但各地的經(jīng)濟都飛速發(fā)展。的確，如果把中國 31個省市和自治區(qū)作為一個獨立的經(jīng)濟體來看，中國是全球發(fā)展最快的 32個經(jīng)濟體之一(如圖-1所示)。中國也取得了舉世矚目的成就：例如世界最大的10 家銀行當中有2 家是中國的;有61 家企業(yè)上榜全球500 強;公路里程數(shù)全球第二;海岸線全球第三;全球最大的 10 個集裝箱碼頭有 6 個位于中國。中國在衛(wèi)生、教育、科技領(lǐng)域都取得重大進步，與世界領(lǐng)先國家水平差距不斷縮小。

　　圖1：中國舉世矚目的經(jīng)濟成就

　　數(shù)據(jù)來源：《2010 年中國統(tǒng)計年鑒》和《世界發(fā)展指標》(世界銀行，2011年9 月)

　　中國高速發(fā)展的背后有很多獨特因素，這包括 1978 年的經(jīng)濟原始條件，就是改革的成熟時機。當時的農(nóng)業(yè)改革，包括戶口制度點燃了經(jīng)濟改革之火。總之，這些改革的主要特點包括：

　　第一，務(wù)實與有效的市場導(dǎo)向型改革。中國不同與其他發(fā)展中國家的一個獨特之處并非是做了那些事才成功的，而是如何成功的。中國之前所采取的戰(zhàn)略就是“摸著石頭過河”，鼓勵地方政府大刀闊斧地進行試點。通過循序漸進、實踐性的方式引入以市場為導(dǎo)向的改革，并為地方政府提供動力，中國在每一個發(fā)展的階段都能制定出有效的過渡制度。這些改革的一個主要特點就是其“雙軌”本質(zhì)——支持舊的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)內(nèi)國有企業(yè)的同時鼓勵民營企業(yè)的發(fā)展。經(jīng)濟可以“計劃外增長”，直到行政控制的計劃體系逐步退出。經(jīng)過這樣的反復(fù)探索，如何制定相關(guān)制度成了全新的、有差異的挑戰(zhàn)。的確，不同地方常根據(jù)其自身特殊情況量身定做獨特的制度。

　　第二，平衡增長與社會和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性。在 1978 年改革開始之際，經(jīng)濟形勢困難，于是促進經(jīng)濟增長成為了一個緊迫的首要任務(wù)。初期改革的成功促使這一任務(wù)轉(zhuǎn)變成了國家目標，并有效調(diào)動社會各行業(yè)——包括個人、企業(yè)和地方政府——集中精力發(fā)展經(jīng)濟。政府采用財政、行政和就業(yè)政策組合在經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)快速變化時期來維持社會穩(wěn)定型。但這并沒有取得有意義的成就，因為中國面臨每年要吸收900 萬新進勞動力的問題，同時要吸收受政策變化(如1998 年央企或國企改革)、摩擦性失業(yè)和外部經(jīng)濟沖擊影響的勞動力。

　　經(jīng)濟的快速增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也帶來了宏觀經(jīng)濟挑戰(zhàn)。經(jīng)濟偶爾會出現(xiàn)嚴重的通脹，如上世紀80 年代末和90 年代初。但中國通過傳統(tǒng)貨幣財政政策的結(jié)合，再加上必要時的行政手段，已經(jīng)有效恢復(fù)了宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性。因此，在這個時期內(nèi)，政府成功保持了通脹低水平并保護城鄉(xiāng)貧困人口免受主要生活必需品價格上漲的巨大沖擊。

　　第三，地區(qū)間的競爭。通過允許地方政府競爭招商引資、發(fā)展基建、提高當?shù)厣虡I(yè)環(huán)境，中國各級別的地方政府發(fā)展強勢。分權(quán)政策，包括1994 年的財政改革(有效增加了資源從中央轉(zhuǎn)移到地方)，讓地方政府有動力和資源勇敢追求發(fā)展目標。增加的這些發(fā)展要素流動性說明資源已經(jīng)流向最支持增長的地方轄區(qū)。最后，中國地區(qū)發(fā)展的各種差異表明地方政府能夠根據(jù)自身情況經(jīng)歷并為特殊改革而奮斗的同時，在中央政府制定的框架內(nèi)執(zhí)行政策。有助于推動主要改革目標的官員均受褒獎，這些目標包括：經(jīng)濟增長、外商直接投資、就業(yè)和社會穩(wěn)定性。但也導(dǎo)致了各地方政府、各地區(qū)之間的激烈競爭，雖然這也是刺激發(fā)展的重要因素，但已經(jīng)遠遠超出中央政府的預(yù)期。

　　第四，國內(nèi)市場整合。改革的一個關(guān)鍵因素就是消除地區(qū)間針對商品、勞動力、資本流動的障礙并建立一個整體的國家市場。連接地區(qū)間、以及內(nèi)陸和沿海的主要基建投資有助于消除這一障礙。一個巨大、融合的國內(nèi)市場能使企業(yè)形成規(guī)模經(jīng)濟，全國各地不同的收入水平和消費模式也延長了產(chǎn)品的生命周期。

　　第五，與全球經(jīng)濟的堅實融合。鄧小平在南巡之際提出建設(shè)經(jīng)濟特區(qū)，以及中國加入WTO ，這些都是中國經(jīng)濟發(fā)展的里程碑，與全球經(jīng)濟不斷深化、延伸。這一政策也為中國收獲了不少利益，獲得了投資、先進技術(shù)、管理專家;為中國的商品和服務(wù)打開國際市場;促進中國國內(nèi)經(jīng)濟改革。

　　2.中國國內(nèi)外未來20 年的發(fā)展趨勢和特點

　　中國的改革仍在進行，已經(jīng)促進地區(qū)經(jīng)濟活動的集中化和沿海省份經(jīng)濟的凝聚、鼓勵了生產(chǎn)要素和商品在各省以及全球間的流動性、在全球化競爭壓力下建成高儲蓄和投資導(dǎo)向的增長程序。最重要的是，中國避開了經(jīng)濟倒退：經(jīng)濟平均增速在30 多年間不僅保持在 10%左右，只有 2 次掉到8%以下。在全球金融危機期間，中國仍保持高增速，這是一股重要的穩(wěn)定力量，在一定程度上抗衡全球經(jīng)濟活動下滑的影響。

　　中國在接下來的20年內(nèi)能否保持這一狀態(tài)?很大程度上取決于全球環(huán)境會如何演變，以及中國國內(nèi)正在發(fā)生的結(jié)構(gòu)變革。但可以肯定地是在未來20 年內(nèi)中國國內(nèi)外的趨勢與過去30 年相比天差地別，不僅因為中國和其他新興市場從根本上重塑全球經(jīng)濟——最近的全球金融危機加速了這一趨勢，還因為新出現(xiàn)的國際挑戰(zhàn)和機遇將嚴重影響實際經(jīng)濟未來的軌跡。

　　全球大趨勢過去

　　30年內(nèi)，全球的大環(huán)境毫無疑問促進了中國的高速發(fā)展。主要因為包括相對開放的貿(mào)易、FDI的增加、全球主要市場的穩(wěn)定增長、運輸成本大幅減少、跨產(chǎn)業(yè)貿(mào)易上升、通信技術(shù)迅速傳播。但今后的趨勢并非是現(xiàn)有形勢的線性延伸，或許有些趨勢仍會保持現(xiàn)狀。目前越來越多的人都認為包括中國在內(nèi)，其他發(fā)展中國家，特別是中等收入的新興市場將會超越發(fā)達經(jīng)濟體。其中一個原因在于這些國家的科技會繼續(xù)向發(fā)達國家看齊。另一個原因，發(fā)達經(jīng)濟體由于去杠桿化和主權(quán)債券負擔(dān)承重，增速會持續(xù)下降。到 2030年，發(fā)展中國家增長有望占全球增長的2/3 (如果不包括中國，則為40% )，以及全球輸出的一半(不包括中國則為 30% )，將會成為全球貿(mào)易的主要目的地。較大的新興市場，特別是中國，將會成為多極世界經(jīng)濟中的一極。

　　或許全球大趨勢當中最重要的一點就是中國自身的崛起。在未來20 年內(nèi)，沒有任何一個國家能像中國這樣對全球經(jīng)濟有舉足輕重的影響。就算中國經(jīng)濟增速放緩，到 2030年，中國仍會取代美國，成為全球最大的經(jīng)濟體，在全球貿(mào)易中的比率增長2 倍。但也可能仍是最大二氧化碳排放國，盡管其貿(mào)易順差會有所下降，但中國仍有望穩(wěn)坐全球頭號債主寶座。有人認為中國屆時對全球經(jīng)濟的影響相當于1870年左右的英國以及1945 年時期的美國。

　　隨著新興經(jīng)濟體的發(fā)展，全球中產(chǎn)階級規(guī)模將會空前擴大(2030年，預(yù)計會從2009 年的不到 18 億飆升到50 億，其中2/3 在亞洲國家)，從而引發(fā)對住房和耐用消費品的需求爆發(fā)，包括汽車。但全球的能源、自然資源供給和環(huán)境壓力會激增。氣候變化效應(yīng)將進一步惡化部分地區(qū)的食物與飲用水短缺問題。原材料價格將持續(xù)上漲和波動。稀缺自然資源價格走高突出了引入 “綠色增長”戰(zhàn)略的需求，這是推動增長的一個潛在動力源。

　　盡管新興市場有潛力快速增長，但我們有理由相信包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家增速將會放緩。首先就是人口老齡化，勞動力增速會放緩，在某些國家(如中國和俄羅斯)勞動力數(shù)量甚至?xí)陆担瑥亩鴮?dǎo)致人口負擔(dān)利率走高，而儲蓄和投資降低。第二，盡管新興市場經(jīng)濟體在制造業(yè)仍會保持競爭優(yōu)勢，但單位勞動力成本上漲會進一步增加服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟中的比重;由于服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)力增長往往低于制造業(yè)，因此整體經(jīng)濟增長會放緩。

　　同時，保護主義可能會伺機抬頭，特別是那些受此次金融危機嚴重影響的發(fā)達國家，但全球化的趨勢是不可逆的，商品、服務(wù)、金融、人力和知識的跨國運動仍將持續(xù)并深化。全球跨國生產(chǎn)鏈也會不斷繁榮，跨產(chǎn)業(yè)、跨企業(yè)貿(mào)易得以進一步強化。

　　由于全球貿(mào)易的增長速度高于GDP，新的經(jīng)濟先鋒將會從事服務(wù)業(yè)貿(mào)易，這是全球目前增長最快的貿(mào)易。由于新興的通信技術(shù)，在過去，服務(wù)是無法進行貿(mào)易的(如衛(wèi)生和教育)，現(xiàn)在，已經(jīng)可以像制造業(yè)一樣跨國買賣。另外，全球產(chǎn)業(yè)為尋求國際競爭力仍將持續(xù)遷移。

　　在過去20 年內(nèi)，全球自由貿(mào)易協(xié)議的數(shù)量成倍增長;在未來20年內(nèi)，貿(mào)易融合將持續(xù)深化，生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)也會繼續(xù)擴大。東亞國家間的貿(mào)易將和歐洲內(nèi)部貿(mào)易匹敵。新興市場將不斷增加在全球開放的貿(mào)易體系中的參與和影響。針對氣候變化、國際金融穩(wěn)定性、國際移民、傳染疾病、水資源管理和其他全球挑戰(zhàn)的解決方案需要全球參與的新的方式。

　　鑒于歐元區(qū)和日本經(jīng)濟疲軟，美元仍可能是主要的國際儲備貨幣，但包括美國在內(nèi)的發(fā)達國家的貨幣政策擴張將導(dǎo)致國際貨幣體系不穩(wěn)，主要匯率的不確定性會增加國際貨幣和貿(mào)易交易的成本。中國在全球貿(mào)易中不斷上升的地位、經(jīng)濟規(guī)模以及作為全球頭號債主的角色將促進人民幣的國際化，但人民幣要成為主要國際儲備貨幣取決于中國金融業(yè)改革的成敗以及外部資本賬戶的開放程度(詳見第八章)。

　　科技比較可能在某些領(lǐng)域有重大突破，如飲用水資源、能源短缺和生物技術(shù)。由于煤炭資源豐富，清潔煤炭技術(shù)方面的突破將使中國獲得明顯的優(yōu)勢。可再生能源技術(shù)也越來越具經(jīng)濟價值。然而目前的模式是：發(fā)達國家在技術(shù)方面有所突破，但這些技術(shù)在商業(yè)上的應(yīng)用及大量產(chǎn)品通常被轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。未來這一模式仍可能保持不變;利用、改進并掌握現(xiàn)有技術(shù)仍將是發(fā)展中國家促進增長的一個重要因素。同時，由于新興市場也在發(fā)展自己的科技能力，新型和突破型技術(shù)都可能出現(xiàn)在發(fā)展中國家，這些國家在某些領(lǐng)域以“跨越式發(fā)展”超越發(fā)達國家的可能性也增加了。

　　中國國內(nèi)的主要趨勢

　　由于某些新興市場在未來 20年內(nèi)的增速會放緩，我們預(yù)計到2026 -2030 年，中國的GDP 會從2011 -2015 年期間的8.5%逐步下降到5%左右(見表-1 )。一方面，很多資源在從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移中形成了推動增長的動力。還有，資本的持續(xù)積累雖然規(guī)模可觀，但對推動經(jīng)濟增長作用不大，因為資本-勞動力比率上升。此外，中國將經(jīng)歷一場人口變革：人口負擔(dān)率在未來 20年內(nèi)將翻一番，相當于目前挪威和荷蘭的水平(在22% -23%之間);勞動力規(guī)模預(yù)計將從2015年開始縮小。但勞動力將更具生產(chǎn)力。最后，全要素生產(chǎn)力(TFP )增長也會下降，這是衡量經(jīng)濟效率和技術(shù)進步的指標。一方面是因為經(jīng)濟從第一代政策改革中取得的成就以及吸收的進口技術(shù)已經(jīng)耗盡。最終，中國與技術(shù)先鋒國家的差距會縮小，而第二代政策改革可能對增長的作用較小。作用較小。

　　表1：假設(shè)改革穩(wěn)定且無重大沖擊情況下中國增長模式預(yù)測數(shù)據(jù)(來源：國家統(tǒng)計局)

　　這些因素加上“重新平衡”的政策，都強調(diào)國內(nèi)增長，使得服務(wù)和消費在經(jīng)濟中的比例上升，而出口、儲蓄和投資的比率下降。中國面臨的挑戰(zhàn)在于在支持這些增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時要避免經(jīng)濟突然下滑以及可能的危機。

　　中國的外部賬戶在貿(mào)易順差方面有望下降——由于中國的國際市場份額增加，發(fā)達國家市場增長緩慢，中國的出口增長也將放緩，但進口增長會受到國內(nèi)內(nèi)需持續(xù)擴大刺激而上升。但同時，中國的外部資本賬戶逆差會增加，因為中國儲蓄會流向國外，以尋求更高回報率的投資并抵消國外的貿(mào)易保護壓力。該趨勢不僅能防止外匯儲備積累上升，也能促進中國的企業(yè)走出去。

　　中國目前的發(fā)展模式已經(jīng)對環(huán)境和自然資源造成巨大壓力，包括土地、空氣和水資源。未來的挑戰(zhàn)就是要通過進入全球綠色科技新市場，利用綠色增長模式將這一壓力轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟的新增長源，同時解決中國自身的環(huán)境壓力問題。如成功，生產(chǎn)的能源和商品密度到2030 年有望大幅下降。原因有三：工業(yè)占GDP 比重下降;資源與污染密集型企業(yè)在工業(yè)中所占比重下降;能源、商品和環(huán)境服務(wù)價格下降。

　　中國的收入不平等問題在過去 20年內(nèi)一直在加劇，但已經(jīng)有初步信號顯示未來收入差距會持平或逐漸縮小。未來幾十年內(nèi)，三個突出的結(jié)構(gòu)因素會證明這一拐點。首先，中西部地區(qū)會加速發(fā)展，與沿海地區(qū)收入差距縮小。第二，農(nóng)民工收入會大幅上漲，與城鎮(zhèn)居民收入差距縮小。政策的作用將在于通過增加平等機遇支持這些結(jié)構(gòu)因素(詳見第六章)。第三，雖然城市化率仍將繼續(xù)上升，但由于農(nóng)業(yè)向制造業(yè)轉(zhuǎn)型放緩，以及城鄉(xiāng)收入差距所轄，農(nóng)村到城市的移民在未來一段時間內(nèi)也會逐步放緩(城市-農(nóng)村收入比率到 2030年有望從 2010年的3.2 ∶1 下降至2.4 ∶1 )。

　　同時，教育水平提升和高等教育蓬勃發(fā)展培養(yǎng)了越來越多的技術(shù)型勞動力并推動中國的價值鏈，這一進程可能在未來繼續(xù)加速。不斷提高的技術(shù)基礎(chǔ)將有助于經(jīng)濟生產(chǎn)從勞動力密集型向技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)型，并加速創(chuàng)新步伐。正如上世紀80 和90 年代，大量缺乏技術(shù)的中國勞動力作為中國改革開放戰(zhàn)略的一部分進入國際勞動力市場，今后，中國有大量接受過高等教育的勞動力也將會成為全球勞動力大軍的一部分，對擴大全球技術(shù)型產(chǎn)品供給意義重大。實際上，大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量在未來20 年內(nèi)將會激增——比整個美國的勞動力數(shù)量還要多。

　　此外，中國在單位勞動力成本的現(xiàn)有比較優(yōu)勢也會逐步消退。沿海地區(qū)非技術(shù)型工人實際工資的迅速上漲將刺激企業(yè)轉(zhuǎn)移到附近勞動力和土地相對便宜的內(nèi)陸地區(qū)。由于內(nèi)陸和主要城市、港口之間的連接基建不斷完善，內(nèi)陸與沿海之間不斷上漲的運輸成本不會影響較低輸入成本所帶來的優(yōu)勢。

　　在生產(chǎn)力上升的同時，工資上漲會繼續(xù)刺激中國中產(chǎn)階級的發(fā)展壯大，反過來，這對耐用消費品的消費會提升消費在GDP 中的比重。此外，根據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)展中的中產(chǎn)階級也將促進政府提高行政、改善公共服務(wù)等。

　　最后就是中國的城市化——這是中國提高自身全球競爭力的推動力，在未來也將快速發(fā)展。未來 20年內(nèi)，中國的城市人口每年新增數(shù)量相當于一個東京或是布宜諾斯艾利斯，到 2030年，城市居民占總?cè)藬?shù)比重將從1/2 上升到2/3。這又會成為中國經(jīng)濟增長的推動力，但也取決于城市發(fā)展政策的設(shè)計和實施。

　　3.未來的機遇與風(fēng)險

　　這些全球和國內(nèi)趨勢給中國帶來很多未來 20年助燃經(jīng)濟增長的機遇，但也面臨不少威脅增長的風(fēng)險。未來的任何發(fā)展戰(zhàn)略需要依靠機遇，同時管理風(fēng)險。

　　首先來看機遇。中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和收入差距縮小使得中國中產(chǎn)階級擴大，從而刺激對收入彈性商品的內(nèi)需，如耐用消費品、休閑活動、住房、更好的衛(wèi)生教育服務(wù)。這些加上其他快速發(fā)展的新興經(jīng)濟體，在相似的轉(zhuǎn)型中都將會為中國的企業(yè)提供大量新機遇，帶來生產(chǎn)和營銷的規(guī)模經(jīng)濟，并通過創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展為企業(yè)增加國際競爭力提供新鮮血液。

　　產(chǎn)業(yè)專門化、產(chǎn)業(yè)間貿(mào)易和雙向投資的提高都讓中國有機會通過吸收、完善并掌握現(xiàn)有技術(shù)縮小自身與國際科技先鋒之間的差距。中國的高儲蓄率也有利于資助科技發(fā)展，成為全球科技大國(見圖-2 )。還有，隨著自身研發(fā)能力的進步，中國也將成為全球生產(chǎn)和流程創(chuàng)新的來源國，并帶來技術(shù)突破。

　　圖2：中國的儲蓄與其他國家比較(數(shù)據(jù)來源：世界發(fā)展指標，世界銀行)

　　中國不斷發(fā)展的科技實力又能促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變革，形成具備比較優(yōu)勢的新興領(lǐng)域。不僅中國的建筑業(yè)已經(jīng)成為國際建筑工程的全球大佬，其他產(chǎn)業(yè)也會在全球市場上具備各自的競爭力。這樣的轉(zhuǎn)變也是提高生產(chǎn)質(zhì)量、安全和環(huán)境標準的機遇：為中國提供一個國際經(jīng)濟前沿并提高國內(nèi)的消費體驗。

　　中國目前的生產(chǎn)和增長模式是不可持續(xù)的，新型模式的探索成為政府的首要任務(wù)。政府強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的平衡性——不僅僅是發(fā)展速度，更鼓勵地方政府間基于發(fā)展指標和社會、環(huán)境衡量因素展開競爭。對首要任務(wù)的調(diào)整也要符合中產(chǎn)階級擴大帶來的提高生活質(zhì)量需求。

　　同時，全球和中國國內(nèi)的趨勢也為中國帶來不少風(fēng)險，可能減緩中國經(jīng)濟增長并破壞中國發(fā)展成為一個高收入、和諧和有創(chuàng)造力社會的進程。應(yīng)對從中等收入向高收入社會轉(zhuǎn)型的問題本身就是個挑戰(zhàn)，加上國際環(huán)境仍可能充滿不確定性、變化無常，中國的任務(wù)更加艱巨。由于全球經(jīng)濟進入到一個全新且危險的階段，要通過全球金融危機的副作用找出出路并適應(yīng)“新局勢”，未來5 年的風(fēng)險會特別高。

　　中國增長將會放緩已經(jīng)是個廣泛共識，但何時放緩、以何種速度、進程是否會順利仍是未知之數(shù)。任何經(jīng)濟的突然下滑都將可能暴露國內(nèi)銀行、企業(yè)和各級別政府的效率問題，釀成一場財政和金融危機，目前的高速增長已經(jīng)遮蓋了這些潛在問題。在這樣的局勢下，給社會穩(wěn)定性造成的影響也很難預(yù)測。

　　政府如何應(yīng)對經(jīng)濟突然下滑將取決于成因。成因之一可能會是宏觀經(jīng)濟受到?jīng)_擊，如房地產(chǎn)價格突然下滑、建筑業(yè)和投資大幅緊縮，或是發(fā)達經(jīng)濟體增長驟降而導(dǎo)致的全球貿(mào)易與增長銳減。這些風(fēng)險在短期內(nèi)至關(guān)重要，而且中國在未來 20年內(nèi)的確有可能會面臨這樣的風(fēng)險。幸運的是，中國的財政和債務(wù)情況能在短期內(nèi)以逆周期措施來應(yīng)對，但仍需長期的結(jié)構(gòu)改革舉措加以支持(如本報告中提出的建議)。

　　另外一個可能造成增長驟降的風(fēng)險就是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)本質(zhì)，也就是所謂的中等收入陷阱。如果不是通過政策改革來應(yīng)對結(jié)構(gòu)問題，一旦政府實施宏觀經(jīng)濟措施刺激經(jīng)濟，那么將會引發(fā)通脹和不穩(wěn)定性，還可能破壞投資者信心，最終造成更慢的增長甚至停滯。在上半個世紀，很多國家都經(jīng)歷過中等收入情況，但只有極少數(shù)的國家能走出這個陷阱成為高收入經(jīng)濟體。更多的是面臨增長的突然、急劇下滑，在應(yīng)對導(dǎo)致下滑的根本結(jié)構(gòu)之際失敗了。中國不應(yīng)該再重蹈覆轍。成功實施本報告中包含的這些改革政策，旨在找到新的增長動力——提高輸入因素效率、人力資本投資、創(chuàng)新并轉(zhuǎn)向高價值服務(wù)——避免掉進陷阱并在未來20 年內(nèi)GDP 保持在每年6% -7%的增速。

