沒有程序法約束的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是腐敗的根源

沒有程序法約束的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是腐敗的根源　　

一、 我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的概念與作用　　

我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是1982年五屆人大五次會(huì)議
通過憲法時(shí)確立的，隨后又制定通過了新的國(guó)務(wù)院組織法
，修正通過了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府
組織法，逐步建立了政府行政的基本模式。因?yàn)闆]有法律
法規(guī)具體、明確的規(guī)定，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的大體意思是指
由各級(jí)政府及其所屬部門的行政首長(zhǎng)對(duì)本級(jí)政府或本部門
工作負(fù)全面責(zé)任的制度。如1982年憲法第86條規(guī)定：“國(guó)
務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)
責(zé)制”。 第105 條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、

市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有一定的積極作用。一是表面
責(zé)任明確。改革開放初期，在黨政不分、以黨代政問題嚴(yán)
重的情況下，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制使現(xiàn)實(shí)層面上責(zé)任更加
清楚，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)取代了過去的黨政不分的書記負(fù)責(zé)和
以黨代政的現(xiàn)象。二是決策時(shí)間加快。因?yàn)槭切姓组L(zhǎng)個(gè)
人拍板，所以，不管效果如何，從時(shí)間上看，決策也是最
快的。三是強(qiáng)化了行政首長(zhǎng)個(gè)人責(zé)任，提高了行政機(jī)關(guān)主
要負(fù)責(zé)人的積極性。但總體上來看，特別是經(jīng)過30年的
發(fā)展，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制面臨的矛盾越來越突出，特別是我
國(guó)一直還沒有行政程序法，這使行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在法律規(guī)
定和現(xiàn)實(shí)當(dāng)中都面臨許多亟待解決的問題。

二、我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制面臨諸多法律矛盾與現(xiàn)實(shí)
弊端　

1、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制概念不清、職能模糊，權(quán)限模糊。
　　

2、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用有模糊沖突
的矛盾之處。

3、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與黨的民主集中制原則的關(guān)系規(guī)
定不明確。

4、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的關(guān)系不
明確。　　

5、行政首長(zhǎng)個(gè)人不能決定地方政府的重要與重大
問題，法律沒有把也不應(yīng)當(dāng)把地方政府職權(quán)賦予行政首長(zhǎng)
個(gè)人。

6、法律對(duì)省及較大的市政府的立法權(quán)等作了明確的
程序規(guī)定。　

7、人們的通俗理解擴(kuò)張了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵與
外延。

8、政府工作中的重大問題法律明確規(guī)定要經(jīng)集體
討論，而不是行政首長(zhǎng)最后決定。

9、沒有嚴(yán)格監(jiān)督的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制正是當(dāng)前腐敗案
多發(fā)的根源。

10、決策權(quán)簡(jiǎn)單集中于行政首長(zhǎng)與民主決策、科學(xué)決
策原則相矛盾。

11、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制助長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員產(chǎn)生被動(dòng)
情緒。

12、現(xiàn)實(shí)當(dāng)中行政首長(zhǎng)其實(shí)也沒有真正負(fù)責(zé)。　

三、用“集體負(fù)責(zé)制”代替行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

目前，由于行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制沒有具體規(guī)范，在法律上
沒有更具體的規(guī)定，其內(nèi)涵與外延被人們習(xí)慣性與隨意性
地?cái)U(kuò)大，在實(shí)踐中由于行政首長(zhǎng)個(gè)人權(quán)力過大成為產(chǎn)生腐
敗的直接的、主要的原因。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有無序、片
面、自我膨脹的趨勢(shì)；有失去約束走向絕對(duì)化的趨勢(shì)；有
夸大個(gè)人作用并否定民主集中制原則的趨勢(shì)；因此必須認(rèn)
真研究，及時(shí)解決這一事關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、黨建多方面的重
要問題。

