周玉平
2011年8月29日
加大對行賄犯罪的查處力度，是人民群眾的強烈要求，是當前治理商業(yè)賄賂、懲治腐敗的迫切需要。筆者對某縣2006年1月－2011年6月查辦行賄犯罪案件的趨勢與問題進行分析，提出對策建議。
一、2006年以來所辦行賄案件的特點
本文所指行賄案件，指檢察機關管轄的行賄、介紹賄賂、對單位行賄、單位行賄四個罪名，以下均使用同一含義。但2006年以來該縣立案查辦的行賄案件，均只有行賄罪一個罪名。
2006年1月－2011年6月，該縣立案偵查行賄案件11件11人。行賄案件占貪污賄賂案件總數(shù)的21%，占賄賂案件總數(shù)的48%，比相鄰縣區(qū)追究行賄案件數(shù)只占受賄案件數(shù)的26％比例高。上述行賄案件的查辦有以下特點：
行賄案件最終處理結果，輕緩刑罰比例很高。所立11件行賄案件，除3件案件還未最終處理生效外，其余8件8人的最終處理結果為：酌定不起訴1件1人，法院有罪判決生效7件7人。生效判決中，免于刑事處罰3人、3年以下適用緩刑3人、5年以上10年以下徒刑1人。不訴、免處、緩刑等非實刑合計7人，占全部生效處理8人的87.5%。實際服刑僅1人，僅占生效處理的12.5%。行賄案件的輕緩刑罰比例，比該縣所在市2003－2008年的全部賄賂犯罪輕緩刑罰比例79％稍高，高于貪污罪的67％），高于挪用公款罪的59％，高于公安機關管轄刑事犯罪的19.29％。
行賄案件的案件來源中，來自群眾舉報的較少，僅占18％。舉報數(shù)量下降、質量降低的趨勢明顯。
行賄案件較多地采取了人身強制措施。說明檢察機關的辦案決心、辦案力度在加大；也反映出賄賂案件的突破難度在增大，行賄、受賄方訂立攻守同盟、隱匿銷毀證據(jù)的可能性在增加，不得不采取刑事拘留措施、甚至轉為逮捕。另外，在偵查階段變更強制措施比例也較高。
所辦行賄案件的發(fā)案趨勢。一是案件多發(fā)于行政審批領域和行政控制行業(yè)，犯罪后果或侵犯的客體不明顯。這些行業(yè)要么控制公共資源、要么有壟斷利潤彌補損失，商業(yè)賄賂損害的利益無明確的受害者，也不容易被大眾知悉，成為商業(yè)賄賂的多發(fā)領域。二是行賄人多數(shù)是個體包工頭。所立案件中，9人是個體包工頭、占82%，其中8人系掛靠建筑企業(yè)承攬工程；1人是建筑公司法定代表人；1人是個體書商。三是涉案數(shù)額越來越大。因為隨著經(jīng)濟活動規(guī)模的增大，賄賂犯罪金額呈上升趨勢。2009查辦的嚴某行賄23萬元、2010年查辦的王某行賄16萬元。當然受限于縣域經(jīng)濟總量較小的特點，對5萬元以下的行賄案件仍然依法查處、占很大比例。四是窩案串案現(xiàn)象突出。1人向多人行賄、1人收受多人賄賂較為普遍，在11件行賄案件中占7件、比例為64%。另從2005年所在市查辦的賄賂案件看，最后作案時間距案發(fā)時間在1年以內的10人，占立案人數(shù)的45％；1年以上的12人，占55％，但最后作案時間都在3周年以內。這說明近年來賄賂案件仍然處于高發(fā)態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)了近期犯罪必然牽連出以往的犯罪；也說明短期內未發(fā)現(xiàn)的賄賂犯罪大部分將成為犯罪黑數(shù)。
行賄案件，主要發(fā)生在采購與招投標、付款、企業(yè)改制與資產(chǎn)處置等三個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)都涉及較大的經(jīng)濟往來規(guī)模，受賄人又有較大的自由決定權，形成了商業(yè)賄賂的可能空間。在工程建設領域發(fā)生的行賄案件，發(fā)案環(huán)節(jié)涵蓋整個項目立項、招投標、資金撥付、驗收等整個工程建設過程。