　　中國相對較高的收入與資產(chǎn)之間的不平衡性、低消費和享受公共服務(wù)不平等問題(圖-3 )都已經(jīng)加劇增速驟降的風(fēng)險。雖然國內(nèi)內(nèi)陸地區(qū)的大量居民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，但勞動力遷移障礙(即戶口制度、缺乏養(yǎng)老金計劃、勞動力市場機構(gòu)功能疲軟、就業(yè)市場信息不足)已經(jīng)把上千萬農(nóng)民家庭困在低工資和低生產(chǎn)力工作當中。這些障礙，加上市場因素和有利于企業(yè)利潤的資源價格政策和家庭收入稅收，都造成工資比率降低，但資本在國家收入中的比率升高。再者，國家給農(nóng)村和城市家庭提供的公共服務(wù)天差地別，城鄉(xiāng)地區(qū)之間的“機會鴻溝”也在加劇。某些地區(qū)社會問題造成的緊張已經(jīng)升級，導(dǎo)致公眾游行示威不斷。如果不解決這些問題，這種緊張情緒將是中國未來增長和穩(wěn)定的威脅。

　　圖3：2008 年以來我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增速

　　數(shù)據(jù)來源：世界發(fā)展指標、世界銀行、《2010 年中國統(tǒng)計年鑒》

　　社會風(fēng)險也可能從其他方面升級。如果參考其他國家經(jīng)驗，中產(chǎn)階級的壯大及國民受教育程度的提高將對政府提出改進執(zhí)政以及獲得更多參與公共政策探討和實施的需求。如果政府滿足不了就將造成社會緊張;若政府能找到方法提高協(xié)商、知識以及個人和非政府機構(gòu)社會資本，這些需求將是優(yōu)化執(zhí)政的支持力量。

　　還有一個風(fēng)險與中國增長模式有關(guān)，特別是在能源和自然資源密集使用的板塊，已經(jīng)造成大面積環(huán)境退化，經(jīng)濟也受到商品價格的沖擊。盡管各產(chǎn)業(yè)能源密度上升已經(jīng)穩(wěn)步下調(diào)，但經(jīng)濟的高速增長、城市化發(fā)展、制造業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型都促使中國成為全球頭號使用國，2010年已經(jīng)超越美國(但按照人均來算，美國仍是全球第一，人均消耗能源量為中國的5 倍，中國在風(fēng)能和太陽能方面已經(jīng)全球領(lǐng)先)。同理，快速增長已經(jīng)導(dǎo)致自然資源衰竭、環(huán)境污染嚴重。這些趨勢未來可將是抑制增長的重大威脅。

　　很多造就中國高儲蓄率和投資水平的政策也是中國外部不平衡性的原因之一，這是以經(jīng)常和資本賬戶順差衡量。這兩個順差已經(jīng)使得中國的外匯儲備很多都投到了低收益的美國國債上，但中國卻要為以“熱錢”形式入境的資本和FDI 支付高額利息。中國現(xiàn)在的經(jīng)常賬戶順差和外匯儲備只是目前的現(xiàn)象，在亞洲金融危機之后才出現(xiàn)的。這不僅反映了中國作為快速擴張和深化東亞生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的中心，其作用不斷加大，也反映了強化國家緩沖外部沖擊的匯率政策目標。諷刺的是，鑒于美元不振，這些外匯儲備面臨大額資本流失的風(fēng)險。通過外向型FDI出口資本的措施，特別是確保原材料供應(yīng)的努力，已經(jīng)在資本接收國家受到質(zhì)疑，除非采取恰當措施解決這些問題，否則風(fēng)險和摩擦仍會升級。

　　中國出口高速增長，但與進口增長速度不平衡，在加上與主要貿(mào)易伙伴的雙邊貿(mào)易順差助燃保護主義壓力，這些都影響中國與世界其他國家的關(guān)系。如果中國的出口保持目前的增速，那么到 2030年，占全球市場的比率將達到20% ，幾乎相當于上世紀80 年代中期，日本出口占全球市場比率巔峰時期的2 倍，日本當時就遭遇了其貿(mào)易伙伴的保護制裁。中國如果照目前的軌跡發(fā)展，這就可能在 2030年之前引發(fā)不可控的貿(mào)易摩擦。由于高收入國家增長疲軟且仍在進行財政整改，中國在全球市場上的份額將會越來越大。

　　第二章　2030 年的新發(fā)展戰(zhàn)略

　　中國過去 30年成功發(fā)展的戰(zhàn)略已經(jīng)成就中國今天中上收入經(jīng)濟體的地位。但未來 20年的挑戰(zhàn)和機遇與過去碰到的不同，需要用全新的戰(zhàn)略來應(yīng)對。這個新戰(zhàn)略要依托機遇、解決挑戰(zhàn)、管理風(fēng)險并實現(xiàn)國家的長期目標。但包含哪些目標——以及中國取得這些目標需要什么戰(zhàn)略?本章將首先探討中國自身對 2030年的遠景規(guī)劃，找出新戰(zhàn)略的核心因素，最后評估這個新戰(zhàn)略應(yīng)該具備的特點。

　　1、2030 年發(fā)展目標：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會

　　在最近一份地標性研究當中，世界銀行增長與發(fā)展委員會指出保持高速增長的國家都有5 個共同點：通過開放貿(mào)易與投資政策在全球?qū)で髾C遇;保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定;高收入與高投資率;允許市場配置資源;政府可靠度高。鄧小平是中國的改革建筑師，在塑造從根本上改變國家戰(zhàn)略共識方面發(fā)揮重大作用。經(jīng)過 30年的高速增長，中國的發(fā)展之路已經(jīng)到了另一個拐點，需要再次進行戰(zhàn)略的、根本的改革。

　　中國的最終目標就是到2030年要成為一個現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會。這個目標中的每個因素在本報告中指導(dǎo)分析和建議方面都有特殊意義。

　　一個“現(xiàn)代社會”就是工業(yè)化和城市化，且生活質(zhì)量與西方國家不相上下。這樣的社會應(yīng)該有現(xiàn)代價值觀、現(xiàn)代經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)、當代尖端的產(chǎn)品和技術(shù)、并在全球所有領(lǐng)域與其他國家平等發(fā)展。

　　要成為一個“和諧社會”，中國要達到三個相互關(guān)聯(lián)的目標。首先，政策目標要旨在消除大部分社會和經(jīng)濟障礙并建設(shè)一個人人平等參與國家經(jīng)濟、社會、立法和政治制度的社會。中國將看到這樣一個社會：人與人之間相互尊重、爭端基于道德、法律法規(guī)和實踐公平和平地解決，而制度結(jié)構(gòu)能迅速適應(yīng)社會變化需求和雄心。第二，中國要平衡與自然的關(guān)系，其生態(tài)碳足跡——使用資源及產(chǎn)生垃圾的衡量指數(shù)——要與國內(nèi)(以及全球)土地、水資源、空氣資源生物方面的現(xiàn)有技術(shù)保持一致。第三，中國自身要在國際社會中成為一個公平、有建設(shè)性的合作伙伴，通過和平合作針對全球事務(wù)向共同目標邁進。

　　一個“有創(chuàng)造力的社會”，中國未來的繁榮基于創(chuàng)新，并拓展個人的創(chuàng)造潛力。成功與否取決于創(chuàng)造價值的能力，并非生產(chǎn)更多產(chǎn)品，從而能躋身發(fā)達國家之列在同種產(chǎn)品領(lǐng)域提升價值鏈、參與全球競爭。創(chuàng)造力不僅要通過產(chǎn)品和生產(chǎn)流程技術(shù)顯現(xiàn)出來，還要體現(xiàn)在文化和藝術(shù)領(lǐng)域。如果成功，中國的經(jīng)驗將成為其他中等收入發(fā)展中國家的標榜。

　　一個“高收入社會”就是中國的人均收入水平要與發(fā)達國家持平;龐大的中產(chǎn)階級促進社會穩(wěn)定、優(yōu)化執(zhí)政和經(jīng)濟進步;消除貧困;在經(jīng)濟和社會各方面通過提高平等和機遇促進社會和諧。

　　如果中國到 2030年實現(xiàn)該目標，那么按市場價格計算，將成為全球最大經(jīng)濟體(如果按購買力平價計算，實際上中國將在 2020年前趕超美國)。中國在未來20 年之內(nèi)不斷擴大的經(jīng)濟規(guī)模將相當于目前15 個韓國。人均年收入將在1.6 萬美元左右，為目前水平的3 倍多，接近現(xiàn)在斯洛伐克或韓國的水平、略超美國當前水平的1/3。

　　另一個 2030年將出現(xiàn)的現(xiàn)實問題就是中國的人口轉(zhuǎn)型。中國在“變富”之前先“變老”。人口低出生率將意味著老齡人口比重增大。老年贍養(yǎng)率，即65 及65 歲以上人口數(shù)量與14 -65 歲人口數(shù)量之間的比率，在未來20 年內(nèi)將翻一番。到2030 年，中國的贍養(yǎng)率將與目前挪威和荷蘭的水平持平。更重要的是中國適齡就業(yè)人口數(shù)量從2015年之后就會下跌，城市人口比重將從目前的 50%上升到2/3 ，平均每年增長1300 萬人。

　　與目前的情況相比，2030 年，中國的經(jīng)濟會更加復(fù)雜、并由市場驅(qū)動、以知識為主且傾向于服務(wù)業(yè)。貿(mào)易和金融與全球經(jīng)濟的融合會導(dǎo)致中國與其他經(jīng)濟體的相互依賴性增強，因此對外部沖擊會變得更脆弱。國內(nèi)金融市場會更加穩(wěn)定。這就為一個開放的資本賬戶和人民幣作為國際儲備貨幣打下基礎(chǔ)。政府的經(jīng)濟首要任務(wù)要轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定、為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個有利于投資和法制健全的環(huán)境、資助公共商品和服務(wù)。中國還將在同種商品領(lǐng)域與發(fā)達國家展開競爭;高校畢業(yè)生數(shù)量將是目前的3 倍。另外，生態(tài)環(huán)境會有所改善。由于城市人口的激增、交通發(fā)展、勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，中國的城鄉(xiāng)收入差距會繼續(xù)縮小。

　　2.新戰(zhàn)略解析

　　要實現(xiàn)2030 年的目標，中國需要采取新的發(fā)展戰(zhàn)略。過去30 年采用的戰(zhàn)略旨在應(yīng)對過去的挑戰(zhàn)。現(xiàn)在，不僅是中國面臨的挑戰(zhàn)變了，國家實力也不同了。成功的戰(zhàn)略應(yīng)該是彈性的、符合這個不斷變化的局勢。無法成功調(diào)整戰(zhàn)略的中等收入國家都會陷入中等收入陷阱。中國最高決策層已經(jīng)意識到這一個問題并已經(jīng)把經(jīng)濟發(fā)展模式調(diào)整為中國最終要的經(jīng)濟戰(zhàn)略首要任務(wù)。

　　改變發(fā)展模式是個緊迫任務(wù)，作為向科技先鋒發(fā)展的經(jīng)濟體，中國對并購和應(yīng)用外國技術(shù)的潛力已經(jīng)耗盡，政府的角色要從根本做出改變。盡早做出改變有助于中國從新技術(shù)進口國轉(zhuǎn)變成為技術(shù)創(chuàng)新國。

　　發(fā)展中國家易于跟隨其他國家的發(fā)展模式，從而獲得“后來者”優(yōu)勢。這樣的模式使政府更加明確自身的角色——提供道路、鐵路、能源和其他基礎(chǔ)設(shè)施支持民營投資，實施開放的貿(mào)易和投資政策以鼓勵科技進步，若市場與協(xié)調(diào)機制實效而抑制具備國際競爭力和本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實施恰當產(chǎn)業(yè)政策。東亞發(fā)展戰(zhàn)略取得成功的經(jīng)濟體(或地區(qū))包括日本、韓國、香港特區(qū)、新加坡和中國臺灣，都深刻反映了這些特點。

　　但是當一個發(fā)展中國家成為技術(shù)先鋒之后，正確的發(fā)展戰(zhàn)略就不那么清晰了。政府的直接參與可能會阻礙經(jīng)濟增長。相反，政策的側(cè)重點需要轉(zhuǎn)向民營產(chǎn)業(yè)發(fā)展;確保市場足夠成熟，能有效分配資源;企業(yè)在先進技術(shù)領(lǐng)域有實力參與全球競爭。

　　民營產(chǎn)業(yè)能發(fā)揮至關(guān)重要的作用，因為技術(shù)前沿的創(chuàng)新本質(zhì)上和簡單的技術(shù)追趕有天壤之別。創(chuàng)新是個不斷試探的過程，成功機率非常不確定，并非通過政府規(guī)劃就能實現(xiàn)。的確，參與創(chuàng)新試探進程的企業(yè)越多，取得技術(shù)突破的機率也越高，而且新成果極有可能被用在商業(yè)產(chǎn)品當中。企業(yè)要在這一領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用，政府則要支持、促進企業(yè)的創(chuàng)新。

　　政府的關(guān)鍵支持之一在于加強人力資本的質(zhì)量。中國經(jīng)濟的高速增長伴隨著農(nóng)村剩余勞動力的逐步減少和制造業(yè)實際工資的上漲，這一趨勢目前已經(jīng)越來越明顯。但勞動力生產(chǎn)力并沒有隨之增長，實際工資上漲將導(dǎo)致國際競爭力大幅縮水。提高人力資本質(zhì)量不僅能增加勞動力生產(chǎn)力以維持中國的競爭力，還能使得中國的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)升級價值鏈。要提高人力資本質(zhì)量就需要優(yōu)化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會安全。還需要公平的就業(yè)機遇和創(chuàng)業(yè)、勞動力從農(nóng)村向城市的橫向轉(zhuǎn)移，以及在社會、經(jīng)濟和政治階級中的縱向轉(zhuǎn)移。

　　政府要發(fā)揮的另外一個支持作用就是鼓勵參與發(fā)展進程。正在壯大的中產(chǎn)階級對于參與公共政策決策的需求越來越強烈。這就要求國家賦予公民更多權(quán)力參與發(fā)展，通過自身努力改善生活標準。政府應(yīng)該積極應(yīng)對這些需求并通過明確法規(guī)賦予個人、家庭、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)術(shù)界和其他非政府組織相應(yīng)權(quán)利，鼓勵擴大決策參與規(guī)模。這樣一來，政府就能逐步將自身功能轉(zhuǎn)移給社會大眾，讓非政府組織以全新方式來形成網(wǎng)絡(luò)，為創(chuàng)新和創(chuàng)造力制造空間。另外，賦予社會一定權(quán)利，特別是弱勢群體，將有助于釋放提升平等和機遇的新興觀點和方法，確保社會各階層全面發(fā)展，取得社會福利與競爭力的平衡增長。

　　最后，雖然政府減少了在市場、資源配置、生產(chǎn)和分配的參與，但應(yīng)該提升其在金融公共產(chǎn)品和服務(wù)、環(huán)保、提高平等與機遇、為民營產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造良好環(huán)境方面的作用。政府發(fā)揮這樣一種間接、支持的作用雖然比較復(fù)雜但將產(chǎn)生廣泛影響，并通過民營產(chǎn)業(yè)和社會組織發(fā)揮更大的杠桿作用。雖然直接對“有形”商品和服務(wù)的參與減少了，但政府仍需提供無形的公共商品和服務(wù)，例如提高生產(chǎn)效率、競爭、促進產(chǎn)業(yè)專門化、強化資源配置效率并降低風(fēng)險和不確定性的體系、法規(guī)和政策。這需要設(shè)計和貫徹刺激創(chuàng)新的體系結(jié)構(gòu)。

　　比如一個主要領(lǐng)域就是基礎(chǔ)公共服務(wù)的融資，包括養(yǎng)老金、醫(yī)療保健、教育、住房，政府可以加大投資力度，將之前積累的資源投入到基建和制造業(yè)當中。同樣重要的是，政府不應(yīng)該過多干涉民營或公共產(chǎn)業(yè)是否提供公共商品和服務(wù)，而應(yīng)該注重要確保這些單位在公共商品和服務(wù)方面的效率和質(zhì)量。鼓勵民營的公共商品和服務(wù)產(chǎn)業(yè)并形成公-私伙伴關(guān)系，這不僅能將新技術(shù)和思潮注入公共服務(wù)，還能賦予民營產(chǎn)業(yè)一定權(quán)利并鼓勵更多人參與到這一發(fā)展進程當中。另一個例子就是環(huán)境，該領(lǐng)域需要政府強硬的行動。綠色發(fā)展戰(zhàn)略不僅要改善中國的生活質(zhì)量，還要為應(yīng)對全球氣候變化問題貢獻一己之力。作為全球第二大經(jīng)濟體，人口數(shù)量也是全球之最，中國應(yīng)該承擔(dān)更多的全球義務(wù)并在全球公共商品方面發(fā)揮重大作用。為做到這一點，中國需要把自身利益和全球關(guān)注的問題結(jié)合在一起、建設(shè)主動參與全球事務(wù)的能力、設(shè)計全球法規(guī)而不只是接受它們。

　　總之，中國調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略迫在眉睫，這決定了下一階段的經(jīng)濟增長。在核心部分，這樣的調(diào)整需改變政府的角色以及政府與市場、民營產(chǎn)業(yè)和整個社會的關(guān)系。雖然政府從直接參與生產(chǎn)、分配和資源配置當中撤出來，但仍需集中精力規(guī)劃并實施政策和立法框架，賦權(quán)其他人和組織參與經(jīng)濟決策制定，從而達到快速、包容和可持續(xù)的增長目標。要發(fā)揮好這一職能，政府要遵從法制、精兵簡政、加強透明度、提高行政效率。重新定義職能的過程中，政府還需加速國有產(chǎn)業(yè)的改革，使之與民營企業(yè)進一步發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時還需促進市場因素改革(資本、土地和勞動力)從而強化市場經(jīng)濟基礎(chǔ)、提高競爭和創(chuàng)新。同時，社會的職能也需要做出較大變革，中產(chǎn)階級將通過加大參與發(fā)展進程的力度和范圍成為促進和諧發(fā)展的主力軍。

　　3.新戰(zhàn)略的主要特點

　　在描述提出的發(fā)展戰(zhàn)略之前，值得強調(diào)該戰(zhàn)略的5 個主要特點。

　　首先，在提高增長質(zhì)量的同時要持續(xù)增加收入。中國不僅有雄心要成為一個可持續(xù)增長的高收入社會，也要實現(xiàn)增長有質(zhì)有量。增加收入的同時也需要提高休閑和自然環(huán)境、拓展藝術(shù)和文化活動、加強經(jīng)濟和社會安全感。與此同時，刺激中央和地方政府行政的結(jié)構(gòu)也需反映出改革的核心。中國要開發(fā)出一套全新的標準來衡量未來幾十年內(nèi)的進步——以更廣泛的社會福利和可持續(xù)目標來平衡增長和收入。

　　第二，實現(xiàn)平衡、可持續(xù)的增長，與市場推動力保持一致。在中國越來越多的人認識到國家的投資和增長模式在很大程度上已經(jīng)不可持續(xù)。受高儲蓄、低財政和出口導(dǎo)向型政策的刺激，中國引人注目的增長率已經(jīng)導(dǎo)致資本密集、產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展、依托出口。與快速增長的制造業(yè)相比，服務(wù)業(yè)的發(fā)展仍然滯后。工資和消費占國民收入的比率持續(xù)下跌;但資本和投資的比率卻在攀升。城鄉(xiāng)不平衡問題從上世紀90 年代就開始不斷擴大。中國也是富人之鄉(xiāng)，但仍有1.7 億人口每天生活費人均不足2 美元。回歸平衡、可持續(xù)的增長需要提高服務(wù)支出和消費的比重。這一方面，要通過修正要素價格扭曲來實現(xiàn)，并進行由市場驅(qū)動的結(jié)構(gòu)變革，一方面取得制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的平衡，另一方面也能促進資本和勞動力之間、城市與農(nóng)村家庭之間的收入分配。

　　第三，強化創(chuàng)新與創(chuàng)造力。服務(wù)業(yè)的發(fā)展在未來要成為首要任務(wù)，而制造業(yè)的增長仍將是拉動增長的一個重要動力。畢竟目前雖然實際工資增長迅速，但中國勞動力成本低，特別是在內(nèi)陸、欠發(fā)達省份，這在未來很多年之內(nèi)仍具備一定優(yōu)勢。政策不應(yīng)該只是純粹關(guān)心增長，還需要鼓勵制造企業(yè)升級價值鏈并加快成為全球技術(shù)先鋒的步伐。像研發(fā)、金融、物流、培訓(xùn)、信息服務(wù)、售后服務(wù)這樣的服務(wù)有重大意義。要在這些領(lǐng)域有所成就則需要與全球經(jīng)濟進一步融合并提高專門化、參與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)和營銷。

　　但如果相信創(chuàng)新將會阻礙制造業(yè)發(fā)展，那就大錯特錯了。如果中國在開放創(chuàng)新方面成功了，那么服務(wù)業(yè)也將受益頗多，中國完全能夠成為一個重要的高端服務(wù)出口國。大多數(shù)服務(wù)都是可以進行國際貿(mào)易的，而中國可以從凝聚經(jīng)濟和服務(wù)的國際專門化中受益，這與制造業(yè)類似。例如，如果中國在綠色發(fā)展領(lǐng)域成功引領(lǐng)全球創(chuàng)新，那么這方面的相關(guān)專家和知識就有可能成為全球追求的對象。同理，如果中國的金融產(chǎn)業(yè)能夠達到這一點：資本賬戶自由化且人民幣成為國際主要儲備貨幣，那么中國也將成為一個關(guān)鍵的金融服務(wù)出口國。

　　第四，釋放中國的人力資源潛能。機遇的平等性不僅有助于釋放中國的人才潛力，還將支持各方面的增長并優(yōu)化收入分配。提高機遇的平等性不應(yīng)該只局限于公共服務(wù)，例如衛(wèi)生和教育;而應(yīng)該包括經(jīng)濟機會，如就業(yè)、金融、或創(chuàng)業(yè)。提高在企業(yè)和金融業(yè)的機遇平等性的途徑就是要引入更多市場要素和產(chǎn)品競爭。當然，更多的競爭可以來自國外，通過刺激出口并降低進口障礙，也可以通過鼓勵國內(nèi)市場上的現(xiàn)有企業(yè)、降低市場準入門檻，讓中小企業(yè)更容易獲得融資和市場機遇、使采購程序透明化來開放公共采購、為從事公共服務(wù)的民營產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造新機會。

　　第五，重視市場作用、法律法規(guī)、社會價值和道德高標準。由于政府將轉(zhuǎn)變直接干預(yù)企業(yè)和市場活動，轉(zhuǎn)向創(chuàng)造政策和法規(guī)環(huán)境以支持自由、公平競爭，還必須捍衛(wèi)法律法規(guī)。同時，鑒于中國經(jīng)濟增長的復(fù)雜性，不僅法律法規(guī)要能夠反映出不斷變化的實際情況和首要任務(wù)的調(diào)整，還應(yīng)該公平有效的貫徹。如果貫徹標準因各個產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、企業(yè)和個人之間差異而不盡相同，那么可能會抑制競爭、導(dǎo)致經(jīng)濟成果失效、造成不公平感。若出現(xiàn)合同糾紛，不論發(fā)生在私人還是私人-政府間，與事各方才能通過統(tǒng)一的法律法規(guī)獲得法律救助，享有透明、有效、正直、公平的司法制度。

　　同樣，社會價值和道德高標準也很重要，針對近年來被媒體廣泛報道的“道德滑坡”現(xiàn)象，中國普遍比較擔(dān)憂。隨著步入高收入社會，中國應(yīng)該重新審視并貫徹其社會價值和道德標準。從社會角度看，這不僅能提高生活質(zhì)量，也營造了團體意識并強化社會凝聚力。從經(jīng)濟角度看，這能減少業(yè)務(wù)成本、提高政府經(jīng)濟行政質(zhì)量。提升社會價值和道德高標準不僅是政府的工作之一，也是社會組織的責(zé)任，確切的說，也是每個公民的義務(wù)。道德意識不是法律強制性的，卻是一個高收入、和諧社會的標志。標志。

