筆者從事政務工作多年，對行政機關內部運作比較熟悉。上至國務院，下至鄉級政府，其政務活動規律、方式、辦事程序等大致相似。
本文試從行政機關文件（報告）產生及執行之角度談點看法。列舉事例均屬真實。建議網友勿將下列內容與2012年2月28日世界銀行行長佐利克拋出的報告形式類比，若認為與下列某種相像，則與筆者無關。
公務文件在公眾心目中頗為神秘，亦了解甚少。文件是制發機關和單位實施管理，實現預定目的的重要工具，其內容涵蓋范圍較廣。以政府名義或受其委托，以正式形式制發的決定、決議、報告、計劃、規劃、方案、工作要點、指示、請示等屬文件范疇。
一般來說，文件（報告）產生和執行過程主要有以下幾種。
一、政府部門主導的文件（報告），由主要領導（一把手）或分管領導提議。大致程序是：動議（提議）→討論決定→指定辦文單位→安排擬稿人→成稿→分管領導閱簽→呈主要領導審批或受其委托轉分管領導審批→印發執行→執行反饋。文件（報告）內容和事項為各方共識，符合實際，操作性強，會順利執行和在轄區內被遵從，達到預期目的。
二、涉及境外單位（組織）和本地多個部門會簽的文件（報告），事前雙方溝通，協調意見，目標一致。內容得到本級政府一把手和分管領導同意，并全力支持。有些文件（報告）本身就由一把手提議或體現其意圖。沒有一把手批準同意，文件（報告）絕不可能進入調研、起草程序。
一把手同意后，指定牽頭單位安排擬稿人按照確定的主題擬出草稿，報經兩個或多個部門審閱，為強力推動，一把手往往親自主持會議定調，親批所屬部門配合貫徹。重要文件和方案還指派專人督辦落實。辦文單位按照批示轉涉事單位承辦。一般情況下，在一把手批示面前，大部分單位會照文辦事，不會有異議，既使有不同意見也不敢提出質疑，惟恐受到責難。當然，可能有的部門會見風使舵，軟磨硬抗，在執行中找理由拖滯待變，或打折扣。
三、事關轄區重大的經濟社會發展計劃、規劃，黨委、政府會思想統一，形成共識。黨委只管大政方針，具體事務由政府口去做。這就給政務領導和部門很大操作空間。政務領導可能借此在文件中加入個人理念。如20多年前，某地上一個億元項目，財政列支，中途行政領導突破黨委決議，另行發文，擅自改變方向，擴大項目規模。原資金不敷，便以行政手段，硬性向轄區干部職工攤派（名曰借款），從工資中直扣，最低在100元。許諾項目投產盈利后本息計還。結果因論證不科學，設計不合理，盲目上馬，半途夭折。時至今日，本息分文未兌現，不了了之。
四、政府認發展經濟為名，設計方案，出臺文件，強行推行。大部分地區黨政主要領導配合是默契的。黨委領導強勢，行政領導比較尊重，作出 的決議、決定不折不扣執行。有時也會出現另一種情形，黨委領導秉性敦厚，事事遷就，而行政領導強勢，便會利用政府常務會議和辦公會議決定，先行拋出文件，或者具有指導性強的報告，以為開路，倒逼黨委表態和默許。并利用掌握的行政資源，強令推行。如某地行政領導被境外客商忽悠，達成意向。境外客商與政府聯手開發一農產品項目。客商承諾連續幾年高價收購農民種植的全部該品種，就地投資設廠加工高附加值產品等。還煞有介事的簽暑協議。主要領導以政府名義召開會議，下發文件（通知），組織專班，督查進度，層層宣講文件精神，落實種植面積，農民騰出上好田地。然而，當農產品成熟時，客商早己出境，避與政府見面。政府派人多方尋找無果。農產品出土后無人收購，大部分爛在地里。農民損失慘重。政府領導始覺上當，徒喚奈何。
五、文件具有行政強制力，報告主要是把事情和意見正式告知上級和公眾，二者往往相影隨行，配套作用。涉及重大事項，一般輿論先行，報告說話，文件跟進。數年前，某地掀起企業改革熱潮，其時大多數國有、城市集體和鄉鎮企業經營尚好，效益不錯，職工滿意。改制之風吹起后，政府聞風而動。從境外重金請來“專家”、“學者”把脈參謀，策劃方略，推出報告，設壇講座，“指點”、“開導”主管部門和職工盡快與國際接軌，走現代企業路子。方法是：租賃、兼并、聯合、解散、破產等。與領導思路不謀而合，曰：有所為有所不為；只求所在，不求所有。迅速制發文件，出臺措施，廣泛動員，擬定路線圖、時間表。文件主題詞：企業改制 決定。要求上下將思想統一到報告和文件上來。許諾企業改制遵循“公平競爭”原則。經委、發改局、勞動局、工商局、稅務局、銀行、法院等部門組成改制企業破產解散清算小組，限期完成企業關閉事務。經過一番緊鑼密鼓運作后，不少企業落入預定對象手中。領導和有些部門負責人的親屬、關系戶成為最終競買者。數千萬元的企業廉價幾十萬元出售，市值億元位于城市黃金地段的企業，被境外客商幾百萬元購得。國有企業瞬間變臉為私營企業。“專家”、“學者”、改制推手和一些親朋搖身變為改制后私營企業的股東或合伙人。在文件、報告的推動簇擁下，一批既得利益者誕生，并壟斷話語權；職工成為利益失得者，話語權喪失。“4050”人員遂然增加，低保大軍驟然擴量。
〔作者單位∶湖北省恩施市工商行政管理局〕
2012年3月15日
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