1、用“集體負(fù)責(zé)制”取代“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。集
體負(fù)責(zé)制就是各級(jí)政府及其部門行政領(lǐng)導(dǎo)班子集體對(duì)黨委
和人大負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)成員共同負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)成員
負(fù)有主要責(zé)任。集體負(fù)責(zé)制不是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，更不可
以是“行政首長(zhǎng)決定制”，也不可以是“行政首長(zhǎng)一
言制”，只能是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的、人大監(jiān)督下的民主集中制
基礎(chǔ)之上的“集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策”。時(shí)至今日，行政機(jī)
關(guān)或行政部門的重大問題，必須要由法定行政會(huì)議來決
定，那種行政首長(zhǎng)一個(gè)人決定拍板的方式已經(jīng)跟不上建設(shè)
法治政府和依法行政的形勢(shì)了。例如，根據(jù)《中華人民共
和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院工作中的重大問題，
需由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定。顯然
，這里的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)也是一種不現(xiàn)實(shí)的、自相矛盾的制
度設(shè)計(jì)。

2、重大問題要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。路線問題、干部問題
、重要政策、重要決定都要服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)。目前，由于
行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制自身的矛盾，使得行政首長(zhǎng)并不能名符
其實(shí)地負(fù)起責(zé)任，有的或者是不想負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致上級(jí)的
政令不通，從而導(dǎo)致更明顯的行政效率不高等現(xiàn)象。例
如安全事故頻發(fā)，腐敗案頻發(fā)，都是因?yàn)樾姓组L(zhǎng)個(gè)
人作用有限不能負(fù)責(zé)，或者個(gè)人有私心不想負(fù)責(zé)，或
者即使負(fù)責(zé)也無濟(jì)于事，從而導(dǎo)致行政能力與行政質(zhì)量
，行政效率與行政水平下降，給黨和人民的事業(yè)帶來巨
大損失。實(shí)際上，甚至連查處政府行政機(jī)關(guān)干部違紀(jì)問
題都不能決定，更不能獨(dú)立處理，因此，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)
制必然流于形式，這也是目前腐敗案件屢打不止的根源
之一。

3、以行政程序法為綱領(lǐng)補(bǔ)充完善政府行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)
機(jī)制。有行政就必須有行政程序，有行政程序就必須有行
政程序法則——沒有行政程序法則的行政是不規(guī)范的行政
。行政程序法也是一個(gè)政府實(shí)行人治還是法治的基本標(biāo)志
。而目前我們的政府工作開放性差，法律人才極少，政府
本身缺乏提升法治規(guī)范能力。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)立即出臺(tái)行
政程序法。應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)政府法制建設(shè)為目標(biāo)，結(jié)合黨務(wù)
公開、政務(wù)公開，深入研究和探索，全面建立和完善各級(jí)
政府的組織制度，工作制度，特別是建立健全行政程序法
，實(shí)現(xiàn)政府在管理人事、財(cái)政財(cái)務(wù)、物資調(diào)配、規(guī)劃建設(shè)
、行政接待、行政許可、公共服務(wù)等各項(xiàng)政府事務(wù)中，有
健全完備的機(jī)制與制度，有明細(xì)規(guī)范的程序，有具體清晰
的規(guī)范。用有制度的管理結(jié)束以領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人口頭意見、
批示等代替政府管理制度的制度粗放時(shí)代或無制度時(shí)代。

4、行政首長(zhǎng)三不直接分管制度。令人高興的是，有
的地方吸取教訓(xùn)，正在大膽探索規(guī)范行政程序，規(guī)范領(lǐng)
導(dǎo)干部行政行為的制度。如，　2010年12月27日　，在
廣東省的全省監(jiān)督工作現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，省委副書記
、省紀(jì)委書記朱明國(guó)強(qiáng)調(diào)，反腐倡廉要堅(jiān)持以領(lǐng)導(dǎo)干部
特別是“一把手”為重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性。廣東省
還實(shí)施了專門針對(duì)“一把手”的巡視制度，由省委派出
專門巡視組到地方發(fā)現(xiàn)問題、提出整改意見、督促落實(shí)
；同時(shí)在全省推行“三不直接分管”制度，即“一把手
”不直接分管人、財(cái)、物等重要部門。這應(yīng)當(dāng)是規(guī)范行
政權(quán)力，端正行政職能，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督，避免行政
腐敗的方向正確的、可操作的、入手準(zhǔn)確的探索，我們
期待對(duì)這一問題的關(guān)注和深入探索，期待早日走上法治
的軌道。

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