　　4.新戰(zhàn)略的六個關(guān)鍵方向

　　在未來20 年內(nèi)，中國在向成為現(xiàn)代、和諧和高收入社會目標邁進的道路上將面臨很多挑戰(zhàn)。包括政府要從主動的經(jīng)濟參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展法律法規(guī)和機構(gòu)框架來支撐競爭市場環(huán)境的支持者;實施“智能”城市化戰(zhàn)略;鼓勵創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級;減少收入差距并確保人人機會均等;調(diào)整與其他國家的經(jīng)濟關(guān)系;在迅速變化的全球管理體系中要發(fā)揮更具建設(shè)性的作用。實際上，中國面臨的挑戰(zhàn)要更多。本報告評估了中國需要在未來20 年內(nèi)了解并應(yīng)對的六個新戰(zhàn)略方向：

　　第一、國營與民營產(chǎn)業(yè)的角色。此次發(fā)達經(jīng)濟體當中蔓延的全球金融危機致全球經(jīng)濟下滑，中國依然保持高速增長與之形成鮮明對比，對此，中國有人認為中國應(yīng)該保持在主要產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的主導(dǎo)地位(特別是金融業(yè))。但其他人則表示中國2030 年的目標是要成為一個創(chuàng)新、高收入的社會，需要市場和民營企業(yè)在資源配置決策方面發(fā)揮更大的作用。國家對經(jīng)濟的主導(dǎo)潛在地會約束中國升級價值鏈的努力。首先，政府應(yīng)該鼓勵增加經(jīng)濟中的競爭，包括提高盡快降低企業(yè)的市場準入門檻;其次，公共資源應(yīng)該用以資助更多公共商品和服務(wù)，以支持日益復(fù)雜的經(jīng)濟。國企和銀行改革會有助于將其政府-企業(yè)管理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相結(jié)合，并允許在市場上與民營企業(yè)競爭。這能為中國成功向高收入社會轉(zhuǎn)型創(chuàng)造出適當?shù)膭恿蜅l件以刺激經(jīng)濟發(fā)展。

　　第二，鼓勵全面創(chuàng)新并采用一個“開放的”創(chuàng)新體系與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)相連接。盡管以國際標準衡量，中國的研發(fā)投資占 GDP 比率處于高水平，但要確保研發(fā)投資能產(chǎn)生出具有商業(yè)可行性的創(chuàng)新以便支持中國企業(yè)提升價值鏈，并在同等商品市場與發(fā)達國家競爭，這還遠遠不夠。確保所有企業(yè)能自由公平的競爭將是鼓勵創(chuàng)新最重要的政策，大量民營企業(yè)將推動創(chuàng)新及相關(guān)政策的發(fā)展。如果沒有競爭，其他旨在鼓勵創(chuàng)新的政策就是空談。同時，全球的技術(shù)發(fā)展已經(jīng)成為一項合作事業(yè)，很多國家都從其專門化中獲益。因此，中國能通過參與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)而有所收獲，正如中國參與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)一樣。“封閉”的科技戰(zhàn)略或許能使中國在短期內(nèi)獲益，但最終只會弄巧成拙。但一個開放的創(chuàng)新戰(zhàn)略才能保證長期的利益。

　　第三，中國經(jīng)濟應(yīng)該采取“綠色增長”方針。環(huán)境保護和緩和氣候變化不應(yīng)該被視作損害競爭、拖累經(jīng)濟增長的負擔(dān)，本報告強調(diào)綠色發(fā)展能潛在地成為新型增長的重要機遇。這在很大程度上依托政府政策如何有效促進企業(yè)把負面的外部因素轉(zhuǎn)為內(nèi)部化，并為企業(yè)創(chuàng)新和尋找技術(shù)突破提供動力。中國并不想復(fù)制發(fā)達國家的經(jīng)驗——先變富再清潔。相反，中國傾向于跟隨有利于環(huán)保和科技進步的經(jīng)濟增長模式而實現(xiàn)綠色發(fā)展，這個戰(zhàn)略將成為其他發(fā)展中國家，甚至發(fā)達國家借鑒的實例。

　　第四，提高全民的機會均等和社會保護。中國在收入和資產(chǎn)方面的高度不平衡，一方面是由于獲得優(yōu)良公共服務(wù)不公平造成的，尤其是那些在發(fā)展進程中有助于人力資本積累和提高公共參與的方面。政策應(yīng)該提高機會均等以便社會全民，特別是有同等權(quán)利的弱勢群體，獲得社會和經(jīng)濟服務(wù)，以及就業(yè)機會。提高機會均等在很大程度上有利于改善農(nóng)村居民、城市農(nóng)民工、以及內(nèi)陸地區(qū)貧困人口獲得的公共服務(wù)質(zhì)量。同時增加公共服務(wù)的效率能節(jié)約公共資源，這反過來又能完善公共服務(wù)質(zhì)量，在向這個目標前進過程中，還需要增加公共資源的配置。由于中國財政情況良好，政策應(yīng)該傾向于設(shè)計一個與發(fā)達國家相當?shù)墓卜?wù)和福利體系。但中國需要確保公共服務(wù)支出應(yīng)該穩(wěn)步上漲，并與可用的財政空間相符。中國并不希望掉進“高收入陷阱”：公共財政資助的社會福利可能變?yōu)樨斦豢沙掷m(xù)性。

　　第五，建設(shè)一個可持續(xù)的財政體系，能應(yīng)對未來 20 年的公共財政挑戰(zhàn)。在未來 20 年內(nèi)，中國的財政體系將面臨 3 個主要挑戰(zhàn)。首先是要使財政體系有能力應(yīng)對宏觀經(jīng)濟沖擊并增長的長期下調(diào);其次是要適應(yīng)新的公共支出需求，這一需求與采取的新發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān);最后，財政體系要具備透明度并負責(zé)政策調(diào)整。在未來 20 年內(nèi)，某種程度上，中國的增長會長期減速，財政體系能夠調(diào)節(jié)公共支出，使之符合收入增長的預(yù)期下滑非常重要。此外，中國要維持足夠的財政空間應(yīng)對宏觀經(jīng)濟沖擊，因為全球經(jīng)濟不確定性的延續(xù)，有些沖擊可能來自國外。

　　再者，財政預(yù)算要符合關(guān)于公共服務(wù)擴大和綠色發(fā)展項目的公共支出的預(yù)期增長，而同時確保財政穩(wěn)定不受破壞。最后，與其他國家相比，中國的財政體系仍然不透明，政府間的財政關(guān)系沒有完全改革和調(diào)整，存在嚴重財政風(fēng)險和大規(guī)模負債可能性。要應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，就需要一個靈活、透明、有效管理、符合國家首要任務(wù)變化的財政體系。強化并改變財政體系的舉措也需要符合政府職能的重新定義、政府與民營產(chǎn)業(yè)關(guān)系的改革目標、以及經(jīng)濟增長的長期需求。

　　第六，與世界其他國家發(fā)展互惠互利關(guān)系。盡管未來發(fā)達國家的增長疲軟是可以預(yù)見的，但中國仍需加強與全球市場的融合，即使中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向以內(nèi)需拉動增長。未來的經(jīng)濟融合或?qū)⒋嬖谧陨盹L(fēng)險，開放市場所獲得收益將集中提高效率、刺激創(chuàng)新、加強國際競爭力。“開放”的政策在過去發(fā)展歷程中為中國開創(chuàng)了大好局面，特別是加入WTO 之后，未來與世界經(jīng)濟的融合會使中國更上一層樓，尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展。中國仍需主動參與全球執(zhí)政機構(gòu)，發(fā)揮國際大國力量，以互惠互利的方式幫助營造全球政策環(huán)境。

　　上述六大戰(zhàn)略方向?qū)?nèi)提出了一個相輔相成的政策框架、以及未來 20 年內(nèi)中國發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵支柱。或許有人認為這六大方面沒有把重大政策領(lǐng)域包含在內(nèi)，但支柱問題已經(jīng)解釋了中國面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)。

　　中國高層領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)承認緊迫任務(wù)需調(diào)整為國家的發(fā)展戰(zhàn)略和增長模式轉(zhuǎn)型。在某種程度上，中國已經(jīng)開始著手了。中國的“十二五”規(guī)劃和其他政策文件已經(jīng)明確了未來五年的政策方向，包括宏觀經(jīng)濟、社會和環(huán)境目標，以及實施“幸福感”指數(shù)衡量地方政府業(yè)績的試行辦法。“十二五”規(guī)劃是中國發(fā)展戰(zhàn)略長期轉(zhuǎn)型的第一步，并與本報告中闡述的改革項目一致。

　　以下3-8 章將逐章探討上述六大主要方向。

　　第三章　在堅實基礎(chǔ)上向市場經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)改革

　　自1978 年以來，中國在全球化經(jīng)濟中充分利用其后來者優(yōu)勢，經(jīng)過結(jié)構(gòu)快速變革，已經(jīng)成為全球最大的制造和出口國，并在很多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)迅速向科技先鋒國家邁進。引入市場機制和開放貿(mào)易則為中國有效配置資源、促進生產(chǎn)力提供強勁動力。

　　但刺激中國持續(xù)快速增長的動力正在逐漸減弱。源于結(jié)構(gòu)變革的生產(chǎn)力優(yōu)勢也將消退。由于中國在向科技先鋒邁進，科技應(yīng)用、改善和傳播帶來的全生產(chǎn)力要素增長當然也將下滑。同時，政府對主要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的持續(xù)主導(dǎo)，這曾是一個巨大優(yōu)勢，但在未來可能會成為發(fā)展生產(chǎn)力、創(chuàng)新和創(chuàng)造性的桎梏。再加上政府、大型銀行和國企之間的密切關(guān)系所帶來的既得利益，不僅會破壞改革，還會助長國家對經(jīng)濟的持續(xù)干預(yù)。

　　同時，中國向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型在很多領(lǐng)域仍未完成。市場與非市場的組合措施為生產(chǎn)商和消費者提供了動力，但在政府、國企、民企各自的角色區(qū)分方面還不明確。因此，解決這些問題、推進結(jié)構(gòu)改革、發(fā)展市場導(dǎo)向型體系是迫在眉睫的任務(wù)。這一挑戰(zhàn)比預(yù)期的情況要嚴峻得多，因為很多因素都約束經(jīng)濟增長，包括全球經(jīng)濟乏力、勞動力萎縮且呈老齡化。中國必須攻克這些難題。

　　1.民營企業(yè)的發(fā)展與國企改革

　　未來，一個蓬勃發(fā)展的企業(yè)板塊將對經(jīng)濟可持續(xù)的快速增長至關(guān)重要。中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是從 2003 年開始，得益于國企重組和民營產(chǎn)業(yè)的擴張。很多中小型國有企業(yè)私有化。與之同時，新的政策方向必須多樣化國企的所有權(quán)。很多大型國企要“企業(yè)化”，其中有些較大的國企(包括央企)目前不僅已經(jīng)上市，還改進其管理結(jié)構(gòu)、管理專業(yè)性和盈利能力。但其盈利能力仍低于非國有企業(yè)。主要問題：

　　相比民營企業(yè)，國企擁有較多的資本、原材料和中間投入，但總產(chǎn)量和附加價值份額相對偏少。國企的大部分利潤來自少數(shù)國企，這些國企盈利能力常得益于競爭少、廉價資本、土地和自然資源。同時，不少國企財政表現(xiàn)欠佳，一方面由于要提供公共服務(wù)或受制于政府定價。實際上，每4 家國企當中就有超過1 家國企是虧損的。此外，國企的活力也不如私企。最近有研究顯示 1978 -2007 年，國有企業(yè)板塊全要素生產(chǎn)力的增長只是民營產(chǎn)業(yè)的 1/3，民營企業(yè)已經(jīng)成為中國增長和創(chuàng)新更強勁的引擎。

　　另外，不同于其他國家，中國國企的特殊地位使得國企與政府、銀行之間關(guān)系密切。國企的管理層和政府官員之間常形成互助關(guān)系：管理層接受政府官員的非正式指導(dǎo)，于是可能優(yōu)先獲得銀行金融、其他重要輸入和商機，甚至是免受競爭的保護。這就抑制了新興民營企業(yè)進入市場，并減少市場競爭和創(chuàng)新。有些國企甚至在其授權(quán)領(lǐng)域之外也有業(yè)務(wù)運營(很多都投資房地產(chǎn)和影子銀行系統(tǒng))，因為國企能確保其投資和收益不受外界控制或兼管。最近部分國企(由地方政府監(jiān)管)的迅速擴張得到注意，其增長將可能排擠民營企業(yè)活動、破壞競爭、與建設(shè)堅實的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)相沖突。

　　國企改革和重構(gòu)的成本并非微不足道。90 年代末的改革導(dǎo)致大量小型國企倒閉，造成超過2 萬億元人民幣的損失，超過當時GDP 的20% ，由此可見一斑。潛在的成本可能更高，因為財物操作模糊、財政缺乏透明度都意味著部分國企已經(jīng)負債累累，這些都需要長時間的逐步明確和減少。

　　最終，中國政府實施一系列復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策，都是不同級別政府各機構(gòu)的任務(wù)。在某些情況下，這些政策或許可以克服協(xié)作失利并有效促進新興產(chǎn)業(yè)，但在其他情況下結(jié)果并不盡如人意。有些政府部門青睞采用產(chǎn)業(yè)政策并視之為計劃經(jīng)濟的替代;結(jié)果都傾向于讓國企進行大規(guī)模投資，而不是通過刺激因素、市場動力和民營企業(yè)優(yōu)勢來實現(xiàn)發(fā)展目標。不同政府機構(gòu)提出的產(chǎn)業(yè)政策有時也有沖突并相互干擾，導(dǎo)致政策框架整體更加復(fù)雜混亂，無法預(yù)測結(jié)果。

　　不少研究都顯示民營企業(yè)與國企在關(guān)鍵領(lǐng)域展開競爭對于推動經(jīng)濟增長能發(fā)揮重大潛力。所謂的“戰(zhàn)略”產(chǎn)業(yè)能獲得更大利益。2006年，中國確認了7 大國家要保持“絕對控制權(quán)”的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)——國防、電力、石油石化、電力通信、煤炭、民航和航運。在這些產(chǎn)業(yè)，大量國企之間相互競爭，但由于有障礙抑制新企業(yè)進駐市場，這些企業(yè)都受到保護。中國政府還確定了“基礎(chǔ)”或“支柱”產(chǎn)業(yè)——機械、汽車、電信技術(shù)、建筑、鋼鐵、基本金屬和化工——政府希望在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)有“一定的強勢影響力”。雖然進入這些產(chǎn)業(yè)市場的正式門檻要低一些，但政府政策已經(jīng)表示的很明顯：不歡迎民營企業(yè)進來競爭。這些門檻再加上抑制民營企業(yè)競爭的政策法規(guī)都阻礙民營產(chǎn)業(yè)的增長發(fā)展、創(chuàng)新和創(chuàng)造力，減緩生產(chǎn)力增長。

　　主要改革建議：

　　國企改革首先應(yīng)該認識到要擴大并多樣化國企所有權(quán)，覆蓋多方面，從全資控制到股權(quán)控制再到小股東不等。這樣將面臨兩方面的挑戰(zhàn)：如何最好地利用公共資源;中國如何從目前國企投資組合的方式向最適合長期發(fā)展目標的方式轉(zhuǎn)型?

　　應(yīng)對第一個挑戰(zhàn)比較直接，公共資源應(yīng)該全部(或者絕大部分)用以公共商品和服務(wù)，其生產(chǎn)和消費能產(chǎn)生積極的外部效應(yīng)。這些商品和服務(wù)范疇從國防、基建、社會保護到基礎(chǔ)研發(fā)不等，并且隨實際情況而變化。目前強調(diào)的保障房項目就是一個彰顯政府有效利用資源解決社會實際需求的成功案例。這個公共商品和服務(wù)的范疇還可以更廣，甚至包括可靠的能源供給、通訊和郵電通訊建設(shè)。在某一領(lǐng)域配置的公共資源比率要根據(jù)公共商品和服務(wù)供給的實際情況而定。在被視作國家首要任務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，例如國防，政府可以全權(quán)或擁有絕大部分權(quán)利掌控財政資源。但在大多數(shù)領(lǐng)域，政府少量控制權(quán)即可達到既定目標。最重要的是，很多事例證明，民營企業(yè)也有足夠能力提供公共商品和服務(wù)，并且能帶來競爭，有助于降低生產(chǎn)和分配成本。

　　而要應(yīng)對第二個挑戰(zhàn)就不是那么簡單了。首先，政府要盡快證券化其在國企的隱性股本(對于上市國企，這部分股份價值是已知的)。這有利于國企在管理上通過分散所有權(quán)、引進現(xiàn)代企業(yè)管理實踐來進行改革，例如高管任命、按照國際標準公開財務(wù)、聘用外部審計。其次，政府可以考慮建立一個或多個國有資產(chǎn)管理公司來代表政府的股權(quán)，并在金融市場上專業(yè)地來管理并交易資產(chǎn)。每個資產(chǎn)管理公司就是某些行業(yè)的“專家”。這樣，這些公司也可以代表政府逐步多樣化國企的投資組合。最后，國有資產(chǎn)的一部分可以轉(zhuǎn)移到國家社保基金，加上這些資產(chǎn)的收益有助于承擔(dān)社保基金未來的義務(wù)。

　　雖然上述國有資產(chǎn)管理公司的具體操作細節(jié)尚需時日敲定，但目前要盡快確定相關(guān)的主要原則。例如，國資委應(yīng)該將自身職能定義為政策制定與監(jiān)管，讓國有資產(chǎn)管理公司來操作資產(chǎn)部分的工作。該管理公司必須有明確的授權(quán)范圍，要獨立、專業(yè)的進行資產(chǎn)管理，并接受公開的業(yè)績考核標準。另外，還需符合國際透明度標準，包括操作過程和結(jié)果、價值創(chuàng)造、盈利能力和分紅等。

　　國際和國內(nèi)市場上更激烈的競爭將是提高中國企業(yè)效率和創(chuàng)新能力的關(guān)鍵。要增強國內(nèi)市場競爭力，就要進一步深化改革支持民營企業(yè)，如降低企業(yè)進出門檻、打破主要產(chǎn)業(yè)(石油化工、電力、電信)的國家壟斷和寡頭、提高中小企業(yè)的活力增長并增加其融資途徑、刺激地區(qū)和本地專業(yè)化、鼓勵國企通過競爭自我改革。根據(jù)中國自身和其他國家過去的經(jīng)驗，增加國內(nèi)競爭能帶來生產(chǎn)力的巨大進步。通過這些改革，國企將逐步退出可競爭的市場。從上世紀90 年代末開始，國企所有權(quán)的多樣化和市場改革已經(jīng)刺激民營企業(yè)進入大部分制造業(yè)市場并展開競爭。甚至遭某些戰(zhàn)略或支柱產(chǎn)業(yè)，例如電信，國企的拆分和企業(yè)化創(chuàng)造了新興競爭動力。降低民企進入這些領(lǐng)域的市場門檻并為其提供足夠的融資空間才能進一步提高效率和競爭力。

　　為了重新定義政府的角色，政策應(yīng)該旨在鼓勵民營企業(yè)參與公共服務(wù)，公共采購應(yīng)該進一步向民營競爭開放。存在壟斷的產(chǎn)業(yè)(如鐵路服務(wù))，壟斷企業(yè)巨頭應(yīng)該遵守獨立原則，并嚴格接受監(jiān)管，以確保該產(chǎn)業(yè)內(nèi)的競爭不足問題不會導(dǎo)致價格壟斷和市場力的濫用，這些都可能對下游產(chǎn)業(yè)造成傷害。

　　此外，應(yīng)該出臺措施鼓勵與全球經(jīng)濟的進一步融合、減少對外貿(mào)易壁壘來刺激競爭和創(chuàng)新，從而加強企業(yè)的國際競爭力(詳見第八章)。中國2001 年加入WTO 曾推進經(jīng)濟大規(guī)模地提高效率、并刺激技術(shù)并購和應(yīng)用。最近，中國取消針對外國投資者的部分優(yōu)惠，為國內(nèi)企業(yè)營造公平的市場環(huán)境，從而鼓勵競爭。

　　2.市場要素改革

　　為了完成向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型并進一步鞏固經(jīng)濟基礎(chǔ)，中國還需要注重市場要素——資本、土地和勞動力——這些因素的改革相對滯后，結(jié)果造成大范圍的扭曲。價格、監(jiān)管和制度改革是確保資源流向產(chǎn)生高回報經(jīng)濟活動的必要因素。

　　資本

　　盡管中國在過去 30 年內(nèi)在金融產(chǎn)業(yè)內(nèi)進行頗有成效的改革和深化工作，但金融體系仍然陷于主要結(jié)構(gòu)不平衡問題中。目前的金融體系，主要特點就是由國有銀行主導(dǎo)、國家強勢干預(yù)并控制利率，雖然在中國經(jīng)濟起飛其實為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的可調(diào)動儲蓄和可分配資本做出巨大貢獻，但未來，這種體系造成的成本將會蓋過利益，并可能造成系統(tǒng)風(fēng)險。第一個成本就在于非國有企業(yè)，特別是中小企業(yè)，比起大型國企獲得政府金融機構(gòu)貸款要困難的多。其次，貸款利率低導(dǎo)致投資和資本密度較高。第三，政府在各級信貸配置方面的重大作用一定程度上造成負債擴大，但缺乏有效的監(jiān)控、數(shù)據(jù)收集和相互溝通，難以量化這些負債。第四，隨著金融體系日益復(fù)雜化——市場、相關(guān)機構(gòu)和國家間聯(lián)系相互交錯。

　　除了上述特點之外，金融系統(tǒng)內(nèi)部的一個趨勢將可能成為巨大的系統(tǒng)風(fēng)險，并最終阻礙中國的金融體系改革。中國應(yīng)優(yōu)化銀行、資本市場和其他金融中介并有效進行資本配置;應(yīng)用現(xiàn)代企業(yè)管理制度;為中小借貸企業(yè)提供渠道;通過最佳技術(shù)了解并管理風(fēng)險;為日趨多樣化的客戶群體提供多樣化服務(wù)。同時，隨著有越來越多的中國企業(yè)“走出去”，都對國內(nèi)的金融體系施加巨大壓力要采取國際標準確保其與外國金融機構(gòu)和全球資本市場充分整合。收入上漲加上中國財富的積累都增加了國內(nèi)對新金融產(chǎn)品和投資機遇的需求。最后，當國內(nèi)或國際發(fā)生金融危機之際，只有完善的體系才能有序、系統(tǒng)的解決壞賬，并資助無力償還債務(wù)的金融企業(yè)。未來 20 年內(nèi)，應(yīng)該對金融產(chǎn)業(yè)進行徹底、全面和配套的改革。

　　金融產(chǎn)業(yè)改革的目標應(yīng)該瞄準建立一個競爭、平衡、有效、安全和堅實的金融體系，與企業(yè)、居民家庭和政府的需求相一致。一個功能完善的金融體系才能有效管理危機，這對有效利用儲蓄是很必要的;還需為日益復(fù)雜和精細的經(jīng)濟有效配置資本，確保所有經(jīng)濟參與者，包括個人、家庭、貧困人口和商業(yè)有融資空間。

　　要達到這些目標，金融業(yè)的改革應(yīng)該緊跟實施路線，這在未來20年內(nèi)都將是政府的首要任務(wù)。中國自身的經(jīng)驗和其他國家探索金融改革的成敗都值得借鑒。

　　第一個首要任務(wù)就是要使利率更具彈性，并努力使匯率不再是數(shù)量控制，并清出信貸市場。另外，要提高匯率彈性，這有助于降溫國內(nèi)通脹，緩解儲備需求壓力，同時，結(jié)合實施一系列貨幣和宏觀審慎措施。