行賄案件的作案手段隱蔽、不斷翻新，反偵查意識強。有的以拜年、喬遷新居、子女就學、婚嫁等名義變相行賄，甚至以合伙、投資入股等形式行賄，企圖以合法形式掩蓋非法目的。如2009年嚴某以與王某某之弟合伙承攬工程的名義行賄13萬元。從2005年所在市辦理的賄賂案件看，利用職務便利為行賄人謀取利益、事后收取賄賂的案件15件，占75％，妄圖人為割裂謀取利益與收受財物之間的聯(lián)系，規(guī)避《刑法》的制裁。其中事前約定賄賂方式與金額的案件8件，占案件總數(shù)的40％。以測量費、設計費、協(xié)調費、借款、宣傳推廣費、手續(xù)費、禮金等方式收取賄賂的案件9件，占45％，以形式上的合理或合規(guī)來掩蓋賄賂犯罪事實。
二、當前對行賄犯罪處罰中存在的問題及原因
從該縣院查辦的行賄案件并結合全市辦案情況、新聞媒體報道的國內其他地區(qū)辦案情況看，當前對行賄案件處罰中存在的主要問題有：一是相對于受賄案件數(shù)量，有較多的行賄人已被查明但并未被立案偵查，特別是管轄級別較高的受賄犯罪所對應的很大金額的行賄犯罪；二是行賄案件的最終處理結果，輕緩刑罰比例很高，處罰力度偏輕；三是行賄案件仍處于高發(fā)態(tài)勢、并未得到有效遏制，所查處的行賄案件均為近期所發(fā)生，未被發(fā)現(xiàn)和查處的賄賂案件（包括行賄案件）較多（犯罪黑數(shù)比例高）、一些案件的發(fā)現(xiàn)是偶然因素而不是執(zhí)紀執(zhí)法機關監(jiān)督檢查的結果，說明對賄賂案件查處的力度不夠、措施不力。
分析原因，主要有：
受賄人員權力過于集中，監(jiān)督制約機制缺失或實際上失效，給行受賄提供了可乘之機。一是決定權實質上往往集中于主要領導個人，缺乏合理有效的內部控制規(guī)范、流程和監(jiān)督制約，決策隨意性大同時又缺乏客觀的監(jiān)督評判標準。二是招投標往往被操縱。本來公開招投標是防止商業(yè)賄賂的有效辦法，但現(xiàn)實中招投標往往是事前確定然后走形式、或招投標雙方事先串通，成為掩蓋商業(yè)賄賂的合法外衣。例如在所在市2005年查辦的賄賂案件涉及的商業(yè)活動中，有5件實行了公開招投標。查明3件事前雙方串通收取賄賂（1件是事先向投標方泄漏基建標底、2件是按行賄方提供的設備規(guī)格參數(shù)和價格制定招標方案案）。其余2件是正規(guī)招投標后，中標方為了工程順利實施和及時收取工程款，也向建設、采購單位負責人行賄。三是稅務、財政、審計等日常外部監(jiān)督檢查不力，現(xiàn)金交易盛行。行賄費用容易通過虛開發(fā)票、虛列費用等方式套取現(xiàn)金并支出，被發(fā)現(xiàn)查處的機會較小。
行賄犯罪難發(fā)現(xiàn)、難突破、難查實。一是發(fā)現(xiàn)犯罪線索難。舉報信息匿名多、捕風捉影多，質量不高。通過新聞報道、審計、財政撥付款等方式發(fā)現(xiàn)線索，又因為工程項目大都需要專業(yè)知識分析、多是公司化運作，不容易從項目資料中發(fā)現(xiàn)行賄問題。反腐敗需要的一些關鍵配套法規(guī)制度沒有建立，例如個人金融財產(chǎn)實名制、大額交易的監(jiān)控與記錄制度、官員收入財產(chǎn)公布制度等，給發(fā)現(xiàn)和查明賄賂犯罪帶來了很大的困難。工程建設領域多頭監(jiān)督、執(zhí)法，缺乏協(xié)同執(zhí)法機制，難以發(fā)現(xiàn)和打擊賄賂行為。二是收集固定證據(jù)難。行賄受賄行為都很隱秘，多數(shù)沒有文字、帳據(jù)等直接證據(jù)。受賄人隱匿資產(chǎn)方式很多，有限的力量調查多種資產(chǎn)無疑是盲人摸象。查賬、調查雙方的資金走向困難，不得不依賴口供，但口供又最容易發(fā)生變化，導致行受賄犯罪的認定必然異常困難。一有風吹草動，行受賄雙方往往建立攻守同盟。檢察機關技術偵查手段相對滯后，不能有效對有關人員監(jiān)聽、鎖控，導致偵查多靠審訊突破。三是審訊突破難。《刑事訴訟法》授予檢察機關的立案前單次詢問時間，不得超過12小時。審訊是否成功往往取決于第一次接觸的12小時。但12小時的背后需要艱苦卓絕的調查取證。如果沒有充分證據(jù)，12小時后只能終止訊問。有限的時間行受賄人也能輕易熬過，導致整個案件失敗。所以很多行受賄案件都是依靠紀委的雙規(guī)措施突破后移送檢察機關的。