　　同時，對金融機構(gòu)直接和間接的控制必須基于市場主導(dǎo)型的制度。這意味著央行要開放市場運營并利用利率管理資金流動性。而其他商業(yè)銀行則要通過商業(yè)準則和信譽分析來指導(dǎo)借貸。少數(shù)政策性銀行可以繼續(xù)為政府的優(yōu)先項目提供資金。這些改革需要對國有金融機構(gòu)進行徹底結(jié)構(gòu)治理，反思現(xiàn)有政府所有制的功能、機構(gòu)和操作實踐，并借鑒其他國家的成敗。另外，還需努力實現(xiàn)國有銀行所有制多樣化，減少政府持股量。

　　其次，雖然巨額外匯儲備讓中國有一個強健的安全網(wǎng)絡(luò)能應(yīng)對金融或貨幣危機。為應(yīng)對這樣的危機，政府需要強化包括監(jiān)管機構(gòu)在內(nèi)的立法機構(gòu)的獨立性、有效性、安全性，并資助監(jiān)管機構(gòu)，賦予這些機構(gòu)更大的執(zhí)行和解決權(quán)力。還可以基于現(xiàn)有框架成立一個高層金融委員會，主要負責(zé)監(jiān)管并管理系統(tǒng)風(fēng)險并保持金融穩(wěn)定性。還應(yīng)該設(shè)立緊急流動救助資金的數(shù)額限制，以資助陷入短期資金流動問題但具備償還能力的銀行。同時，要繼續(xù)發(fā)展并改進銀行壓力測試，涵蓋新的風(fēng)險。此外，政府還應(yīng)該加強對金融機構(gòu)的“生存模擬”實驗、改進相關(guān)制度、提高危機應(yīng)付能力;建立有效立法框架、提高信息公開、審計和財務(wù)標準;簡化司法制度。政府還應(yīng)該建立有效存款保險體系，控制規(guī)模較小的民營儲蓄機構(gòu)發(fā)生清償風(fēng)險。這些制度不但有助于金融穩(wěn)定，還能為中國金融部門最終達到國際金融體系標準奠定基礎(chǔ)。

　　第三，要進一步深化并改革資本市場，這是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新獲得更多動力的重要因素。中國應(yīng)該轉(zhuǎn)變股票發(fā)行體系——從基于業(yè)績的審批轉(zhuǎn)向基于信息公開的體系，重點還要改善法律框架、促進法律法規(guī)有效實施、升級金融業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、執(zhí)行嚴格的信息公開規(guī)定等。同時，政府還要大力發(fā)展企業(yè)債券市場，這一方面有利于開辟新的融資空間、促進金融市場多樣化，另一方面還能促進繼續(xù)減少利率限制、開放外部資本賬戶和人民幣國際化。金融基礎(chǔ)設(shè)施也需繼續(xù)完善，從而促進金融市場，特別是資本市場的發(fā)展。準確的信息公開和財務(wù)、審計過程能確保金融透明度，最大限度的減少信息沖突，大力促進金融業(yè)發(fā)展。

　　第四，在上述市場規(guī)則和執(zhí)政結(jié)構(gòu)完善之后，中國政府也要準備廢除儲蓄利率的上限并降低貸款利率，促進銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)化，確保金融業(yè)的穩(wěn)定。針對利率自由化，必須采取適當程序推進。首先是長期市場工具利率，最后才是短期儲蓄利率。實際上，中國已經(jīng)意識到這點了。同時，還要監(jiān)控自由化進程，避免銀行陷入過度不良競爭之中。

　　土地

　　由于未來 20 年內(nèi)，土地會越來越稀缺，土地的有效利用也將與食品安全、建設(shè)高效創(chuàng)新城市、機會均等和社會穩(wěn)定一樣成為中國長期發(fā)展的重要目標之一。改善政策有助于保證農(nóng)民使用土地的權(quán)益并提高農(nóng)業(yè)投資和生產(chǎn)力;確保基于最高生產(chǎn)力目的來使用土地;縮小城市-農(nóng)村不平等現(xiàn)象;使城市發(fā)展更加有效和持續(xù)。

　　相關(guān)土地政策將面臨3 個主要挑戰(zhàn)：首先是農(nóng)村土地所有權(quán)安全感不足。雖然目前的立法和政策框架相對清晰，但農(nóng)村家庭在土地權(quán)方面仍然處于弱勢，且常面臨土地被征用的風(fēng)險。另外，在地方上，政策和法律的實施、行政和財務(wù)審查、土地權(quán)文件、提高公民權(quán)益意識仍面臨嚴重困難。

　　第二個挑戰(zhàn)在于將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市用地的過程中。2003 -2008 年期間，政府為城市發(fā)展征用了 140 萬公頃農(nóng)業(yè)用地，另外還有 45 萬公頃據(jù)報道是被非法征用的。與國際標準不同，中國政府具有較大權(quán)限為城市發(fā)展征用農(nóng)業(yè)用地。這一職權(quán)的使用可能導(dǎo)致四種結(jié)果：政府保留這一權(quán)力征用農(nóng)業(yè)用地旨在城市發(fā)展;土地收購價格只是其“農(nóng)業(yè)”價值，并非是市場土地價格，這就是土地的機會成本;地方政府以收購價征收土地，然后再以市場價格出售，造成土地征收成為資助公共服務(wù)，特別是基建的一項重要創(chuàng)收項目(見圖-4 );導(dǎo)致城市邊界擴張和盲目擴大。土地并購中缺乏透明度，再加上農(nóng)民獲得的土地價格和最后拍賣的價格之間的巨大差異會激化農(nóng)村的不平等感和農(nóng)村的不穩(wěn)定因素。

　　圖4：城市用地擴張速度高于城市人口增長(數(shù)據(jù)來源：世界銀行工作人員統(tǒng)計)

　　注：綠線是平均線。黑線表示兩個變量之間的線性回歸。

　　第三個挑戰(zhàn)就是土地被某些地方政府用作收入來源，也是通過“特殊目的實體”進行借貸的附屬，這些特殊工具旨在規(guī)避地方政府的借貸限制。征用土地收入已經(jīng)是地方支持支出需求的一大收入來源。另外，地方還成立了大量特殊目的實體(超過5000 家)，以抵押土地來獲取銀行貸款。據(jù)國家審計署評估，到 2010 年底，與地方政府有關(guān)的負債已經(jīng)超過10 萬億元人民幣。

　　要應(yīng)對這三大挑戰(zhàn)，政府需要結(jié)合政策改革和制度完善，這些都需要時間來進行設(shè)計和執(zhí)行。如果不進行改革，農(nóng)業(yè)投資可能繼續(xù)虧損，城鄉(xiāng)差距擴大、城市擴張脫離環(huán)境和經(jīng)濟目標，土地使用率嚴重下降。

　　因此，第一個首要任務(wù)就是要確保農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)的安全性，包括貫徹將農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)無限延長的政策;推廣土地登記制度以加強農(nóng)村土地市場建設(shè);改革并現(xiàn)代化農(nóng)村的集體治理結(jié)構(gòu)和爭端解決機制;第二，要改革土地并購和補償措施。第三，要通過其他可替代物業(yè)和地方稅收代替征用土地稱為地方收入來源，并允許地方政府根據(jù)嚴格監(jiān)管法規(guī)從國內(nèi)資本市場上進行借貸。

　　在農(nóng)村地區(qū)，政府應(yīng)該賦予農(nóng)民對自己耕地的無限使用權(quán)。這是2008 年做出的歷史性決議，應(yīng)盡快以法律形式落實，并需要明確以下問題：誰有合法權(quán);農(nóng)村集體體系應(yīng)有哪些職能;土地使用者的相關(guān)土地證明文件;權(quán)利和義務(wù)以及違規(guī)懲罰措施。

　　有效貫徹土地使用者的權(quán)利需要明確土地的位置和界限。大量其他國家的經(jīng)驗證明，把土地注冊和注冊管理放到一個單獨的機構(gòu)中管理是最有效的，因為這樣能避免管轄重復(fù)和沖突。

　　此外，大力發(fā)展農(nóng)村土地市場也有助于提高土地使用率。將使用權(quán)轉(zhuǎn)移到透明有效的租賃市場能提高 60%的潛在生產(chǎn)力并促進勞動力流動和土地合并。這一市場從上世紀 90 年代就已經(jīng)快速成長(目前已經(jīng)覆蓋大約 20%的耕地)，但缺乏有力的合同制度仍然制約該市場的發(fā)展，大多數(shù)交易都是非正式的。要擴大這樣的市場，就需要提高土地注冊和記錄，并建立信用爭端解決機制。

　　此外，農(nóng)村集體用地的管理標準也需要提高，在農(nóng)村地區(qū)造成土地不安全性的一個原因就是村干部的權(quán)利濫用。土地的重新調(diào)整或出售常有商業(yè)開發(fā)商的身影，但沒有透明度和審計核查。雖然這些現(xiàn)象會有所改善，但有研究顯示在 1998 -2008 年期間，幾乎每個農(nóng)村都經(jīng)歷過至少一次土地的重新配置。因此，未來的政策當中，要從提高管理標準出發(fā)，重新評估集體的角色。

　　因此，管理收購農(nóng)村用地做城市用途的政策也要改革。政府目前對土地使用仍有最高權(quán)力，可以利用征收農(nóng)民土地的價格與其市場出售價格之間的差價創(chuàng)收。正因如此，中國城市用地增速遠超城市人口增速。未來要在兩方面進行改革：

　　首先，地方政府應(yīng)該明確地方政府必須根據(jù)上級政府審批的城市規(guī)劃用地來征收農(nóng)業(yè)用地。其次，要改善目前的土地征收補償措施，這經(jīng)常成為沖突的源頭。政府可以按照市場價格向農(nóng)民支付補償款，并收取資本所得稅。但目前的措施忽視了土地征收價與市場價之間的差額，相當于征收 100%資本所得稅。折中的辦法也可以采用較低的稅率，這樣既保證了地方政府的財政收入和當?shù)亟ㄔO(shè)需求，也保障了農(nóng)民的利益。

　　除了土地征收，部分地方政府對抵押土地以獲得貸款的依賴程度也與日俱增。近年來的某些現(xiàn)象已經(jīng)顯示這樣可能會導(dǎo)致重大資金損失并給銀行體系帶來風(fēng)險。地方政府應(yīng)該尋求更高效、可持續(xù)的收入模式代替這種風(fēng)險的融資方法。今后，其他收入來源(包括房產(chǎn)稅)可能有助于填補這一缺口。例如，美國和加拿大等國所征收的房產(chǎn)稅相當于GDP 的3% -4% ，經(jīng)合組織成員國平均水平為2.1%。中國也已經(jīng)在兩個城市進行試點征收。但技術(shù)、制度和社會因素為這一進程造成不小的障礙。因此，應(yīng)該逐步推動房產(chǎn)稅，同時切勿高估房產(chǎn)稅對財政收入的作用。

　　勞動力

　　如同土地和資本需要用在回報率最高的領(lǐng)域，勞動力也應(yīng)該轉(zhuǎn)向生產(chǎn)力、工資最高的領(lǐng)域。但中國的戶口體系以及保險和養(yǎng)老體系由本地政府管理的模式已經(jīng)嚴重制約中國的人口流動性。加上未來勞動力數(shù)量將會持續(xù)下降，這兩個因素將是中國發(fā)展創(chuàng)新、提高國際競爭力的障礙。對此，政府在為移動人口提供就業(yè)、教育和衛(wèi)生等服務(wù)方面能發(fā)揮關(guān)鍵作用。要達到目標，發(fā)展一個靈活、機動的勞動力市場是中國未來成功與否的中心任務(wù)。在韓國，有45%的人口是跨省流動，為城市化的快速發(fā)展、集中經(jīng)濟活動、加大勞動力定居靈活性問題上都做出杰出貢獻;在中國，2010 年有19.5%的人口在轉(zhuǎn)移，其中將近85%是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)。

　　在未來幾十年內(nèi)，雖然中國總體勞動力人口呈下降趨勢，但要吸收這些勞動力，還需要靈活的勞動力市場和保護勞動力權(quán)益的機構(gòu)，如提供就業(yè)預(yù)測、社會保障、醫(yī)療保健和老年金融保障等。政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在幫助勞動力獲得平等就業(yè)機會、教育、衛(wèi)生保健服務(wù)、管理由結(jié)構(gòu)改革帶來的系統(tǒng)風(fēng)險方面能發(fā)揮關(guān)鍵作用。中國未來成功成為高收入、開放的經(jīng)濟體的中心將是發(fā)展一個靈活、機動的勞動力市場;是否能成功取決于生產(chǎn)和就業(yè)模式能否盡快適應(yīng)不斷變化的國內(nèi)外需求。戶口制度的階段性改革能確保到 2030 年，中國勞動力能夠自由向就業(yè)機會多的地區(qū)流動;需要提高勞動力參與率的措施;改革勞動課稅、雇傭政策和工資政策。

　　戶口制度改革應(yīng)該是中國未來 20 年首要任務(wù)之一，且需要在2030 年之前完成，但這一改革進程可能受財政改革影響而推進緩慢。雖然目前的戶口制度已經(jīng)不再限制勞動力從農(nóng)村流向城市地區(qū)。但如果沒有城市戶口，農(nóng)村流動勞動力就很難享受社會福利——醫(yī)療衛(wèi)生、教育和住房。戶口制度的一個關(guān)鍵制約因素就是地方政府缺乏資源和為流動勞動力擴大公共服務(wù)的動力。但這樣一來，不僅擴大了城鄉(xiāng)居民之間的不平等問題，還抑制了人口流動。因此，推進戶口改革的系統(tǒng)方法應(yīng)包括：一、打破戶口與公共服務(wù)掛鉤的模式;二、鼓勵地方進行試點改革;三、重新定義地方和中央政府作為戶口改革動機的財政責(zé)任。

　　要提高勞動力的參與率，政府應(yīng)該推遲男性和女性勞動力的退休年齡，這也有利于緩和養(yǎng)老金體系的壓力(詳見第六章)。很多經(jīng)合組織成員國和正在轉(zhuǎn)型的國家近年來都做出類似嘗試。政府還應(yīng)該提高工作彈性安排，加強中期事業(yè)培訓(xùn)和終生學(xué)習(xí)機會。

　　中國還應(yīng)該減少勞動力收入征入社保的部分。按國際標準衡量，中國隱含的勞動課稅水平較高，平均相當于工資收入水平的45% ，特別是對于低收入勞動力來說，隱含的稅率更高，因為最低繳費標準是根據(jù)平均工資的60%來定的。企業(yè)因此就會避免雇傭正式員工。還有許多雇員和用人單位都放棄社保。2010 年，城市參加醫(yī)保的勞動力人數(shù)為2.37 億人、參加養(yǎng)老保險的為2.36 億人、參與失業(yè)保險的只有1.34 億人、參加住房公積金的則只有0.8 億人。

　　最后，中國從事公共事業(yè)的機構(gòu)應(yīng)該是“機會均等的雇傭單位”，其招聘活動應(yīng)該基于勞動力能力，取消對出生地或戶口的限制。

　　第四章　加快創(chuàng)新步伐

　　雖然要素市場改革和民營行業(yè)發(fā)展取得一定進展，但中國要維持高增長仍面臨諸多挑戰(zhàn)。隨著人口增長急速放緩、投資率下降，增長將更多的依賴于提高全要素生產(chǎn)率(TFP )。在過去的十余年，中國的全要素生產(chǎn)率年均增長率為 3% ，按照國際標準衡量已是較高水平，這在很大程度上要歸功于快速的結(jié)構(gòu)變革，高水平外商直接投資溢出效應(yīng)帶來的產(chǎn)品和加工技術(shù)，實物資本、人力資本和金融資本累計推動技術(shù)追趕加速，基礎(chǔ)設(shè)施約束逐步緩解以及創(chuàng)造了更具競爭力和開放性的經(jīng)濟體。

　　工業(yè)和服務(wù)業(yè)趕超、促進國內(nèi)市場競爭以及人力資本和知識資本的累積，這一切所帶來的生產(chǎn)率增長潛力還遠未窮盡。但毫無疑問，中國工業(yè)的許多領(lǐng)域正在接近技術(shù)前沿，跨行業(yè)的勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象將減少，而資本對增長驅(qū)動的貢獻也將下降。認識到這些事實，中國正轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，以此作為實現(xiàn)快速、持續(xù)增長同時應(yīng)對因資源短缺、氣候變化和環(huán)境退化帶來的諸多挑戰(zhàn)。

　　創(chuàng)新就能夠解決問題嗎?從長期來看，盡管帶來技術(shù)變革的高額投資仍會是中國經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力，但創(chuàng)新帶來的全要素生產(chǎn)率增長的意義將越來越重要。如果中國的投資占GDP 的比重降至25%左右，與歐洲國家水平相當，或者更低，那么它的年增長率將維持4% -5%水平。但如果中國繼續(xù)保持投資占GDP 比重至少為30%或者更高，那么更富創(chuàng)新精神的中國則能夠保持其全要素生產(chǎn)率以高于平均水平的速率增長，它就更能夠完成增長目標。

　　即使如此，要加快創(chuàng)新步伐還需要結(jié)合國際環(huán)境進行互補性的國內(nèi)改革——僅僅增加占 GDP1%份額的投資用于研發(fā)是不夠的。中國創(chuàng)新政策中的許多補充措施，包括發(fā)展私營行業(yè)、增加競爭，生產(chǎn)要素市場改革、實施綠色增長戰(zhàn)略，深化人力資本，有效利用城市集聚經(jīng)濟效益以開發(fā)技術(shù)和生產(chǎn)創(chuàng)意等。本章將關(guān)注建立激勵體系和制度所必需的政策改革，以支持廣泛的、覆蓋整個經(jīng)濟的創(chuàng)新。

　　1.創(chuàng)新優(yōu)勢

　　在發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟方面，中國擁有幾方面的優(yōu)勢。第一，中國的研發(fā)開支迅速增長;第二，中國制造業(yè)規(guī)模龐大、實力雄厚;第三，教育規(guī)模的擴大培養(yǎng)了大量高素質(zhì)的科學(xué)和工程技術(shù)人員;第四，政府調(diào)動伸縮性耐心資本供應(yīng)為創(chuàng)新企業(yè)提供支持;第五，中國的城市中等階層消費者規(guī)模龐大且在不斷壯大，這一事實能夠吸引領(lǐng)先的創(chuàng)新型跨國企業(yè)、有助于鼓勵本地創(chuàng)新型企業(yè)和國內(nèi)生產(chǎn)者實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟以及形成企業(yè)集群與城市集群;第六，中國的多個省，包括廣東珠三角地區(qū)、浙江和福建，崇商企業(yè)文化濃厚，有利于小企業(yè)和新興企業(yè)的發(fā)展;第七，在中國相對欠發(fā)達的服務(wù)行業(yè)存在相當可觀的發(fā)潛力;第八，隨著城市化進程的展開，一些城市意識到城市經(jīng)濟的生產(chǎn)率水平和增長將依賴于生活質(zhì)量的提高以及如何有效吸引和留住國際人才。

　　2.創(chuàng)新劣勢

　　盡管中國的技能供應(yīng)不斷增加并且具備龐大、先進的工業(yè)基礎(chǔ)，但事實是大部分研發(fā)活動是由政府和國企開展的，而且部分研發(fā)努力似乎仍脫離了經(jīng)濟的真正需求。中國的科學(xué)專利和論文發(fā)表數(shù)量的確大幅增加，但很少具備商業(yè)相關(guān)性，能夠轉(zhuǎn)化成新產(chǎn)品或者出口商品的就更少了(電信和消費性電子產(chǎn)品除外)。出現(xiàn)這樣問題的部分原因可能在于鼓勵本土的政府支持研究機構(gòu)與商業(yè)用戶合作研發(fā)新技術(shù)的激勵機制薄弱。另外，這些研究機構(gòu)很少借助國內(nèi)和全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)提高自身能力。在改進制度安排以及促進廣泛創(chuàng)新活動方面，中國有很大的空間，例如放寬企業(yè)進出限制、增強競爭、落實知識產(chǎn)權(quán)保護法、提高高等教育質(zhì)量、為中小企業(yè)提供風(fēng)險資本供應(yīng)、評估政府研發(fā)開支以及制定政府采購標準。而從長期來看，則需要建設(shè)一個能夠激發(fā)廣泛創(chuàng)造力和創(chuàng)新的體制。

　　3.關(guān)鍵改革建議

　　對中國來說，制定更好的創(chuàng)新政策首先需要重新定義政府在國家創(chuàng)新體系中的角色，研發(fā)目標應(yīng)該從開發(fā)特定的新技術(shù)轉(zhuǎn)移，推進體制發(fā)展，此外還需要創(chuàng)造支持在競爭性市場體系下開展廣泛經(jīng)濟創(chuàng)新努力的環(huán)境。

　　中央政府需要采取更積極的措施建立全國性的研究網(wǎng)絡(luò)、動員國家人才，而且還需要將一些城市的企業(yè)納入有沿海城市先進企業(yè)(包括跨國企業(yè))參與的研究聯(lián)盟以減少它們被孤立的狀況。日本政府和美國政府已經(jīng)在各自國家成功發(fā)起了這樣的研究聯(lián)盟。這種聯(lián)合體可以幫助中國產(chǎn)生更多的“全球挑戰(zhàn)者”。中國也可以與其他國家共同開展研究活動，通過這樣的方式將國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)與國際性的研發(fā)網(wǎng)絡(luò)連接。一般政策傾向可能是要保護國內(nèi)研究工作和創(chuàng)新性企業(yè)，但這樣的做法將會阻斷中國的研究人員與外國研究工作之間的互動、切斷他們獲取新思想的渠道，而且還將減少中國利用外國技術(shù)的機會。此外，與國際研發(fā)網(wǎng)絡(luò)建立鏈接還有助于彌補國內(nèi)研發(fā)能力的不足，打消外國對中國研發(fā)項目的疑慮。更重要的是，全球研發(fā)活動的演變趨勢與其他類型經(jīng)濟活動的趨勢大體相同，比如專業(yè)化日益增強，思想與技術(shù)交流更加密集，以及研究人員交流更加頻繁。在這種模式下，中國將成為國際研發(fā)工作的參與者，它既是新概念和新發(fā)明的消費者也是生產(chǎn)者。

　　許多高科技跨國企業(yè)已經(jīng)在華投資設(shè)立了研發(fā)機構(gòu)(包括西安和成都這樣的內(nèi)陸城市)。這種投資行為應(yīng)該得到進一步鼓勵，因為它們會產(chǎn)生顯著的溢出效應(yīng)，令中國城市贏得聲望，促進它們快速成為科學(xué)中心，此外研發(fā)工作對產(chǎn)業(yè)升級也有極大貢獻。在互相信任和認可的基礎(chǔ)下與跨國企業(yè)建立緊密的合作與伙伴關(guān)系有利于中國創(chuàng)造動態(tài)的、開放的創(chuàng)新體系。在這種背景下，如果能夠建立體現(xiàn)美歐系統(tǒng)經(jīng)驗的有效專利系統(tǒng)，有效進行知識產(chǎn)權(quán)保護，特別是在生物技術(shù)、納米技術(shù)、軟件和多媒體領(lǐng)域，那么中國的創(chuàng)新能力將加快增長。

　　中國的創(chuàng)新政策需要認識到大多數(shù)應(yīng)用研究和創(chuàng)新都是在大型民營企業(yè)內(nèi)部完成的，這是從國際經(jīng)驗中得出的結(jié)論。大型民營企業(yè)傾向于將創(chuàng)新作為它們競爭戰(zhàn)略的核心，回應(yīng)市場需求和政府激勵，給予研究員追求有趣創(chuàng)意的自由并鼓勵他們與國內(nèi)外研究人員互動。政府應(yīng)該通過財務(wù)、金融和管理工具為這類企業(yè)提供多樣性的激勵機制，鼓勵它們重視研發(fā)與創(chuàng)新，并為它們的新產(chǎn)品提供足夠大的市場幫助它們實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。此外，還應(yīng)該為研發(fā)企業(yè)提供研發(fā)開支減稅待遇，例如可以對購買這類新產(chǎn)品給予臨時消費補貼，鼓勵消費者購買被證明具有正外部性的新產(chǎn)品。

　　此外，中小企業(yè)也應(yīng)該被看作是創(chuàng)新的重要來源，特別是在一些新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。畢竟，中小企業(yè)將成為未來的大企業(yè)，政府應(yīng)該盡力確保相關(guān)規(guī)定不會成為它們發(fā)展的不利因素，并給予稅收激勵。新興創(chuàng)新企業(yè)通常面臨風(fēng)險資本的長期短缺問題。事實上，地方政府和國企正日益成為風(fēng)險資本和私募基金的來源，但風(fēng)險資本對于尋求擴張的較小型民營企業(yè)和中小企業(yè)來說仍然不足。一個解決辦法是增加銀行向小型高科技私營企業(yè)的貸款，但這只能在一定程度上解決問題。另一個方法是確保資本市場允許中小企業(yè)(即使可能是位于內(nèi)陸省份的中小企業(yè))能夠獲得融資渠道，同時為風(fēng)險資本所有者開辟退出渠道，最后，政府也可以建立公共技術(shù)平臺為創(chuàng)新型中小企業(yè)提供接觸研究室、測試和認證等設(shè)施的機會。

　　政府在研發(fā)活動中的直接作用應(yīng)該是增加研發(fā)開支、鼓勵高等院校和研究機構(gòu)開展基礎(chǔ)研究。對基礎(chǔ)研究的支持需要建立目標明確的激勵制度，確保一些高素質(zhì)的研究機構(gòu)能夠享有充分的資金支持。這里有一個例子，美國國家衛(wèi)生研究院在促進生命科學(xué)創(chuàng)新方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，原因就在于它能夠獲得巨額的穩(wěn)定資金支持。為了使政府支持研究獲得最大的溢出效應(yīng)，研究成果應(yīng)該向公眾廣泛公開。除此之外，應(yīng)該由企業(yè)將研究成果轉(zhuǎn)化為可獲利的產(chǎn)品和服務(wù)。

　　但是如果這些研究在質(zhì)量、商業(yè)相關(guān)性以及吸收應(yīng)用上不能大幅提升，那么增加研發(fā)開支至GDP 的2.2% 、擴大基礎(chǔ)研究、重視出版和專利這些努力可能對生產(chǎn)力增長的影響也可能只是微弱的。高質(zhì)量的研究必須輔以一套嚴格的、成熟的成果鑒定和評估程序。在這方面，政府可以提供相關(guān)標準，而研究界則需要起到帶頭作用。

　　中國“十二五”規(guī)劃中提出的創(chuàng)新目標，即提高基礎(chǔ)研究的效率、發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這都有賴于大量專業(yè)技能的廣泛應(yīng)用，例如在研究、設(shè)計、生產(chǎn)、制造、IT 支持和最終的營銷領(lǐng)域的應(yīng)用。至2030 年，中國大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)將到達2 億，超過美國的勞動人口總數(shù)。而且，大學(xué)教育的質(zhì)量在迅速提高：在世界500 所頂尖大學(xué)中，只有5 個國家的入圍大學(xué)數(shù)量超過了中國。當前，在這個名單中，中國大學(xué)有22所，相比之下，八年前只有12 所。

　　圖5：中國的大學(xué)教育質(zhì)量正在迅速提高

　　數(shù)據(jù)來源：上海交通大學(xué)(2010 )

　　注：美國有 154 所，圖中未反映

　　雖然如此，廣泛意義的高等教育質(zhì)量仍是關(guān)注的焦點，教職員工的技能嚴重不足。要解決這個缺口，中國需要加大高校治理改革，給予高校更多自主權(quán)同時要強化研究領(lǐng)域的道德標準。頂尖的大學(xué)必須有權(quán)調(diào)動資金、調(diào)用人員，確保能夠開展高質(zhì)量的、交叉學(xué)科研究生項目和博士后項目。這些高校還需要發(fā)展創(chuàng)新教學(xué)法，傳授知識和分析能力，建立人員充足的專業(yè)研究機構(gòu)。就這一點而言，中國應(yīng)該鼓勵優(yōu)秀的外國大學(xué)與國內(nèi)高校合作在本土建立分校，傳授現(xiàn)代化的治理標準、教學(xué)方法和科研管理理念。

　　此外，政府和私營行業(yè)應(yīng)該加大投資，提高人力資源質(zhì)量。這種公私合作的措施能夠保障和補充專業(yè)技術(shù)人才基礎(chǔ)，對于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。教育體系應(yīng)該注重能力的培養(yǎng)，而非獲取合格證明，一些將學(xué)術(shù)主流與技職教育和職業(yè)訓(xùn)練分離的僵硬界限也應(yīng)該廢除。為了實現(xiàn)增加技術(shù)人才質(zhì)量和數(shù)量的目標以及教育回報最大化，中國必須更多地依賴于信息與通訊技術(shù)和教育技術(shù)的創(chuàng)新，更多的使用多媒體和靈活的網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)來滿足學(xué)生多樣性的需求。傳統(tǒng)的大班授課的教育方式或許需要進行再考慮了。另外，大學(xué)在促進公開講演和展覽方面也可以起到帶頭作用，為地方學(xué)院的科學(xué)教育做出貢獻。在這一方面，在中國高等教育領(lǐng)域可以向外資開放，增加國外優(yōu)秀大學(xué)參與機會，這將有助于刺激國內(nèi)高校改革。

　　另外，中國還可以通政府采購和標準設(shè)置等手段來鼓勵創(chuàng)新。成功的關(guān)鍵則在于真正開放性的競爭。開始中國可以將歐盟或者美國標準作為技術(shù)起點，同時探索提高產(chǎn)品性能的方法，或者也可以發(fā)動業(yè)界領(lǐng)袖參與標準制定，此外也可以由行業(yè)協(xié)會在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上制定行業(yè)標準。

　　在技術(shù)創(chuàng)新型城市，技術(shù)水平更易于得到提高。在過去的三十年，沿海城市吸引了大量的外商直接投資，一直是技術(shù)發(fā)展的搖籃。但工業(yè)城市不能等同于創(chuàng)新型城市。創(chuàng)新型城市要具備豐厚的高素質(zhì)人力資本(尤其是科技人才)，以及能夠支持新創(chuàng)意產(chǎn)生、爭論、試驗和完善的機制;擁有本地知識網(wǎng)絡(luò)，支持創(chuàng)新的機構(gòu)，雇傭科技人才的工業(yè)基礎(chǔ)，對研發(fā)進行大量投資的主要企業(yè)以及數(shù)字網(wǎng)絡(luò)和在線服務(wù)。此外，這類創(chuàng)新型城市還要緊密結(jié)合世界其他研究與技術(shù)發(fā)展中心。工業(yè)城市能夠成為創(chuàng)新型城市，如東京、斯圖加特、慕尼黑、首爾、西雅圖和圖盧茲就是這類城市，但創(chuàng)新城市并不一定都是從工業(yè)城市演變而言，例如劍橋、赫爾辛基、舊金山和京都等。

　　國際經(jīng)驗表明，創(chuàng)新型城市通常包括一所以上領(lǐng)先的研究型大學(xué)，相互之間即競爭又合作。這些大學(xué)必須與用人單位互動，將專業(yè)技術(shù)與軟技能結(jié)合并傳授最新的行業(yè)技術(shù)。可能的研究領(lǐng)域包括以下幾個方面有關(guān)的挑戰(zhàn)：第一，迅速城市化——包括開發(fā)節(jié)能建筑材料、低排放和高效能的大型公共交通運輸系統(tǒng)以及智能城市的基礎(chǔ)上設(shè)施需求。第二，醫(yī)療保健——包括科學(xué)和醫(yī)藥、生物藥品的基礎(chǔ)研究，醫(yī)療保健管理方面的信息通信技術(shù)運用，醫(yī)療保健管理和融資的制度安排;第三，綠色發(fā)展——包括開發(fā)更經(jīng)濟的可再生能源、綠色新技術(shù)，以及運用激勵結(jié)構(gòu)改變行為，鼓勵綠色消費等。

　　第五章　抓住“綠色”機遇

　　考慮到中國過去和當前的經(jīng)濟增長模式從環(huán)境角度看是不可持續(xù)的，中國政府在“十二五”規(guī)劃中提出了綠色發(fā)展的新模式。該規(guī)劃強調(diào)要保持經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，同時還制定了能源效率、自然資源管理以及環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的宏偉目標。這種模式與本研究中提出的綠色發(fā)展概念是一致的，即經(jīng)濟增長擺脫對資源使用、碳排放和環(huán)境破壞的過度依賴，通過建立新的產(chǎn)品市場，技術(shù)、投資和改變消費行為來推動增長。

　　1、為什么需要綠色發(fā)展戰(zhàn)略?

　　從國內(nèi)和國際視角看，中國都應(yīng)該重視綠色發(fā)展，原因包括如下幾個方面：

　　第一，新的技術(shù)機遇使得綠色發(fā)展不僅有可能成為現(xiàn)實而且使其成為經(jīng)濟增長的潛在推動力。綠色發(fā)展如果取得成功，它將能夠創(chuàng)造新的創(chuàng)業(yè)機會、刺激技術(shù)創(chuàng)新并有可能使中國的朝陽產(chǎn)業(yè)具備全球競爭力。

　　第二，綠色發(fā)展能夠提升中國經(jīng)濟增長的質(zhì)量，更不用說拉動增長。舉例來說，減少化石燃料的生產(chǎn)和使用會大大降低空氣和水污染、水資源短缺和土地沉降對健康造成的損害。在過去的十年，中國治理環(huán)境惡化與資源枯竭的成本占 GDP 的比重接近 10%——空氣污染占6.5% ，水污染2.1% ，土壤退化1.1%。雖然空氣污染水平一直保持持續(xù)下降的趨勢，但隨著人口年齡、城市人口以及城市收入的增長，因污染導(dǎo)致的疾病的治療成本不斷攀升。

　　第三，綠色發(fā)展有助于解決一系列特定行業(yè)問題，如能源安全、城市宜居性、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和基礎(chǔ)設(shè)施約束。能源消耗的快速增長使國內(nèi)供電緊張，推高了煤炭價格，增加了中國對能源進口的依賴。如果相關(guān)政策不變，至2030 年中國必須進口75%的石油和50%的天然氣需求(中國將成為世界最大石油進口國)。對土地的有效利用和良好管理有助于緩解城市擁堵和擴張問題。能源效率的提高也能夠減輕基礎(chǔ)設(shè)施約束，尤其是在解決煤炭問題方面作用更為明顯。

　　第四，考慮到商品價格的上升和波動，降低生產(chǎn)活動的資源密集度將會提升中國的國際競爭力，并能夠在一定程度上使國內(nèi)價格免受國際價格波動的影響。

　　第五，雖然中國的綠色發(fā)展戰(zhàn)略主要基于國內(nèi)因素考慮，但它也能夠為解決全球氣候變暖問題做出重要貢獻。中國是當前全球最大的能源消費國和二氧化碳排放國，盡管它的累積排放量遠低于美國。中國的年人均排放量已經(jīng)超過了全球平均水平并繼續(xù)保持快速增長。而且，中國或?qū)⑹鞘軞夂蜃兓绊懽顬閲乐氐膸讉€國家之一。大力實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略不僅有利于中國的利益，而且還有助于全球減排和緩解氣候變化的努力。努力。

　　2.讓綠色發(fā)展成為增長源泉之一

　　綠色發(fā)展可以作為推動增長的驅(qū)動力。第一，傳統(tǒng)行業(yè)的“綠化”建設(shè)。應(yīng)用現(xiàn)有的大量常規(guī)技術(shù)和管理模式可以減少能源使用和排放量，提高企業(yè)盈利水平。雖然傳統(tǒng)行業(yè)的“綠化”建設(shè)看起來或許不及發(fā)展尖端新技術(shù)那般具有顯著的革命性意義，但顯然，在信息和資本的支持下，許多節(jié)能投資也能夠產(chǎn)生好的成本效益，創(chuàng)造很高的經(jīng)濟效益。

　　第二，新興綠色產(chǎn)業(yè)，包括太陽能和風(fēng)能產(chǎn)業(yè)，以及一些上下游產(chǎn)業(yè)，如相關(guān)設(shè)備制造業(yè)和電動車行業(yè)的發(fā)展都能夠推動增長。更廣泛地說，在創(chuàng)新和研究的支持下，新市場和激勵機制將能夠推動新的低碳、節(jié)能和環(huán)保技術(shù)、商品以出口的發(fā)展。此外，公眾意識增強將有助于消費需求向綠色產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。

　　第三，隨著新的綠色產(chǎn)品市場的形成和消費偏好的改變，服務(wù)業(yè)將擴展。服務(wù)業(yè)的拓展不僅有助于降低經(jīng)濟的碳排放強度，而且也可能形成專門用于支持綠色發(fā)展的專業(yè)化服務(wù)，比如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、碳資產(chǎn)管理服務(wù)、碳交易以及合同能源管理。

　　第四，根據(jù)對氣候變化對農(nóng)業(yè)、地勢低的沿海地區(qū)和易受極端氣候影響地區(qū)的影響的預(yù)測，綠色發(fā)展能夠推動可持續(xù)增長和發(fā)展，降低氣候相關(guān)的風(fēng)險和增強投資者與消費者信心。國際經(jīng)驗表明，預(yù)防性措施遠比重建和恢復(fù)之類的事后措施更具成本效益。

　　3.中國在推進綠色發(fā)展方面的諸多優(yōu)勢

　　在過去的二十年，按一些指標的衡量，中國的增長質(zhì)量獲得了提高，盡管它還有很長的路要走。例如，雖然中國的能源效率提高速度較其他任何國家都快，但它仍是世界上能源使用效率最差的國家之一。 自1990 年以來，化石燃料在中國能源構(gòu)成中的比例呈下降趨勢，但與發(fā)達國家相比比例仍然較高。中國能源研究開支占GDP 的比重是世界最高的，這些開支似乎也起到了效果。中國在提高燃煤發(fā)電廠效率發(fā)面取得了顯著進步，而且它的可再生能源發(fā)電裝機容量為世界最大。在水力發(fā)電領(lǐng)域，中國處于領(lǐng)先地位，而且自2005 年以來，中國的風(fēng)力發(fā)電量也實現(xiàn)每年翻番，此外，中國已經(jīng)成為世界上最大的太陽能電池板制造者。

　　進一步說來，中國憑借自身的諸多優(yōu)點和優(yōu)勢能夠繼續(xù)保持進步。第一，中國領(lǐng)導(dǎo)層已對綠色發(fā)展達成了共識，而且政府具備很強的執(zhí)行能力;第二，中國城市化率相對較低，投資占GDP 比重較高，這使得資本存量能夠迅速周轉(zhuǎn)，新舊技術(shù)更替的速度也比較快，因此能夠避免與舊建筑物和老化基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的鎖定成本;第三，作為綠色產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的新參與者，中國可以迅速達到當前發(fā)達國家的能力水平;第四，中國龐大的國內(nèi)市場有利于其快速實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟;第五，中國勞動力受教育水平不斷提高，這為其提供了大量的技術(shù)人才，再加之與外國建立合作伙伴關(guān)系以及適當?shù)恼吆蜋C構(gòu)引導(dǎo)，中國的創(chuàng)新步伐將加速;最后，中國具備豐富的風(fēng)能、太陽能、生物氣體和頁巖氣資源，這使得其在減少對化石燃料的依賴和提高能源安全上可以有很多選擇。

　　4.中國在綠色發(fā)展道路上面臨的障礙

　　雖然中國具有很多優(yōu)勢有助于其落實綠色發(fā)展戰(zhàn)略，但仍需克服許多障礙和困難。中國在實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略時面臨的最重要障礙就是能源、水、原材料和自然資源的價格問題，目前出現(xiàn)了不同程度的扭曲，既不能反映它們的使用導(dǎo)致的負外部性也不能反映出它們真正的稀缺價值。這樣的結(jié)果導(dǎo)致生產(chǎn)占用資源強度高，并進而引起資源浪費和污染問題。第二個相關(guān)障礙是在處理環(huán)境和自然資源管理問題時過度依賴行政機制。由于缺乏市場化機制，政府被迫作決定，但往往看起來武斷有時甚至是力度過大。同時，其他一些關(guān)于環(huán)境保護的財政和管理激勵措施要么薄弱要么就是實施力度不夠，因此污染依然嚴重、溫室氣體排放始終降不下來。

　　此外，綠色發(fā)展戰(zhàn)略還將面臨政府內(nèi)部實施和激勵措施方面的約束。面臨從現(xiàn)有增長、出口和投資模式中收益的企業(yè)和員工的反對。發(fā)展綠色戰(zhàn)略需要許多政府部門和機構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)，這將影響各部門和機構(gòu)在決策時的自由裁量權(quán)，因而可能會遭到一些部門和機構(gòu)的反對。而且，雖然開展綠色發(fā)展戰(zhàn)略能夠帶來可觀的長期利益，但在短期它會與一些經(jīng)濟目標產(chǎn)生沖突，例如在實現(xiàn)五年計劃的就業(yè)和工業(yè)目標方面。要解決這些沖突問題，就需要開展職業(yè)再訓(xùn)練和技能發(fā)展項目，制定類似政策幫助順利地調(diào)整至新的綠色發(fā)展模式，而且還需要來自最高層明確而強有力的領(lǐng)導(dǎo)。

　　5、改革建議

　　經(jīng)濟活動避免不了外部效應(yīng)和市場失靈，這就需要政府通過市場和非市場政策工具進行干預(yù)。為了推動綠色發(fā)展和控制環(huán)境惡化與碳排放，政府必須干預(yù)以確保經(jīng)濟和環(huán)保有效市場能夠充分發(fā)揮作用。基于這項原則，中國要推動綠色發(fā)展將涉及如下五個獨立而又相協(xié)調(diào)的政策杠桿：建立長期市場激勵機制、鼓勵企業(yè)和家庭“走上綠色環(huán)保之路”;制定并落實良好的規(guī)章制度以便在市場激勵機制無法作用的情況下改變行為有據(jù)可依;設(shè)立公共投資用以傳輸主要高正外部性的環(huán)境產(chǎn)品服務(wù)和支持氣候風(fēng)險管理;增強地方政府機構(gòu)以及建立安全社保網(wǎng)絡(luò)、緩解綠色發(fā)展改革對某些特定領(lǐng)域和群體造成的短期負面影響。

　　長期市場激勵

　　實施市場激勵的一個關(guān)鍵目標是發(fā)揮中國私營行業(yè)和國企的創(chuàng)造力與創(chuàng)業(yè)活力，保護環(huán)境，使這些企業(yè)成為世界級的創(chuàng)新者和競爭者，使中國的綠色產(chǎn)業(yè)成為增長的重要來源。此外，市場激勵也是提高效率的最好方式，就綠色發(fā)展而論，這里的效率不僅包括金融效率還包括資源使用效率以及環(huán)境風(fēng)險降低效率。

　　迄今為止，中國主要運用法律和法規(guī)來實現(xiàn)環(huán)保和減排目標。老化電廠退役、污染工廠關(guān)閉，這些措施對于改善空氣質(zhì)量有所幫助。但是，隨著中國經(jīng)濟規(guī)模加大，復(fù)雜性和環(huán)境挑戰(zhàn)增強，這種方式的不足之處將更加明顯的體現(xiàn)出來。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)而考慮以市場為基礎(chǔ)的手段，如稅收、收費、排污權(quán)交易、用地指標交易和環(huán)保生態(tài)標簽等。對退化的生態(tài)系統(tǒng)進行修復(fù)是必要的，尤其是要加大在貧困和具有重要生態(tài)意義的農(nóng)村地區(qū)(如上游流域和下游沖積平原)實施生態(tài)服務(wù)補償計劃。

　　最好的辦法是，首先要確保產(chǎn)品和服務(wù)的市場價格能夠反映生產(chǎn)和消費的真實成本。例如，石油、水、煤炭和其他自然資源的價格應(yīng)該包括反映這些資源的使用造成的社會和環(huán)境成本的稅款。其他一些輔助性的措施包括取消直接和間接補貼，提高污染稅，取消高污染、高排放。資源密集型產(chǎn)業(yè)的出口退稅。采礦企業(yè)，無論國企還是私企，都應(yīng)該對使用國家礦產(chǎn)資源交納使用費。這些措施，再加上“誰污染誰買單”原則的執(zhí)行，將有助于使企業(yè)污染成本內(nèi)部化，并真實反映資源的稀缺性以及這些企業(yè)在國內(nèi)和國際市場上的實際競爭力。

　　這種“無遺憾”政策不僅有助于提高效率，同時它還支持可持續(xù)增長。但中國的綠色發(fā)展戰(zhàn)略有一個更高的目標，就是使綠色產(chǎn)業(yè)成為增長的一個來源。為了實現(xiàn)這一目標，應(yīng)用綠色技術(shù)的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該向私營企業(yè)和外資企業(yè)開放，讓它們能夠在公平競爭環(huán)境下展開競爭。公共投資應(yīng)該集中用于公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)設(shè)施(如智能電網(wǎng))以及建立支持私營企業(yè)和外資發(fā)展的環(huán)境，如簡化投資和版權(quán)審批，迅速認可新技術(shù)和新產(chǎn)品等。

　　創(chuàng)新對于推動綠色增長是絕對必要的，因此，政府應(yīng)該允許新市場進入者以及創(chuàng)新型企業(yè)引進高素質(zhì)人才，為創(chuàng)新培養(yǎng)條件。新市場進入者能夠刺激競爭與創(chuàng)新，比如電動車生產(chǎn)不應(yīng)該僅依賴于傳統(tǒng)汽車制造商。一旦這種公共政策在某一綠色行業(yè)刺激了私營行業(yè)的發(fā)展，關(guān)注點就可以轉(zhuǎn)移至下一個先鋒產(chǎn)業(yè)。通過這樣的方式，國家投資將能夠在推動私營行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮重要作用。另一方面，國企尤其是享有壟斷地位的國企，它們能夠得到隱性或顯性補貼，抑或是能夠從政府相關(guān)決策中收益，應(yīng)該實施改革措施使它們能夠更多地參與競爭，利用所掌握的創(chuàng)新資源推動綠色發(fā)展。

　　在發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的早期階段，政府應(yīng)該抱著“放水養(yǎng)魚”的心態(tài)。在綠色企業(yè)的形成時期，政府可以為它們提供臨時減稅、財政補貼、劃撥用地優(yōu)惠政策以及低于市場水平的融資。然而，一旦這些企業(yè)站穩(wěn)腳跟，這樣的政策優(yōu)惠就必須撤銷。同時，如果這些企業(yè)顯然不能形成國際競爭力，這種財政支持也應(yīng)該取消。

　　鑒于全球?qū)徑鈿夂蜃兓呐Γ袊⑵淙蚓G色技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的地位，最有效的方法就是實施嚴格、有效的政策，減少溫室氣體排放，使企業(yè)的碳排放成本內(nèi)部化。通過多樣化的市場機制，如碳交易、碳燃料稅、技術(shù)標準以及地區(qū)性碳合作伙伴關(guān)系，落實嚴格的碳減排政策，這樣一種方式可以為推動綠色技術(shù)創(chuàng)新提供強大的動力。反過來，綠色創(chuàng)新又有助于改善環(huán)境質(zhì)量，降低經(jīng)濟成本和推動綜合增長。