行賄犯罪代價低，無形中鼓勵了行賄犯罪的發(fā)生。一是行賄犯罪被發(fā)現(xiàn)查處的概率低。辦案的水平能力，還不足以應對貪賄犯罪手段日益高智能化的趨勢。犯罪黑數(shù)比例高、被發(fā)現(xiàn)查明的只是少數(shù)。二是已查明的行賄犯罪被立案偵查比例低、立案查辦的刑罰也較輕。現(xiàn)實中存在“法不責眾”現(xiàn)象。現(xiàn)實公務來往中，普遍存在著年終送紅包禮金；項目分配中“跑部錢進”、用錢“協(xié)調”爭取；利用傳統(tǒng)節(jié)日、官員家事、生病、外出考察等機會，向官員送禮；因為發(fā)生的面太廣，很難全部作為犯罪查處。而且在執(zhí)紀和執(zhí)法實踐中，也確實產(chǎn)生了爭議和分歧：送禮一方是為公還是為私、是個人行賄還是單位行賄？收錢一方是違紀還是違法、是正常人情往來還是權錢交易？而且拜年和爭取項目的收錢一方，是上級機關或高一級領導，為了今后的項目爭取、考慮領導與被領導關系，送出地的執(zhí)紀執(zhí)法機關很難開展調查或向上級執(zhí)紀執(zhí)法機關移送。收錢方的執(zhí)紀執(zhí)法機關，又難于發(fā)現(xiàn)相關的線索。由此導致此類行為絕大部分并沒有被作為賄賂犯罪追究。行受賄的隱蔽性、一對一、現(xiàn)金交易特點，使得查處受賄案件難度大，高度依賴口供，紀委、檢察院不得不以減輕或免于處罰換取行賄人口供，所以出現(xiàn)了行賄案件判決人數(shù)只有受賄案件的1/4的局面。《刑法》關于被索取財物沒有獲得不正當利益的不是行賄、行賄人在被追訴前主動交代的可以減輕或免除處罰的規(guī)定，也往往被濫用為不追究行賄人的理由。濫用認定自首也造成處罰偏輕。貪賄案件在法定刑期以下處刑，幾乎都是以認定自首為減輕處罰的理由。而實際上，貪污賄賂犯罪分子，很少有自動投案的，也就不符合《刑法》規(guī)定的普通自首條件（必須同時具備自動投案和如實供述罪行兩個條件）。認定的自首，多數(shù)是“準自首”，即在紀委或檢察院調查期間，如實供述司法機關尚未掌握的罪行的，以自首論。法院在判決時對此放得很寬，把在紀委調查期間供述、或在檢察院立案前的初查期間供述罪行，都認定為自首。而實際上紀委或檢察機關在其供述前已經(jīng)掌握了部分證據(jù)，通過詢問迫使犯罪嫌疑人作了交代，只是沒有移送檢察院偵查或檢察院“不破不立”沒有辦理立案手續(xù)而已，嚴格說來并不符合“如實供述司法機關并未掌握的不同種罪行”的以自首論的條件。中紀委、兩高顯然已經(jīng)意識到過寬認定自首導致刑罰偏輕帶來的危害，在2009年3月由兩高頒布了《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》，對認定自首作了比最高法院1998年《關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》更為嚴格的限制。罪刑法定原則與法律滯后和法規(guī)缺陷也帶來不利的影響。行受賄新手段層出不窮，而法條和司法解釋的明文規(guī)定有限，難以包含全部符合權錢交易本質特征的行受賄行為。而且對照我國已簽署的聯(lián)合國《反腐敗公約》，我國《刑法》對受賄罪、行賄罪的外延限制得很嚴；很多公約定性為賄賂的行為，在我國卻不構成犯罪，也給了一些腐敗分子鉆法律空子逃避處罰的機會。三是相關法律制度對行賄方缺乏配套的行政處罰、市場準入限制措施，如吊銷資格、市場禁入、取消行賄取得的合同和其他利益、向社會公告等。即使有一些信用制度，也還處于建設起步階段、條塊分割狀態(tài)，效果不明顯，給行賄犯罪者繼續(xù)在市場上用行賄手段謀取不當利益開了方便之門。實施行賄受賄行為，對于賄賂雙方都是收益大而成本低、風險小，何樂而不為？
三、加大對行賄犯罪處罰力度的具體對策建議