　　制定并落實良好的規(guī)章制度

　　只要主管部門能夠有效監(jiān)管和確保管理對象遵守法規(guī)，規(guī)章制度就能夠成為市場激勵的重要輔助，推動綠色發(fā)展。改善法規(guī)的一個重要的領(lǐng)域就是建立嚴格的環(huán)境和排放技術(shù)標準，從而規(guī)范行為，為綠色技術(shù)創(chuàng)造市場激勵。汽車產(chǎn)業(yè)就是一個很好的例子，可以就耗油量制定相關(guān)標準。另一個重要領(lǐng)域是電器和照明行業(yè)，該行業(yè)的能效新標準能夠產(chǎn)生直接且普遍的影響尤其是考慮到城市建設(shè)的規(guī)模不斷擴大。第三個領(lǐng)域是為廣泛適應(yīng)各種氣候條件的綠色建筑、城市規(guī)劃和交通運輸?shù)戎贫▏覙藴剩员苊馓甲阚E被“鎖定”。政府可以通過更嚴格的檢查和以市場為基礎(chǔ)的激勵措施(如防洪要求或遵守能效標準的保險條款)來提高管理對象對法規(guī)的遵守程度。第四個領(lǐng)域是為綠色產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)建立綠色標簽和標準，便于消費者識別和了解。第五個領(lǐng)域是制定循環(huán)利用指導(dǎo)原則，從源頭上減少垃圾數(shù)量，降低對城市垃圾填埋場或者焚燒爐的新增需求。政府也可以通過改變自身行為的方式彰顯對環(huán)境目標的嚴肅態(tài)度。其中最重要和最普遍的做法是政府采購引進綠色標準，中國每年在這方面的開支大約為 1 萬億元人民幣，這樣做能夠為綠色產(chǎn)品開辟巨大市場，并拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的強勁增長。

　　公共投資

　　雖然發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和技術(shù)所需的新投資大部分將來源于企業(yè)，但一個穩(wěn)定的綠色發(fā)展戰(zhàn)略還需要在政府現(xiàn)有的巨額投資基礎(chǔ)上進行更多的公共投資。中國用于治理工業(yè)污染的年投資額與歐洲大致相當，但它用于環(huán)保活動的總開支占 GDP 的比重比歐洲的比重低 0.3% -1.1%。

　　為了在較長時期內(nèi)改善環(huán)境質(zhì)量，中國在環(huán)境方面的政府開支占GDP 的比重應(yīng)該比當前水平至少高半個百分點。政府不僅應(yīng)該在減少污染和垃圾上集中增加投資，而且應(yīng)該投資更多資金用于保護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、水、土壤的良好狀況，降低洪災(zāi)的潛在危害。其他國家的經(jīng)驗表明，這樣的支出具有極高的經(jīng)濟回報率。因此，適當增加環(huán)境支出將大大有助于減少因環(huán)境退化和資源枯竭造成的年成本(如前文指出，該成本占GDP 的比例接近10% )。

　　增加公共投資的最重要領(lǐng)域之一將是適應(yīng)氣候變化，更廣泛地說，是氣候風(fēng)險管理框架的制定。在最容易受到海平面上升威脅的十個亞洲城市中，有四座位于中國。為了保護這些城市的港口、基礎(chǔ)設(shè)施和住房免受未來極端氣候事件的影響，政府需要進行仔細的規(guī)劃和大量的公共投資，例如可以向公共機構(gòu)增加投資以便其研究和傳播與天氣有關(guān)的應(yīng)急信息，并針對基礎(chǔ)設(shè)施修訂和新制定能廣泛適應(yīng)各種氣候條件的技術(shù)標準。后續(xù)的行動可能包括在自然災(zāi)害多發(fā)的沿海地區(qū)重新設(shè)置電網(wǎng)的輸電線路和配電系統(tǒng)，重新設(shè)計城市的雨水排水系統(tǒng)，使其能夠應(yīng)對未來幾十年預(yù)期出現(xiàn)的極端天氣事件。

　　政府還需要就氣候變化對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的影響做好準備，及早在防洪、水資源管理、耐旱作物品種和生產(chǎn)方法以及有關(guān)氣候變化的經(jīng)濟影響研究上進行投資。如果輔以配套措施，這些投資將會獲得較高的經(jīng)濟回報，包括通過以消費為基礎(chǔ)的水權(quán)分配和水權(quán)交易來提高水的利用效率;將非點源污染納入污染監(jiān)管范圍。最后，當前實施的諸如提高森林覆蓋率和保持水土等致力于恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)良好狀況的措施，可以進行推廣，這將產(chǎn)生更廣泛的效益。在進行生態(tài)系統(tǒng)投資時，使用適當工具對生態(tài)系統(tǒng)進行估值，并將之納入可用于地方政府績效排名的發(fā)展度量體系之中，這都是很重要的手段。

　　為了動員有關(guān)環(huán)保和氣候變化的集體行動，政府需要開展大眾教育運動，以提高公眾對這些問題的認識，引導(dǎo)個人和家庭付諸行動，為國家的努力做出貢獻。中國可以把減排和環(huán)保變成一種時尚的生活方式，從而增加市場對綠色產(chǎn)品的需求。中國可以通過動員非政府組織、行業(yè)協(xié)會和媒體來做到這一點。中國也可以提供更好的信息，例如通過能源效率標識來改變消費者行為。

　　加強和改革地方層面的體制

　　以往中國某些最成功的改革，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等，均起源于地方性試點，繼而加以推廣。綠色發(fā)展也應(yīng)如此。像保定和日照這樣的城市正在部署清潔能源技術(shù)、提高能源效率和減少溫室氣體的排放。但是在某些地區(qū)，這種綠色成就并沒有得到推廣，因為大多數(shù)地方官員仍然處于發(fā)展經(jīng)濟和保護就業(yè)的傳統(tǒng)壓力之下。

　　使地方目標與國家目標一致的方法之一是，將支持綠色增長的明確指標引入對地方政府的績效考核中，與地方政府已經(jīng)制定的其他指標一并考慮。例如，比較富裕的某些省級政府已經(jīng)把居民的生活質(zhì)量的指標引入了官員的績效考核中。排名的意義則取決于向公眾紕漏的信心類別，如空氣和水污染程度以及各行業(yè)遵守環(huán)保規(guī)定的程度等。福建省已經(jīng)在其績效評價中納入了環(huán)境質(zhì)量、能源消耗、研發(fā)、公共安全、教育和法治等指標的排名。廣東省最近開始將“幸福指數(shù)”作為績效評價的補充措施。2011 年的一次全國性民意測驗結(jié)果顯示，89%的受訪者贊成將“幸福指數(shù)”納入地方政府績效評估當中。

　　加強地方制度建設(shè)的其他兩個重要的方法是：首先，調(diào)整地方政府的收入結(jié)構(gòu)，降低土地出讓金在其中的比重，轉(zhuǎn)而提高房地產(chǎn)稅和增值稅的比重。該措施將激勵地方政府通過改善當?shù)丨h(huán)境來實現(xiàn)土地增值。其次，在區(qū)域性交通、自然資源和污染控制設(shè)施管理方面，應(yīng)該增強相關(guān)地方政府之間的協(xié)調(diào)。城市、交通、生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境問題并不僅僅局限于當?shù)剌爡^(qū)界限。政府有必要通過激勵措施鼓勵相關(guān)地方政府和區(qū)域性政府開展覆蓋整個地區(qū)的智能城市規(guī)劃和風(fēng)險管理，還應(yīng)該賦予跨行政轄區(qū)邊界的機構(gòu)，如流域管理委員會和區(qū)域規(guī)劃委員會等更多的權(quán)利。

　　減少綠色發(fā)展對特定部門或群體的沖擊

　　推行改革，無論是財政和金融激勵還是非市場政策手段(如新標準和規(guī)定)都不可避免地改變相對價格，改變不同行業(yè)的利潤率。高污染行業(yè)利潤下降，而綠色行業(yè)盈利水平將會提升。

　　政府需要準備一系列政策措施以便應(yīng)對可能受到?jīng)_擊的行業(yè)或群體的反對。首先，可以通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來補償因?qū)嵤┨级▋r(通過稅收或排污權(quán)交易)造成的影響。如果保持財稅政策的中性原則，其他方面稅后累退程度的提高可以由碳排放稅收入來抵消。此外，可以針對水、電、石油和天然氣等實行階梯定價，以免影響低收入人群。

　　其次，執(zhí)行碳交易、碳排放許可的初始分配(按部門分配或地區(qū)間分配)都要以平等的方式來展開，且要把向低碳方式過渡的成本考慮在內(nèi)。欠發(fā)達地區(qū)可以選擇將部分排放額度用于本地生產(chǎn)活動，然后出售剩余額度獲益。高排放企業(yè)(尤其是那些產(chǎn)品價格仍然受到價格管制的，或那些無法將碳排放成本轉(zhuǎn)嫁給消費者的行業(yè))可能會受到碳排放額的沖擊。對這些企業(yè)的碳排放指標，可以先從免費分配開始，然后逐漸過渡到部分或全部拍賣。

　　最后，對失業(yè)人群，國家應(yīng)該建立就業(yè)再培訓(xùn)制度，以及制定相關(guān)勞動力市場政策，以便讓勞動人口能以相對較低的成本轉(zhuǎn)換工作和工作地點。要確保在這一轉(zhuǎn)型過程中變革速度處在經(jīng)濟的承受力之內(nèi)，政府需要制定謹慎的政策規(guī)劃，并積極主動實施社會保障。

　　第六章　使所有人享有均等機會和基本社會保障

　　過去30 年，中國的社會發(fā)展取得了令人矚目的成就，全面普及了義務(wù)教育，擴大了中高等教育的機會，大大減輕了傳染病負擔(dān)，顯著拓寬了醫(yī)療保險覆蓋面。勞動力流動性增強，越來越多的農(nóng)民工進城務(wù)工。以國有企業(yè)為基礎(chǔ)的“鐵飯碗”式社會保障體系讓位于一組不斷擴大和完善的社會化保障體系。

　　今后的社會政策需要致力于如下目標：建立發(fā)展型福利體制，即推動人力資本發(fā)展，提供基本的社會福利但避免形成福利以來，促進增長和發(fā)展。其基礎(chǔ)是為全體國民提供基本保障，尤其關(guān)注貧困人口的社會保障。同樣重要的是，社會政策應(yīng)該推進教育、醫(yī)療、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等方面的機會均等，促使每個人的潛能得到充分發(fā)揮，大幅縮小收入、生活條件和財富上的差距，使人們擁有更高的生活水平，共享發(fā)展成果。

　　1.主要問題與風(fēng)險

　　中國的社會政策面臨四方面廣泛的問題和風(fēng)險。第一，不平等程度較高，在某些領(lǐng)域近年來甚至惡化。地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部，尤其是農(nóng)村和城市之間，收入、消費和資本有機獲得良好教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障的機會仍然存在嚴重的不平等。盡管地區(qū)之間的不平等看來有所減弱，其他方面的不平等，例如房地產(chǎn)(約占中國家庭財富總額的60% )卻加劇了。日益嚴重的不平等令中國社會縱向流動性降低、社會結(jié)構(gòu)逐漸固化的風(fēng)險增大。此外，很多擺脫了貧困的人口距離貧困邊緣并不遠，很容易因為某些風(fēng)險如疾病、受傷或者失業(yè)等重陷貧困。

　　導(dǎo)致收入和消費不平等的原因之一是“庫茲涅茨效應(yīng)”。也就是說，這是勞動力從生產(chǎn)率較低的農(nóng)業(yè)部門流向生產(chǎn)率較高的制造業(yè)部門時，社會發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化所造成的結(jié)果。但造成這種不均等現(xiàn)象還主要包括三個方面的原因，大都與機會不均等和社會服務(wù)與社會權(quán)利覆蓋不均相關(guān)。第一，中國的財政分權(quán)體制以及地方政府可用資源與社會支出責(zé)任不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在社會福利事業(yè)方面各地方的人均政府開支存在較大差異，這種差異在同一省份的城市和農(nóng)村地區(qū)以及沿海省份和內(nèi)陸省份之間都存在。省級以下地方政府的財政資源不足，這也導(dǎo)致很多公共服務(wù)機構(gòu)像追求利潤最大化的企業(yè)一樣運作，扭曲了公共服務(wù)的激勵機制。公共支出的差別造成了獲得服務(wù)方面的巨大差異。例如，農(nóng)村學(xué)生的高中入學(xué)率遠低于城市，升入大學(xué)者也相對較少;城市和農(nóng)村居民享受的公共醫(yī)療補貼也相差數(shù)倍。同樣重要的是，政府公共服務(wù)支出的差異導(dǎo)致了教育和醫(yī)療服務(wù)的“質(zhì)量不平等”，以及養(yǎng)老和醫(yī)療保險提供的財務(wù)保障不平等。這些差別進而導(dǎo)致了就業(yè)機會、生產(chǎn)率以及最終收入和風(fēng)險管理能力方面的不平等。

　　第二，一些制度安排和政策在某些情況下使不平等加劇，例如，因戶口制度造成城鄉(xiāng)社會權(quán)利不同，另外，由于制度安排和流通系統(tǒng)不完善限制了權(quán)利的獲取(portability of entitlement )、阻礙了勞動力流動。盡管最近開展了戶籍改革，但勞動力從農(nóng)村到城市、從內(nèi)陸省份到沿海城市甚至從一個城市到另個一個城市的流動都仍面臨阻礙，因為他們大多不能獲得城鎮(zhèn)居民享有的負擔(dān)得起的醫(yī)療、教育、住房和養(yǎng)老保險等福利。

　　第三，高稅收、正式就業(yè)機會有限、勞動報酬低以及對資本密集型技術(shù)的偏向投資的因素也是造成不均等項目的原因。例如，通過高額勞動課稅支付社會保險項目的做法限制了正規(guī)部門的就業(yè)機會，降低了工人的薪酬，導(dǎo)致了投資者者對資本密集型技術(shù)的偏好。此外，勞動力市場制度不健全，尤其是缺乏有效的工資形成機制，無法提供有效的平臺來平衡職工利益、雇主利益以及企業(yè)持續(xù)競爭力之間的關(guān)系，確保勞動報酬隨企業(yè)效益提高而相應(yīng)增長。地區(qū)內(nèi)部和地區(qū)之間勞動力市場存在分割，就業(yè)機會往往視勞動者戶口、收入和社會地位不同而異。因此，缺乏家庭背景或社會關(guān)系的勞動者在尋求體面工作時居于劣勢。社會權(quán)益缺乏可攜帶性，正規(guī)部門和非正規(guī)部門、民營企業(yè)和公共部門之間存在工資和福利差距，這些因素都加劇了勞動力市場的分割。

　　中國的社會政策面臨的第二個挑戰(zhàn)是激勵和市場機構(gòu)扭曲致使社會服務(wù)體系效率低下。公共組織和機構(gòu)在提供社會服務(wù)領(lǐng)域是處于壟斷或準壟斷地位，它們幾乎沒有競爭壓力。也就沒有動力提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。另外，由于政府激勵結(jié)構(gòu)不是基于向下負責(zé)的基礎(chǔ)建立的，這些機構(gòu)和組織也不會遭遇多少來自于服務(wù)接收者的壓力。醫(yī)療部門，在某種程度上也包括教育部門，收入和激勵機制鼓勵公共服務(wù)機構(gòu)追求收入最大化，產(chǎn)生類似一味逐利的私營實體的行為。造成的結(jié)果是，大概1/3 至1/2 的住院治療設(shè)備是不必要的，患者平均住院時間是經(jīng)合組織國家平均水平的兩倍。城市地區(qū)的擇校費拉大了“重點”學(xué)校和普通學(xué)校籌資能力的差距，把大量學(xué)生擋在“重點”之外。

　　第三個挑戰(zhàn)是人口的迅速老齡化。中國將是有史以來人口構(gòu)成轉(zhuǎn)變最快的國家之一，這對未來的社會政策制定和經(jīng)濟總體發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。預(yù)期壽命提高和僅為 1.5 左右的綜合生育率使得中國社會正經(jīng)歷著“未富先老”的轉(zhuǎn)型。隨著人口的老齡化，勞動年齡人口將在2015年左右達到峰值，隨后開始下降，醫(yī)療和養(yǎng)老支出將急劇上升。勞動年齡人口下降與撫養(yǎng)比率上升兩個因素結(jié)合在一起，使得深化人力資本、提高勞動生產(chǎn)率變得格外重要，增強了通過教育和培訓(xùn)提高相關(guān)能力的需求，凸顯了確保勞動力資源得到有效配置的重要性。人口老齡化還意味著非傳染性疾病所占的比重大幅增加，而且這個趨勢是會愈演愈烈。這就要求醫(yī)療保健戰(zhàn)略從治療性轉(zhuǎn)向預(yù)防性，同時加強對兒童和成人的健康教育。為了控制醫(yī)療和養(yǎng)老保險的成本，需要更加重視衛(wèi)生保障體系從而減少對意愿的過度依賴，對養(yǎng)老保險進行結(jié)構(gòu)性改革，通過信息和通訊技術(shù)來提高服務(wù)效率，同時為醫(yī)療服務(wù)提供者提供更為恰當?shù)募睢?/p>

　　第四個挑戰(zhàn)勞動者，尤其是第二代外出務(wù)工人員和迅速發(fā)展的中產(chǎn)階層的期望水平提升，他們希望擁有更高的薪水、更大的收入保障、更好的社會服務(wù)、更多的均等機會以及在社會服務(wù)的設(shè)計和輸送中能夠享有更多的話語權(quán)。人們對服務(wù)提供者的不滿越來越多，對問責(zé)度、可負擔(dān)性和公平性更高的社會保障計劃有更多期待。然而，不同群體的期望和利益可能并不一致甚至相互沖突，因此人們擔(dān)心，如果這些深層次的不平等得不到緩解，社會不穩(wěn)定性可能增大。

　　2.改革建議

　　基于這些問題和挑戰(zhàn)，中國的社會政策改革需要實現(xiàn)以下三個目標。第一，改變在收入、消費和公共服務(wù)權(quán)利方面不斷增加的不均等，最終確保所有人享有均等機會;第二，幫助家庭更好地管理就業(yè)、健康以及年齡相關(guān)風(fēng)險，確保基本的安全需求;第三，加強對服務(wù)提供者的問責(zé)(公共和民營的服務(wù)提供者都包括在內(nèi))，確保服務(wù)在量上恰如其分，在質(zhì)上達到應(yīng)有水平。

　　為了在2030 年之前實現(xiàn)所有人享有均等機會，政策重點就要求使所有公民都能夠負擔(dān)的起優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療和教育服務(wù)，通過平等參與勞動市場的機會分享國家繁榮的成果，并為之做出貢獻。中國要成為具有競爭力的高收入經(jīng)濟體就必須深化和拓展其人力資本基礎(chǔ)，并以最有效份的方式加以利用。

　　此外，日趨復(fù)雜和靈活多變的經(jīng)濟也將給勞動者的在職和退休生活帶來更大的風(fēng)險，要降低風(fēng)險則需要采取一些措施增強老年人口的安全保障和幫助勞動人口在更靈活的勞動市場中更好地管理風(fēng)險。要實現(xiàn)這樣一種“彈性安全”(flexicurity )需要對養(yǎng)老金和失業(yè)保險制度進行結(jié)構(gòu)改革，確保養(yǎng)老金保險覆蓋面廣泛尤其是要覆蓋農(nóng)村人口和外出務(wù)工人員，逐步增加對老年人口和絕癥患者的長期護理，以及加強勞動市場制度和爭端解決機制幫助平衡員工與雇主之間的利益。在開展社會福利事業(yè)和社會保障項目時需要提高操作人員的責(zé)任感，可以采取以下三個渠道：建立行政制度對執(zhí)行部門和機構(gòu)實施監(jiān)管;建立市場機制鼓勵私營部門參與公共服務(wù)事業(yè);增強公民責(zé)任感、增加民間社會組織在發(fā)展社會福利事業(yè)中的作用。在某些情況下讓社會組織共同承擔(dān)管理社會服務(wù)的責(zé)任，從而加強公共對公共服務(wù)提供者的問責(zé)。在一些地方，公眾開始參與對公共服務(wù)的監(jiān)督和管理(例如通過學(xué)校理事會、校長選舉和醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會等)，對服務(wù)質(zhì)量提供反饋(如通過網(wǎng)絡(luò)評議和市民打分卡等做法進行反饋)。這些經(jīng)驗表明，中國可以像其他很多國家一樣，從公眾對服務(wù)提供的積極參與中受益。

　　要實現(xiàn)這些目標，中國需要制定遠景規(guī)劃、核心價值觀和社會政策改革的指導(dǎo)原則。政策制定者需要考慮如下兩個問題：國家應(yīng)該為社會福利和保障事業(yè)提供大多程度的財政支持，個人或者家庭需要肩負多大的負擔(dān)?政府、私營行業(yè)以及社區(qū)在社會服務(wù)提供中應(yīng)該擔(dān)當什么樣的角色?在中國，對第一個問題的回答取決于政府打算為此投入多少財政資源。如果讓占人口一半以上的農(nóng)村居民和農(nóng)民工也享有 目前的城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障水平，僅此一項就會給財政資源帶來很大負擔(dān)。因此，任何擴大由政府出資的社會服務(wù)的做法都需要非常謹慎，只有在不會對財政體系造成過大壓力的情況下才可實施。同時，國際經(jīng)驗顯示，隨著國家日趨富裕，公共支出增量將主要是社會性支出。中國需要實現(xiàn)擴大社會性支出和財政可持續(xù)性之間的恰當平衡，避免當前很多發(fā)達國家所面臨的困境。這些國家的財政危機在一定程度上是由財務(wù)不可持續(xù)的社會福利造成的。

　　實現(xiàn)機會均等

　　到2030 年時實現(xiàn)人人平等享有高質(zhì)量、可負擔(dān)的教育和醫(yī)療服務(wù)，需要采取以下行動。首先，需要繼續(xù)推行財政和結(jié)構(gòu)性改革，確保建立公平和可持續(xù)的社會服務(wù)所需的更大框架。但是，與此同時必須開展部門內(nèi)的改革，為積累人力資本、保障健康和生產(chǎn)性能力創(chuàng)造機會。

　　根據(jù)中國社會政策的愿景，政府需要制定恰當?shù)呢斦胧┰黾由鐣怨仓С龅目傤~，使其與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致，降低工薪稅以增加勞動密集型部門和正規(guī)部門的就業(yè)，推動省級以下地方政府之間更大程度的財政資源均等化。其次，社會部門也需推行數(shù)項結(jié)構(gòu)性改革，改善服務(wù)提供效率，推動服務(wù)質(zhì)量的均等化。

　　第一，改革公共服務(wù)提供者的人力資源管理，對關(guān)鍵產(chǎn)出進行有效的績效監(jiān)督，強化績效與職業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)，實行有效激勵以防止尋租行為，確保最好的醫(yī)護人員和教師也向處于劣勢的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)提供服務(wù)。

　　第二，增加非政府機構(gòu)提供的公共服務(wù)，讓更多的利益相關(guān)方(社區(qū)、商業(yè)組織和非盈利組織，甚至是家庭本身)共同承擔(dān)責(zé)任。今后，隨著政府努力提供更加廣泛和深入的一系列社會服務(wù)和社會保障，政府沒有能力可能也不應(yīng)該包攬一切。讓非政府部門參與公共服務(wù)提供將帶來新的可能性，從私立醫(yī)院和診所、民營學(xué)前教育和大學(xué)到民營保險公司和第三管理等。在某些領(lǐng)域，與國際化企業(yè)增強合作關(guān)系可能也會促進這種多元化的發(fā)展。服務(wù)提供者的多元化使社區(qū)和非政府部門可以在其中發(fā)揮更大作用。另外，要想在保證社會服務(wù)質(zhì)量的同時實現(xiàn)服務(wù)提供的多元化，需要政府在對服務(wù)提供者的許可、認證、監(jiān)督和管理等方面履行更多的職能。

　　第三，加強信息和通訊技術(shù)(ICT )在社會服務(wù)和社會保障體系中的運用，包括電子醫(yī)療檔案、遠程治療、遠程教育以及允許個人在任何地方輕松獲取自己重要的醫(yī)療和其他數(shù)據(jù)的高功能智能卡等。建成一個良好的 ICT 系統(tǒng)就可以便捷地在全國范圍交換數(shù)據(jù)和財務(wù)信息，大大降低管理成本和服務(wù)使用者的成本。但要實現(xiàn)這些好處，需要統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準和信息體系，結(jié)束當前各地大量投資建設(shè)信息系統(tǒng)相互不兼容的狀況。

　　第四，加強部門內(nèi)部和部門之間在政策制定和服務(wù)提供方面的協(xié)調(diào)。隨著經(jīng)濟富裕和人口老齡化，有效的社會服務(wù)日益需要改善部門內(nèi)部和部門之間的協(xié)調(diào)。

　　在實施上訴結(jié)構(gòu)性改革的同時，需要一系列部門性的政策作為配套，推動從兒童到老人的各種社會服務(wù)的質(zhì)量均等化。

　　教育

　　讓所有孩子擁有公平的起點是提高服務(wù)質(zhì)量均等性的優(yōu)先要務(wù)之一，尤其是要關(guān)注農(nóng)村和貧困兒童的早期營養(yǎng)和教育。政府應(yīng)把所有貧困縣 0 -3 歲兒童和孕期/哺乳期婦女的營養(yǎng)強化作為優(yōu)先工作，要特別重視中西部身份和城市農(nóng)民工子女。隨著時間的推移，兒童營養(yǎng)工作的重點需要逐漸轉(zhuǎn)向遏制兒童肥胖癥，中國若干沿海城市的兒童肥胖率已接近西方發(fā)達國家水平。

　　與此類似，3 -6 歲兒童的早期教育是另一項成本相對較低但回報率很高的公共投入。今后5 -10 年，這個項目應(yīng)當重點針對農(nóng)村貧困縣的兒童，逐步擴大到中西部身份的農(nóng)村地區(qū)以及城市農(nóng)民工子女。資金提供可以通過對服務(wù)提供者的補貼以及對目標家庭費用減免的形式來實現(xiàn)。另外一個辦法是對貧困家庭提供有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付 (CCTs ).這種做法在其他發(fā)展中國家被證明是行之有效的，在中國進行的試點也證明它有很大潛力。

　　另一個優(yōu)先要務(wù)是讓更多的人獲得可負擔(dān)的中等教育。很大一部分農(nóng)村孩子未上高中，其中的一個重要原因是學(xué)費太高(地方政府不能為學(xué)校提供充足經(jīng)費，學(xué)校通過各種收費自籌資金)。但是，考慮大未來20 年中國經(jīng)濟發(fā)展的需要，結(jié)合已從收入過渡到高收入的國家的經(jīng)驗，實施免費高中教育非常重要。中國已制定了2020 年高中入學(xué)率達到 90%的目標，這與韓國2000 年的高中入學(xué)率相當。借鑒小學(xué)免費義務(wù)教育的做法，對農(nóng)村高中教育也可以實行免費政策，同時對城市地區(qū)的貧困家庭以及農(nóng)民工子女采用同樣政策。

　　醫(yī)療

　　與教育類似，衛(wèi)生部門有很多工作要做。深化醫(yī)療衛(wèi)生改革是中國未來幾年最大的社會挑戰(zhàn)之一。同時，中國與國際經(jīng)驗都表明，醫(yī)療改革是政府面對的最復(fù)雜也是政治上最棘手的挑戰(zhàn)之一。2009 年非傳染性疾病造成的死亡占死亡總數(shù)的 80%以上，帶來的疾病負擔(dān)占中國總體疾病負擔(dān)的82%。

　　一個關(guān)鍵挑戰(zhàn)是如何重構(gòu)中國的三級衛(wèi)生服務(wù)體系，改變當前以醫(yī)院為中心的模式，合理管理各級衛(wèi)生服務(wù)，讓初級衛(wèi)生保健體系復(fù)興并發(fā)揮關(guān)鍵的系統(tǒng)協(xié)調(diào)作用。更多地依靠初級衛(wèi)生保健意味著對醫(yī)院服務(wù)的需求會減少，而基于醫(yī)院的服務(wù)正是近年來中國衛(wèi)生服務(wù)費用急劇上漲的主要因素。不必要的住院和過度治療使中國的醫(yī)院費用所占比重明顯高出很多經(jīng)合組織國家的水平。

　　如果沒有進一步的醫(yī)院改革，中國很難轉(zhuǎn)向初級和預(yù)防性衛(wèi)生保健。在根本上，必須改變目前讓公立醫(yī)院及其醫(yī)生像私營服務(wù)提供者一樣行事的激勵機制。必須啟動的關(guān)鍵改革是給公立醫(yī)院設(shè)立嚴格的預(yù)算約束，讓醫(yī)療保險機構(gòu)發(fā)揮更加積極的購買服務(wù)作用，利用信息監(jiān)控服務(wù)提供者的表現(xiàn)并激勵其提供更好的服務(wù)。需要采取的另一組配條措施是對改善公立醫(yī)院治理和管理的實踐進行評估。

　　不過，只有對醫(yī)療服務(wù)提供者的激勵機制，特別是對醫(yī)療籌資和供方支付制度進行廣泛的改革，衛(wèi)生服務(wù)體系的改革才能取得成效。首先應(yīng)當提高醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一各種保險計劃所提供的待遇水平，提高管理效率，加強保險計劃的可攜帶性。

　　與此同時，需要加快供方支付制度改革，進一步鼓勵醫(yī)療服務(wù)提供方提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。中國已近采取了很多措施來控制醫(yī)療費用，包括基本藥物目錄和藥品零加成政策，昂貴設(shè)備和治療的控制等。但如果當前的供方支付系統(tǒng)沒有根本性改變，供方的基本激勵機制仍將催生低效率和不恰當?shù)姆?wù)。作為配套措施，必須進一步強調(diào)供方的職業(yè)道德，完善患者對供方問責(zé)的工具。

　　在醫(yī)療衛(wèi)生體系之外，中國日益老化的人口對老年和長期護理的需求將會越來越大。迄今為止，老年和長期護理的政策框架仍然有限，其橫跨多個部門的性質(zhì)也給制定連貫一致的政策帶來了組織挑戰(zhàn)。同時，老年和長期護理服務(wù)非常缺乏受過良好培訓(xùn)的專業(yè)人員。中國的老年和長期護理尚處于發(fā)展初期，因為，一個關(guān)鍵問題是需要明確公共部門和非公共部門在資金籌措和服務(wù)提供方面應(yīng)如何互為補充，以及公共部門對不同人群所承擔(dān)的責(zé)任。大量試點和地方試驗將有助于決策。鑒于老年和長期護理涉及的公共和民營主體眾多，另一個關(guān)鍵問題將是為這個領(lǐng)域建立組織和協(xié)調(diào)機制。

　　實現(xiàn)“彈性安全”

　　中國經(jīng)濟開放性和勞動力市場靈活性不斷增強，在這樣的背景下，勞動者在工作期間和退休之后都將面臨更大的風(fēng)險。建立一種“彈性安全”機制是管理這些風(fēng)險的好辦法，即勞動力市場和社會保障制度能夠幫助勞動者得到靈活有效的配置，獲得良好的工作條件和充分的社會保護。

　　建立“彈性安全”體系的第一個要素是制定一套良好的勞動力市場政策和制度。這首先要求政府采取措施排除現(xiàn)有的阻礙勞動力流動的因素，比如逐步改革戶籍制度，減少社會各個保障項目之間的分割，推動社會保障體系一體化。與此同時，勞動力市場制度應(yīng)該支持通過集體談判來決定工資的做法。

　　第二要素是建立穩(wěn)健、可持續(xù)的社會保障體系。要實現(xiàn)這個目標，要進行如下幾方面的工作：第一，繼續(xù)擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，特別是要涵蓋農(nóng)村居民、農(nóng)民工和城鎮(zhèn)其他非正式部門就業(yè)人員。第二，確保現(xiàn)有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系獲得可持續(xù)的財政支持，以便對老年基本保障做出可信的承諾。第三，逐步消除養(yǎng)老保險體系項目間的分割。第四，從更廣泛的角度來看，需要建立一個更加連貫的社保體系，各組成部分相協(xié)調(diào)，使社保體系的整體效益最大化。

　　第七章　鞏固財政系統(tǒng)并使其與政府職能統(tǒng)一

　　在過去20 年間，中國對財政系統(tǒng)進行了重大的改革。1994 年做出的一項主要變革是以提高收入流動性以及改善國家-省級財政關(guān)系為重點。以增值稅為主體的新稅制為收入占 GDP 比重的大幅提高奠定了基礎(chǔ)。改革還為政府間財政關(guān)系體系帶來了重大變化。分稅制的變革提高了中央政府的收入，政府可借此加大對于地方政府的財政分配并可更大程度地借助以規(guī)則為基礎(chǔ)的財政框架進行分配，這有助于解決財政不均衡問題。這些改革措施使得公共財政處于穩(wěn)定狀態(tài)、將中國政府開支提高到其他類似經(jīng)濟體的水平并為增加社會、環(huán)境支出打下基礎(chǔ)。

　　1.主要財政挑戰(zhàn)

　　現(xiàn)在，主要挑戰(zhàn)之一是進一步強化中國財政體系，改善財政的可持續(xù)性并使財政系統(tǒng)與不斷變化的政府職能統(tǒng)一發(fā)展，從而對未來20年經(jīng)濟、環(huán)境和社會議程形成支持。比如，在經(jīng)濟領(lǐng)域，改善財政體系的效率和獨立性將意味著一些準財政職能需逐漸納入財政體系。此外，由于國有企業(yè)面臨著嚴格的資源限制以及更高的信貸評估標準，他們的重組、關(guān)閉、所有制變化或許需要預(yù)算支持。為了抵御國內(nèi)外的經(jīng)濟動蕩，良好的財政體系同樣至關(guān)重要。中國政府在 2009 年和2010 年推出的財政刺激方案就是一例，它可表明在經(jīng)濟發(fā)展中，足夠的財政空間能發(fā)揮怎樣的功效。最后，近年來社會、環(huán)境服務(wù)占公共支出份額呈上升趨勢，但鑒于未來 20 年的發(fā)展議程，公共支出將進一步增長。

　　同時，對中國而言，維護財政穩(wěn)定以防止未來宏觀經(jīng)濟震蕩也具有重要意義。當中國公共支出占 GDP 比重處于較高水平時，額外預(yù)算資源(用于解決社會、環(huán)境需要)的需求將上升，而且結(jié)構(gòu)性預(yù)算赤字的出現(xiàn)可能會縮小現(xiàn)有的財政空間并為未來的財政穩(wěn)定形成風(fēng)險。中國面臨的挑戰(zhàn)是，控制政府支出占 GDP 比重并同時根據(jù)戰(zhàn)略重點的發(fā)展調(diào)整財政支出的結(jié)構(gòu)。財政紀律及預(yù)算程序必不可少，以保證政府按照戰(zhàn)略優(yōu)先性進行資源的再分配。為實現(xiàn)這些目標，中國如何調(diào)整分權(quán)的財政體系和公共財政管理體制將變得至關(guān)重要。就政府支出而言，中國是世界上分權(quán)程度最高的國家之一，但政府收入高度集中。次國家政府占總預(yù)算支出的比例約為80% ，并承擔(dān)著提供重要公共服務(wù)的責(zé)任，包括基礎(chǔ)衛(wèi)生和教育、養(yǎng)老、失業(yè)保險、殘疾人保障、住房、基礎(chǔ)設(shè)施維護及最低收入保障。但當?shù)卣氖杖?通過稅收分享機制及政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度獲得)與自身支出責(zé)任不匹配。平均來說，來自中央的轉(zhuǎn)移支付占地方政府支出的40% -50%。再者，省級政府可自行決定向次省級政府分配資金。對于那些管理能力較弱的地方政府來說，現(xiàn)有資金資源與提供公共服務(wù)的責(zé)任間的不平衡性最為明顯。

　　在多數(shù)世界大國中，政府間財政轉(zhuǎn)移支付是普遍存在的。省級政府擁有的自由裁量權(quán)以及最低級地方政府承擔(dān)的財政壓力是中國的不尋常之處。為了促進快速增長并為“大項目收集資源”，次國家級政府通過創(chuàng)新渠道在當?shù)鼗I集資源。各類收費、土地使用權(quán)出售以及房地產(chǎn)交易稅費為次國家級政府帶來了巨額收入。以扭曲動機從事土地開發(fā)會導(dǎo)致腐敗、強制性土地收購、土地使用效率低下及政府權(quán)力濫用等現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于地方政府被禁止從銀行直接借款，因此他們建立了特殊目的融資平臺，以便為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市建設(shè)籌款，而資金來源主要以當?shù)赝恋爻鍪垡约般y行貸款(通常以土地作抵押)為主。類似這種行為在金融業(yè)造成了系統(tǒng)性風(fēng)險(見第三章)。

　　可以說，從上級政府以及通過貸款獲得收入在一定程度上促成當?shù)卣莫毩⑿浴５珡漠數(shù)鼗I集收入的做法不僅導(dǎo)致土地、金融市場的混亂，還或許會加劇不平等性。一些貧困縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或許不具備從當?shù)孬@得充足資源的能力，以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);一些貧窮家庭入不敷出。最后，政府財政管理、透明度和責(zé)任是關(guān)鍵性問題。綜合性預(yù)算審計的缺失使得基于行業(yè)及項目的重要性評估或調(diào)整政府資源整體分配變得困難。政府部門向各省級政府分配專項轉(zhuǎn)撥資金時擁有巨大的自由度。中國透露的預(yù)算信息并不多，而且高一級權(quán)力機構(gòu)對于行業(yè)內(nèi)或行業(yè)間的發(fā)展重點很少進行監(jiān)管或討論。再者，至于政府支出是否根據(jù)預(yù)算計劃進行、政府支出及項目能否達到預(yù)期值并最終實現(xiàn)理想的結(jié)果，相關(guān)的信息也寥寥無幾。內(nèi)部審計是以監(jiān)測不正當行為為重點，而不是項目的發(fā)展狀況。此外，預(yù)算周期與支出周期的不同步性迫使政府部門在預(yù)算批準之前就開始執(zhí)行項目。這看起來似乎是個細小的程序事項，但預(yù)算本身對于當?shù)卣爸醒氩块T的現(xiàn)實意義不大。

　　2.改革建議

　　未來20 年間，中國的挑戰(zhàn)在于以下四種方式對其財政體系進行改革。

　　限制政府支出增長并調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

　　政府支出結(jié)構(gòu)需不斷調(diào)整，以反映出中國不斷變化的發(fā)展挑戰(zhàn)。最值得注意的是，在未來 20 年內(nèi)，中國將進一步提高在衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護方面的政府支出。支出的增長將對社會安全及基礎(chǔ)公共服務(wù)的保障、人力資本素質(zhì)及就業(yè)機會的提高具有重要意義。(見第五、六章)

　　社會保障、環(huán)境保護方面的公共支出占 GDP 的比重取決于政府當局為當前以及未來五年規(guī)劃做出的抉擇。中國在環(huán)境保護方面的支出水平似乎與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織以及中高收入國家標準為準;鑒于該領(lǐng)域內(nèi)大量現(xiàn)存以及新生的挑戰(zhàn)，中國需在未來 20 年間進一步支出水平。在衛(wèi)生方面，中國有必要大幅提高公共支出。如果以高收入國家為基準，即公共衛(wèi)生支出占GDP 的比重在4% (瑞士)-8% (冰島)之間，中國當前的比例約為2.5%。

　　對中國而言，如果以這些及其他國際標準為參考，那么教育支出占GDP 的比例需提高1 -1.5 個百分點;醫(yī)療衛(wèi)生需提高2 -3 個百分點;養(yǎng)老金需提高3 -4 個百分點。總共約7 -8 個百分點的增長是合理的預(yù)估值;到 2030 年，這可使中國的公共支出達到高收入國家中低端國家的水平。一部分增長可通過改善當前支出項目的效率來實現(xiàn)，其余部分可通過投資預(yù)算(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))的再分配實現(xiàn)。對中國而言，既對政府支出結(jié)構(gòu)做出如此之大的調(diào)整同時又控制支出占 GDP 的比重將是一大挑戰(zhàn)。中國總的政府預(yù)算以及預(yù)算外支出占 GDP 的比重與其他一些中高收入國家的水平基本一致。進一步提高這一比重是不妥當?shù)淖龇ā拈L期角度來看，為防止財政不可持續(xù)狀況的出現(xiàn)，涉及或有負債和壓力測試的債務(wù)及財政持續(xù)性分析應(yīng)當成為批準年度預(yù)算的條件。

　　改善收入流動性的效率

　　得益于1994 年的財政改革以及隨后的改善舉措，中國成功地提高了收入流動性。但就增強稅制結(jié)構(gòu)效率而言，中國仍有巨大的發(fā)展空間。

　　第一，對能源(碳)、水資源、自然資源以及污染提高稅收或價格的做法將有助于資源保護也可改善環(huán)保效果并創(chuàng)收(見第五章);第二，提高國有企業(yè)分紅水平(通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司這樣的中介機構(gòu)，見第三章)，這將增強國有企業(yè)投資規(guī)劃效率并創(chuàng)造巨大的預(yù)算資源;第三，個人所得稅可潛在地促進額外收入的流動性。中國的個人所得稅收人占GDP 的比例僅為1%，而高收入國家的平均水平為5.85%。第四，提高車輛、停車稅費(短期選擇)及擁堵費(長期選擇)，這會使得城市生活更加高效、宜居并改善環(huán)境質(zhì)量。第五，地產(chǎn)稅將提高土地的使用效率，同時限制城市擴張并降低當?shù)卣畬τ谕ㄟ^土地征購籌資的依賴性。第六，政府可通過拍賣公共資源(如帶寬使用權(quán)、公共設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)和自然資源的開采權(quán))的途徑獲得重要的經(jīng)濟租金。這種做法不僅能提高政府收入，還能防止政治強勢利益集團免費獲取。

　　確保資源可用性與各級政府部門的支出責(zé)任相匹配

　　地方政府承擔(dān)著中央政府80%的支出責(zé)任，但只通過中央轉(zhuǎn)移支付的方式獲得略高于40%的稅收收入(見表8 )。1994 年的財稅改革后，稅收集中于中央，這加強了中央政府向較貧困省份進行再分配的能力。然而最嚴重的資源不平衡存在于次省級政府;原因在于 1994年實施的分稅制并未涵蓋次省級政府，而且次省級政府需承擔(dān)50%以上的公共支出。面向次省級政府的轉(zhuǎn)移支付主要由省政府做出決定并可通過協(xié)商做出決定，這導(dǎo)致次省級政府間出現(xiàn)巨大財力差異。解決省級層面不平等性的一個方式是，針對省政府向鎮(zhèn)、市進行的資源轉(zhuǎn)移建立相關(guān)管理規(guī)則。在其他國家甚至是單一制國家，提高當?shù)卣淖灾纬潭燃澳芰κ瞧毡橼厔荨５谥袊@一做法需與現(xiàn)在正進行的次國家級政府改革相關(guān)的討論(涉及數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及級別)相協(xié)調(diào)。此外，如果次國家級政府有選擇性地將某些支出責(zé)任或籌資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給更高級別政府，這種做法也是適當?shù)摹＿@類改革范圍主要涉及(但不限于)衛(wèi)生和社保支出(見第六章)。最終，無論采取何種解決方案，明確次國家級政府的職能和責(zé)任是必要的。

　　擴大籌集收入的范圍能夠強化次國家政府的財政自治權(quán)。鑒于各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的發(fā)展程度存在很大差距，稅收安排中需保持一定的靈活性。中國可考慮將一些新的收入來源賦予給相對發(fā)達的城市，如房地產(chǎn)稅或針對農(nóng)業(yè)用地(用于城市發(fā)展)征收的資本利得稅，以此取代當?shù)卣ㄟ^土地征購創(chuàng)收的方式。這可為中央政府釋放財政資源空間，以用于對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。如果地方公共服務(wù)在很大程度上是以當?shù)囟愂罩Ц叮敲垂姾芸赡軙蠊賳T對此承擔(dān)更多責(zé)任。中央政府可允許地方政府審慎地擴大預(yù)算內(nèi)借款，這可作為加強地方政府財政自治權(quán)的補充措施。地方政府以往通過建立城市開發(fā)投資公司和其他特殊目的機構(gòu)(以抵押土地的方式進行借款)規(guī)避相關(guān)借款規(guī)定。根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，2010 年全國地方政府債務(wù)占 GDP的比重高達26%。這類間接借款在基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮了重大作用，并因此對工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展形成了支持。然而透明度和監(jiān)管的缺失給財政可持續(xù)性造成了潛在的風(fēng)險。準財政融資方式還使得公共收支的真實規(guī)模和結(jié)構(gòu)變得模糊不清。中國政府最近批準一些選定的地方政府自行發(fā)行債券(財政部提供擔(dān)保)。從試點省市中獲得經(jīng)驗后，這一行為可推廣到其他省份。地方政府應(yīng)可獲準基于自身信譽從國內(nèi)資本市場借債，但借款行為需納入謹慎的法規(guī)和制度框架內(nèi)。

　　改善政府財政管理

　　中國可采用的旨在改善公共財政效率和效力的公共財政管理改革措施不在少數(shù)。以下我們僅介紹九種可能的措施。

　　第一、將所有預(yù)算外收入和開支納入預(yù)算并做出全面預(yù)算;

　　第二、完成當前正在進行的政府從五級到三級的預(yù)算改革，但這需與次國家的政府的結(jié)構(gòu)改革相協(xié)調(diào);

　　第三、規(guī)范預(yù)算程序，使預(yù)算和開支周期同步。在財政年度開始前兩個月完成預(yù)算或者把財政年度開始時間移至4 月1 日;

　　第四、啟用獨立機構(gòu)對政府項目進行隨機的、嚴格的績效評估;

　　第五、強化國庫管理、賬戶管理以及現(xiàn)金管理，以此精簡收付制度、建立信用控制程序并防止詐騙和腐敗;

　　第六、監(jiān)控銀行部門、國有企業(yè)及當?shù)卣幕蛴胸搨鶢顩r;定期進行財政可持續(xù)性分析，以說明在不同壓力形勢下或有負債的狀況;

　　第七、各級政府應(yīng)根據(jù)財政部的最新規(guī)定將所有公共收支納入預(yù)算;預(yù)算;

　　第八、中央政府應(yīng)調(diào)整對當?shù)卣賳T的評估標準。強調(diào)重點應(yīng)從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;和諧社會”的建設(shè);

　　第九、或許是最重要的一點，各級政府應(yīng)公布所有的預(yù)算收支并使其透明化。

　　第八章　與世界其他國家建立互惠關(guān)系

　　經(jīng)濟全球化以及開放政策令中國受益匪淺。開放性貿(mào)易政策有利于中國與國際社會保持對彼此商品需求的持續(xù)性。中國的對外開放刺激了國內(nèi)競爭并為獲得先進技術(shù)創(chuàng)造了條件;中國因此提高了本國的經(jīng)濟效率。從銀行監(jiān)管到產(chǎn)品標準等領(lǐng)域，中國引用了國外做法。外國直接投資的涌入也有助于提高中國企業(yè)的生產(chǎn)效率。

　　同樣，其他國家也直接或間接地從中國的崛起中受益。中國出口快速增長的主要驅(qū)動力在于中國對全球生產(chǎn)價值鏈的參與。將近一半的出口是加工貿(mào)易(進口品加工后再出口);一半以上的出口品由在華投資的跨國企業(yè)生產(chǎn)。此外，中國如今既是世界第二大進口市場，還是增長最快的進口市場。中國對于原材料，先進設(shè)施以及消費品的強勁需求對發(fā)達國家以及發(fā)展中國家均是利好消息。

　　同時，在過去十年中，中國同世界各國的關(guān)系發(fā)生了變化。如今中國成為世界第二大經(jīng)濟體也是最大的出口國。中國也是全世界擁有外匯儲備最多的國家，并購買大量歐美國家主權(quán)債務(wù)。如今中國經(jīng)濟發(fā)展如此之好，以至于國內(nèi)政策將會對世界經(jīng)濟產(chǎn)生影響。要不是中國在2009 年實行如此給力的財政刺激計劃并在金融危機中實現(xiàn)強勢增長，大蕭條或?qū)⒔o全球造成更大的影響。此外，對發(fā)展中國家來說，中國的對外投資發(fā)揮著越來越重要的作用。

　　未來，中國與世界經(jīng)濟間的依存程度不斷加深。中國龐大且持續(xù)壯大的中產(chǎn)階級將成為全球需求更為重要的來源;中國的產(chǎn)業(yè)升級及貿(mào)易擴展將進一步改善世界市場的專業(yè)性和效率;受教育程度不斷提高的勞動力將成為全球創(chuàng)新的一股力量。中國經(jīng)濟持續(xù)增長與興盛對支持全球經(jīng)濟復(fù)蘇以及全球增長的可持續(xù)性產(chǎn)生積極意義，這符合世界的利益。中國之外的世界也會發(fā)生巨大的變化。到 2030 年，其他發(fā)展中國家(除中國外)對全球增長的貢獻將達40% 以上，這遠遠高于當前所有高收入國家的總和(即三分之一左右)。這種變化將在極大程度上改變中國與其貿(mào)易伙伴的關(guān)系以及中國的相對優(yōu)勢。

　　在中外形成相互依存關(guān)系的背景下，中國針對外部世界制定的戰(zhàn)略需基于幾項關(guān)鍵原則：開放性的市場、公平平等、互惠合作、全球包容性發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展。中國應(yīng)當協(xié)助建立全球治理的結(jié)構(gòu)——既符合自身發(fā)展的需要又推動全球增長并為其他國家的發(fā)展創(chuàng)造機遇。和其他大型經(jīng)濟體一樣，中國的長期利益有賴于全球自由貿(mào)易以及穩(wěn)定、有效的國際金融、貨幣體系。加入世貿(mào)組織令中國受益頗豐;如今的中國已經(jīng)成為全球貿(mào)易體系中重要的利益相關(guān)者。同樣，中國希望看到穩(wěn)定的國際金融市場和一個以穩(wěn)定貨幣以及完善的貨幣政策為基礎(chǔ)的國際貨幣體系。最后，為保障全球可持續(xù)性增長，中國應(yīng)為達成公平、有效的全球氣候變化協(xié)議付出努力，這符合中國的利益。

　　1.涉及中國對外經(jīng)濟關(guān)系的重要問題

　　盡管先進經(jīng)濟體在可預(yù)見的未來增長較緩慢，但隨著與全球經(jīng)濟發(fā)展的進一步融合，中國可通過幾種方式提高自身的國際競爭力：促進中國制造業(yè)企業(yè)在全球價值鏈中專業(yè)化的提升并擴大經(jīng)營規(guī)模;提高服務(wù)的專業(yè)性和生產(chǎn)效率(中國可從更多國際競爭中獲利);不斷獲取國際技術(shù)并更大程度的參與國際研發(fā)活動;加大對內(nèi)、對外的直接投資。

　　除非中國向價值鏈上游轉(zhuǎn)移，否則未來出口對經(jīng)濟增長貢獻將下降。原因有三個。第一，在一些主要市場中，中國出口的滲透度已經(jīng)很大，因此在當前的出口結(jié)構(gòu)中，進一步擴大市場份額的空間有限;第二，非技術(shù)勞動力成本的不斷上升改變著中國在出口領(lǐng)域的國際比較優(yōu)勢。中國需向價值鏈上游轉(zhuǎn)移以維持國際競爭力;第三，針對要素市場以及自然資源定價的改革將有助提高資源配置效率，但如果勞動生產(chǎn)率的增長并未達到可彌補更高生產(chǎn)成本的程度，那么中國在傳統(tǒng)的能源及資源密集型產(chǎn)業(yè)中的國際競爭力將有所減弱。

　　隨著中國企業(yè)沿著價值鏈攀升，中國勢必要處理在貿(mào)易和投資方面與其他國家產(chǎn)生的摩擦。對于同一產(chǎn)品范疇，中國將與先進國家和其他新興市場展開國際競爭。近年來，世貿(mào)組織涉及中國的爭端案件數(shù)量呈上升趨勢。目前案件數(shù)量達 107 起(作為第三方、被訴方和起訴方，分別為78 起、21 起、8 起)。短期內(nèi)，案件數(shù)量或?qū)⒗^續(xù)上升。發(fā)展中國家針對中國提出的反傾銷案占他們所有案件的比例從 2002年19%增長到2009 年34%。

　　隨著服務(wù)業(yè)占 GDP 的比重增加，服務(wù)業(yè)生產(chǎn)率的提高對國民經(jīng)濟保持整體快速增長具有越來越大的重要意義;進一步開放服務(wù)業(yè)可提高生產(chǎn)率。再者，隨著中國向價值鏈上游轉(zhuǎn)移，服務(wù)業(yè)效率的提高還將增強制造業(yè)的競爭力。中國在全球貿(mào)易領(lǐng)域所處的重要位置與其在國際金融市場中的地位形成了鮮明對比。未來 20 年，中國企業(yè)很可能成為區(qū)域性和全球性企業(yè);他們需要在海外進行投資和融資。在此過程中，那些與中國企業(yè)關(guān)系密切的中國商業(yè)性銀行以及其他金融機構(gòu)可憑借自身國際影響力提供援助。

　　此外，隨著新興的中國跨國企業(yè)尋求成為國際參與者，他們將面臨新的挑戰(zhàn)。過去十年間，中國的對外直接投資增長快速。盡管中國的對外直接投資存量占全球存量的比重不大，但在對外投資過程中，中方企業(yè)在一些國家中受到了市場準入限制;這樣的沖突很可能增多。類似的限制是被誤導(dǎo)的，因為中國的跨國企業(yè)可通過轉(zhuǎn)讓技術(shù)、整合商業(yè)行為及組織方法的方式對東道國的發(fā)展起到重要作用。

　　就對外賬戶而言，中國面臨著其他挑戰(zhàn)。經(jīng)常賬戶和資本賬戶雙順差使得外匯儲備創(chuàng)新高。由此一來，中國承擔(dān)來自美國或歐元貶值的風(fēng)險越來越大，遏制通貨膨脹和國內(nèi)經(jīng)濟過熱的宏觀經(jīng)濟政策也會受到局限。

　　隨著與全球經(jīng)濟交流的不斷加強，中國有必要持續(xù)保障自身的經(jīng)濟安全并以妥當方式應(yīng)對來自他國的風(fēng)險。開放資本賬戶是推動人民幣國際化的潛在方式，同時也會加劇國際資本流動和資產(chǎn)價格的突然波動。中國未來將更加依賴于能源和原材料的進口，而國際商品市場價格劇烈波動可造成供應(yīng)中斷，中國因此面臨著更大的風(fēng)險。互聯(lián)網(wǎng)和其他信息技術(shù)廣泛且日益深入的應(yīng)用將加大信息及金融安全方面的風(fēng)險。

　　最后，中國正逐漸成為發(fā)展中國家獲得開發(fā)援助的重要來源，但中國的條件、程序及方式與一些國際救援國的做法存在明顯差別。隨著開發(fā)援助項目規(guī)模的擴大，中國的捐助流程將受到越來越多的關(guān)注。

　　2.關(guān)于實現(xiàn)互惠貿(mào)易及投資關(guān)系的建議

　　改善外部經(jīng)濟、貿(mào)易環(huán)境

　　與其他大型經(jīng)濟體相比，中國貿(mào)易總額占 GDP 的比重較高，因此國際貿(mào)易環(huán)境對中國未來的發(fā)展至關(guān)重要。鑒于此，深化開放的全球貿(mào)易體系應(yīng)繼續(xù)成為重要的政策目標。在多哈回合談判未果的形勢下，世界范圍內(nèi)(特別是東亞地區(qū))出現(xiàn)了大量雙邊、多邊自由貿(mào)易協(xié)議，特惠貿(mào)易協(xié)議數(shù)量從 1990 年的 70 份左右增長到如今的將近300 份;這對中國未來的貿(mào)易發(fā)展形成了巨大挑戰(zhàn)，因為在主要的國際市場上，中國出口商越來越難以享受到同其他國家出口商相同的優(yōu)惠準入待遇。中國應(yīng)當采取多邊與區(qū)域安排并重的策略——遵守并維護現(xiàn)存的多邊協(xié)議同時利用多邊渠道進一步推動全球市場的開放。中國還應(yīng)積極推動加入WTO 政府采購協(xié)議的談判，以此作為改善采購程序、提高透明度、降低成本及提高政府采購質(zhì)量的舉措之一。同時，中國應(yīng)積極參與區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定，減少貿(mào)易壁壘并引入貿(mào)易便利化措施。在可能的條件下，中國應(yīng)倡導(dǎo)“開放的區(qū)域主義”，這要求區(qū)域性貿(mào)易伙伴將商定的關(guān)稅水平以最惠國待遇提高給非成員國家。

　　進一步開放服務(wù)行業(yè)

　　盡管入世后中國加快了開放服務(wù)業(yè)的步伐，但服務(wù)貿(mào)易政策的限制性程度比眾多發(fā)展中國家還要大，甚至遠遠大于高收入國家。進一步開放服務(wù)市場有利于引進先進技術(shù)和管理知識、深化改革、加強競爭，最終提高中國服務(wù)業(yè)的效率和競爭力，同時在涉及開放貿(mào)易伙伴服務(wù)市場的國際貿(mào)易談判中，為中國贏取優(yōu)勢地位。

　　加大對外直接投資

　　在中國成為全球性參與者之后，中國企業(yè)可向全球產(chǎn)業(yè)鏈的高附加值領(lǐng)域轉(zhuǎn)移并獲取規(guī)模經(jīng)濟效益。此外，對外直接投資的增加能夠抑制外匯儲備的持續(xù)增長(一定程度上可緩和國際保護主義情緒)。為推動中國企業(yè)的全球化進程，政府應(yīng)當進一步促進對外直接投資，或許可以實現(xiàn)證券投資資本外流的自由化。雙邊投資保護協(xié)議有助于為中國企業(yè)在海外投資創(chuàng)造較好的投資環(huán)境。中國國有企業(yè)的對外投資引起了外界疑慮，鑒于此，推動私營企業(yè)的對外投資應(yīng)當成為發(fā)展重點，并因此強化他們在國際范圍內(nèi)的經(jīng)營能力并將其打造成為全球性企業(yè)。

　　中國還應(yīng)考慮支持多邊投資協(xié)定——它可放寬對外直接投資流動的限制、提供基本保障并包含有約束力的爭端解決機制。為實現(xiàn)這一協(xié)定，中國需做出的貢獻是保證協(xié)定中的條款適合發(fā)展中國家的國情。要為所有投資者(包括中國投資者)提供更有力的保護和更便利的準入條件，中國需對中國境內(nèi)的外國投資者給予互惠性待遇。這意味著中國要解除對外商直接投資流入實行的多數(shù)限制——這也符合中國的長遠利益。

　　穩(wěn)步推動人民幣的國際化發(fā)展

　　中國貨幣的國際化將為中國帶來重要的長遠利益。人民幣已經(jīng)逐漸被用作跨境結(jié)算貨幣。如果中國絕大部分資產(chǎn)和貿(mào)易以人民幣計價，那么美元兌人民幣匯率的波動將不會對國內(nèi)穩(wěn)定產(chǎn)生太大影響。但是人民幣國際化要求中國開放資本賬戶。

　　3.在全球治理中發(fā)揮積極作用的利益相關(guān)者

　　隨著中國在世界經(jīng)濟中的份額以及人均收入不斷提升，中國已經(jīng)成為提供全球公共產(chǎn)品的一個重要伙伴。沒有中國的積極參與，日益增多的全球性問題將無法解決。中國未來的興旺發(fā)展在很大程度上有賴于全球采取集體行動以提供關(guān)鍵性全球公共產(chǎn)品的能力。在全球治理安排中，中國成為關(guān)鍵的、積極的利益相關(guān)者國際社會的共同利益。中國是世界第二大經(jīng)濟體，然而人均收入水平僅列世界第 93 位。基于這一事實，在中國承擔(dān)重要作用和責(zé)任的能力上，國際社會的期望值與中國自身的見解存在巨大差異。隨著國際社會與中國不斷為適應(yīng)彼此做出調(diào)整，中國對于全球治理的參與必將是循序漸進的過程。

　　在全球經(jīng)濟發(fā)展中，中國的實力不斷攀升。鑒于此，國際社會希望中國作為關(guān)鍵的利益相關(guān)者在國際貿(mào)易和資本流動治理中起到更為積極的作用。在低收入和高收入經(jīng)濟體中，中國幾乎都存在利益關(guān)系，中國可在多邊談判中利用這一獨特地位。因此，中國也將承擔(dān)更多的責(zé)任。中國可在相關(guān)規(guī)則制定過程中發(fā)揮自身強大的影響力，以確保自身的發(fā)展得到支持。尤為值得注意的是，中國對全球經(jīng)濟產(chǎn)生的巨大影響意味著在制定多邊協(xié)議過程中，中國可憑借積極的利益相關(guān)者角色獲取利益。

　　中國應(yīng)當繼續(xù)積極推動全球氣候變化談判。降低二氧化碳排放強度這一約束性目標已經(jīng)包含在中國的“十二五”規(guī)劃之內(nèi)。一項公平且平衡的全球氣候協(xié)議能夠提高中國國內(nèi)行動的效率，而不會使中國處于競爭劣勢地位。中國為實現(xiàn)這一目標并在國內(nèi)建立以市場為基礎(chǔ)的減排機制付出了努力，這為形成全球性協(xié)議以及實現(xiàn)雙贏的解決方案奠定了堅實基礎(chǔ)。如果主要大國無法在氣候變化問題上達成一致并抑制氣候危機的話，那么這將對世界經(jīng)濟造成嚴重的后果，尤其是發(fā)展中國家(包括中國在內(nèi))可能受到影響最大。這樣的協(xié)議還可創(chuàng)造出一個公平的競爭平臺并避免碳關(guān)稅的征收(可輕易轉(zhuǎn)化成保護性措施)。對于那些對發(fā)展中國家一視同仁并可為世界創(chuàng)造雙贏方案的政策，中國在氣候變化談判中的積極作用對這些政策的落實具有重要意義。一旦碳減排政策在全球范圍內(nèi)得以實施，各國開發(fā)并執(zhí)行新的環(huán)保技術(shù)的積極性將提高。隨后取得的技術(shù)進步以及經(jīng)濟增長有可能將減排轉(zhuǎn)變成一個機遇，而不是負擔(dān)。

　　中國應(yīng)積極推動國際金融體系的改革。在涉及國際金融框架改革的談判中，中國應(yīng)當保證最終的結(jié)果不僅要與自身的規(guī)劃(即推動匯率體系、金融產(chǎn)業(yè)和資本賬戶的開放)一致，還要符合發(fā)展中國家的國情并有利于發(fā)展中國家加強金融體系和降低金融風(fēng)險。

　　中國還需要作為積極的利益相關(guān)者參與建立國際援助體系的工作。隨著中國成為日益重要的優(yōu)惠援助的來源，中國可加強對外援助項目的透明度、增強與經(jīng)合組織援助國的溝通并提高援助項目的管理能力，并以此改善援助效率。

　　最后，中國應(yīng)增強在全球治理中的參與、貢獻和可預(yù)見性并發(fā)揮與自身能力相符的作用。如果中國努力吸取其他大國在全球治理中的經(jīng)驗、對國際治理機構(gòu)中的代表進行高水平培訓(xùn)并針對國際事務(wù)加強內(nèi)部協(xié)調(diào)的機制和效率，那么中國可以作為國際利益相關(guān)者更好地發(fā)揮作用。

　　第九章　克服困難執(zhí)行改革

　　本報告提出的中期改革項目中含有六個新的戰(zhàn)略方向，旨在將中國建設(shè)成為現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會。實現(xiàn)這一目標對中國和整個世界都具有重要意義;能否實現(xiàn)有賴于改革項目的設(shè)計、發(fā)展方向以及執(zhí)行情況。

　　國際經(jīng)驗表明危機的存在或許有助于一國在改革行動上達成國內(nèi)共識，但改革成本往往較高，結(jié)果存在著不確定性。具有積極意義的改革還容易受到既得利益者的反對，因此達成一致意見具有難度，這要求政府明確目標，做好溝通工作，征求廣泛意義并努力克服各種障礙。

　　從當前的情況看，中國迫切需要改革。世界經(jīng)濟正進入一個危及的階段——從金融危機走向復(fù)蘇，未來五年的發(fā)展尤為困難。同時，中國面臨的經(jīng)濟、社會和環(huán)境挑戰(zhàn)呈上升趨勢。中國或?qū)⑼七t改革進程并承擔(dān)未來發(fā)生經(jīng)濟危機的風(fēng)險，相反，中國亦或積極推動改革。很顯然，后一種做法更可取。在過去 30 年間，積極的政策調(diào)整是中國經(jīng)濟騰飛的關(guān)鍵，而當前國內(nèi)的改革呼聲之高是以往未曾出現(xiàn)的。在積極推動改革過程中，中國擁有巨大的優(yōu)勢，如良好的經(jīng)濟條件、強勁的經(jīng)濟增長和世界最大的外匯儲備。此外，中國中央及地方政府的能力強效率高，他們在動員、組織、管理和執(zhí)行方面表現(xiàn)出了強大的能力。正如在過去，中國能夠制定重要的、必要的集體行動以確保獲得滿意的結(jié)果。

　　1.改革順序

　　六大改革領(lǐng)域含有各自的短期、中期和長期目標，政策制定者有必要適當?shù)卣{(diào)整改革順序，以保障改革的順利執(zhí)行并實現(xiàn)理想的結(jié)果。那些受到廣泛支持的改革措施應(yīng)當受到最優(yōu)先考慮。這種做法不大可能引起反對，也較容易執(zhí)行。那些能夠迅速取得效果并解決短期風(fēng)險的改革措施也應(yīng)優(yōu)先考慮。下一個需優(yōu)先考慮的是那些能夠為未來改革奠定基礎(chǔ)、為創(chuàng)新提供動力、為未來可持續(xù)性增長奠定基礎(chǔ)的改革措施。

　　同樣重要的是，在旨在鞏固市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的核心改革中，政府要取得新突破并且為其他改革項目打下基礎(chǔ)。

　　就中期發(fā)展而言，政府還應(yīng)注重為推動創(chuàng)新、綠色發(fā)展、參與改革以及支持全球治理做出努力。

　　2.戰(zhàn)勝反對力量以進行改革

　　正如中國認識到的那樣，同時他國的經(jīng)驗，改革和變化總會遇到反對。在中國，反對改革的形式很可能多種多樣。政府應(yīng)相應(yīng)地作出多種且靈活的政策反應(yīng)。總的來說，反對勢力有三種。

　　反對態(tài)度最強烈的可能是既得利益者，即那些在主要市場中占據(jù)壟斷(部分或全部)地位的企業(yè)，以及那些從當前權(quán)利結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境中獲得特權(quán)、利益或享受優(yōu)惠待遇的公司、團體、機構(gòu)和個人。由于與政策制定者存在著特殊的關(guān)系，這些群體可從中獲得好處并從目前的價格、制度和行政結(jié)構(gòu)中謀求經(jīng)濟利益。既得利益者不大可能輕易放棄他們的優(yōu)越地位，而且很可能在維護自身利益時表現(xiàn)出其影響力、權(quán)力、機敏和決心。為克服這一阻力，政府高層需拿出政治勇氣和決心、明確目的并發(fā)揮卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力。

　　第二個反對方或許是那些在短期內(nèi)受到改革消極影響的企業(yè)，盡管從長遠角度看他們依舊會受益。

　　第三個反對方是創(chuàng)見者，他們將當前的問題視為之前改革的結(jié)果，而不是現(xiàn)行法律、制度等執(zhí)行的不力。

　　3.宏觀經(jīng)濟風(fēng)險的管理和脆弱性

　　宏觀經(jīng)濟以及社會穩(wěn)定不僅對創(chuàng)新、投資者信心以及可持續(xù)增長來說是關(guān)鍵因素，而且也為通過改革(無論短期或長期)實現(xiàn)理想結(jié)果創(chuàng)造了環(huán)境。鑒于發(fā)生風(fēng)險的可能性加大，中國需維持住現(xiàn)有的穩(wěn)定狀態(tài)，這具有重要意義。風(fēng)險包括：隨著中國與世界經(jīng)濟一體化進程的加快，中國更加容易受到外部經(jīng)濟沖擊的影響;隨著中國從低收入水平向高收入水平轉(zhuǎn)型，中國的經(jīng)濟增長將放緩，由此或許會暴露出政府財政狀況、金融業(yè)及企業(yè)的弱點;潛在的社會動亂及自然災(zāi)害造成的危險。

　　中國要為非系統(tǒng)風(fēng)險的發(fā)生做好準備，也必須要認識到系統(tǒng)風(fēng)險的可能性并準備好恰當?shù)膽?yīng)對措施。

　　中國頗為成功地應(yīng)對了宏觀經(jīng)濟沖擊。擺在中國面前的挑戰(zhàn)不是能否對危機的發(fā)生做出反應(yīng)，而是能否進一步降低未來發(fā)生危機的風(fēng)險。事實上，無論是自然風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險還是社會風(fēng)險，最終所有風(fēng)險都可能造成或有負債并轉(zhuǎn)變成為政府或家庭承擔(dān)的實際負債。降低風(fēng)險不僅是可能的，而且通常是節(jié)約成本的。

　　盡管政府為保證穩(wěn)定做出了努力，但宏觀經(jīng)濟沖擊和不穩(wěn)定因素并不能完全消除。對此政府需要推動長期改革而不是放棄改革。當沖擊發(fā)生時，相應(yīng)的政策反應(yīng)應(yīng)當取決于起因。如果經(jīng)濟增長因需求的臨時性下降而放緩，那么制定逆周期政策是妥當?shù)淖龇?如果潛在的經(jīng)濟增長率出現(xiàn)下滑，那么制定逆周期政策是不合適的，相反應(yīng)對結(jié)構(gòu)性改革措施給予重視。

　　從系統(tǒng)性危機中，我們認識到必須對潛在的經(jīng)濟、社會、自然危機保持高度警惕并避免過度自信。各國有必要確保這種警惕性納入國家風(fēng)險管理體系。這可通過五個方面實現(xiàn)。

　　第一，將風(fēng)險管理融入國家法規(guī)、政策和公共投資中。此外，應(yīng)不斷發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟及財政體系中的薄弱之處，以確定哪里或?qū)l(fā)生危機并采取什么樣的預(yù)防行動。

　　第二，風(fēng)險管理涉及不同的管轄范圍。政府應(yīng)加強機構(gòu)間和政府間的協(xié)調(diào)，明確各方責(zé)任。

　　第三，政府應(yīng)提供更多信息，以幫助個人、家庭和企業(yè)采取風(fēng)險防范措施和行動。

　　第四，風(fēng)險管理機構(gòu)應(yīng)提高危機發(fā)生時的決策能力、采納各方意見、建立集體行動伙伴合作關(guān)系。

　　第五，由于防范措施無法完全消除風(fēng)險，需要建立安全保障以減輕宏觀經(jīng)濟沖擊造成的影響。

　　在管理社會和宏觀經(jīng)濟風(fēng)險方面，三個原則值得注意。一是警惕從市場機制倒退并重新采用行政性措施;第二，繼續(xù)推進長期改革;第三，確保降低風(fēng)險措施與長遠戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)并強化長遠戰(zhàn)略。

　　中國通往現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會的道路上充滿著挑戰(zhàn)，但中國從未像現(xiàn)在這樣如此近的實現(xiàn)這一目標。當中國成為高收入國家，世界格局將發(fā)生變化。過去 30 年，中國通過改革開放實現(xiàn)了快速增長和減貧，這可謂一個奇跡。未來 20 年，中國將見證另一個奇跡。中國在經(jīng)濟、社會和文化領(lǐng)域做出的貢獻不僅造福于中國人民，也有利于世界經(jīng)濟的繁榮和穩(wěn)定。這主要依賴于中國領(lǐng)導(dǎo)層在改革(本文強調(diào)的六個關(guān)鍵方向)中體現(xiàn)的智慧、實力和決心。(完)

　　作者：國家發(fā)改委、世界銀行　譯者：呂晶晶、陳鳳玲、牛明剛　來源：財經(jīng)網(wǎng)

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