提高對查處行賄犯罪的認識。長期以來，在查處賄賂案件時重受賄、輕行賄，對行賄犯罪打擊不力。實際上，行賄犯罪具有嚴重的社會危害性。行賄犯罪與受賄犯罪相伴而生，不可能只有受賄、沒有行賄。受賄人是以公權謀取個人私利，行賄人則是用物質利益收買公權然后謀取更大的不當利益。行賄人是“以小博大”，公共利益受到的損失，絕不僅僅只是賄賂金額，而是成倍數(shù)地遠遠超出，包括偷工減料形成的豆腐渣工程可能造成的損失、對公平競爭的市場秩序和清正廉潔的政務秩序造成的潛在損失等。全國各地查處工程建設領域賄賂犯罪發(fā)現(xiàn)的行賄比例潛規(guī)則，大約在工程金額的5－10%左右。同時，辦案實踐發(fā)現(xiàn)，行賄也是誘發(fā)受賄犯罪、滋生腐敗的直接原因之一。很多干部就是在行賄人長期的“感情投資”、拉攏腐蝕下，走上受賄犯罪道路的。所以必須在查處受賄犯罪的同時，加大對行賄犯罪查處力度，特別是工程建設領域的行賄犯罪。需要重視的是，對受賄犯罪處罰越嚴密從而威懾并減少受賄犯罪，能遏制行賄犯罪的發(fā)生，因為受賄、行賄總是對應、相伴發(fā)生的。
建立健全監(jiān)督制約機制，從源頭上預防賄賂犯罪的發(fā)生。要規(guī)范和逐步減少行政審批事項，在壟斷行業(yè)引入有效的競爭，削減權力尋租空間。對涉及國家投資、公共利益的商業(yè)活動，國家要制定強制性的運行、管理規(guī)范，實現(xiàn)公開、競爭。行政執(zhí)法部門和綜合經(jīng)濟管理部門加強對商業(yè)活動的日常執(zhí)法檢查、嚴格限制現(xiàn)金交易、發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為果斷處罰，形成對商業(yè)賄賂的威懾氛圍。要完善單位內部，特別是行政單位內部的工作流程和內部控制規(guī)范，實現(xiàn)權力的分解與制約。要綜合運用社會監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、司法監(jiān)督等多種監(jiān)督制約形式，發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，形成監(jiān)督制約的整體合力。要積極開展個案預防工作，針對執(zhí)紀、執(zhí)法部門查處案件中發(fā)現(xiàn)的制度漏洞和普遍性問題，督促發(fā)案單位、行業(yè)建章堵漏，預防犯罪再次發(fā)生。對工程建設領域，要建立健全公開、有形市場機制，將工程領域全過程變?yōu)楣_、透明的市場行為；要規(guī)范和完善招標投標、施工、檢查驗收等環(huán)節(jié)等的制度建設，形成信息公開、程序規(guī)范、公平競爭、監(jiān)督有力的良好局面。
加強反腐敗的部門間協(xié)作，形成查處賄賂行為的合力。在查處賄賂犯罪中，更要堅決落實“黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與”的反腐敗領導體制和工作機制。司法機關、紀委監(jiān)察、審計、財政等監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門，在查處商業(yè)賄賂中單打獨斗各有所長、但都各有局限，包括各自的信息資源、辦案手段、處罰措施，必須要通力合作，才能形成查處行受賄的合力，在全社會形成威懾。目前，司法機關同紀檢監(jiān)察的協(xié)作基本走上正軌，但同行政執(zhí)法部門的協(xié)作還處于起步階段。
廣辟案源、主動發(fā)現(xiàn)賄賂案件線索。一是要加強反商業(yè)賄賂的信息情報工作，擴大日常收集信息范圍、拓寬收集信息渠道、注重信息交換與共享、逐步實現(xiàn)信息整理、查詢、分析的數(shù)字化、網(wǎng)絡化。強化信息整理分析（包括深化行業(yè)分析和項目分析），從中發(fā)現(xiàn)賄賂犯罪，要將這作為發(fā)現(xiàn)賄賂犯罪的主要途徑。二是要強化在檢察業(yè)務工作（包括偵查、偵查監(jiān)督、公訴等）中發(fā)現(xiàn)商業(yè)賄賂案件線索。三是要提高群眾對治理商業(yè)賄賂的信心，從而增加舉報數(shù)量、提高舉報質量；同時鼓勵不正當競爭的受損者向執(zhí)法部門控告并配合調查，因為他們了解行業(yè)內幕和相關證據(jù)。四是要加強日常執(zhí)法監(jiān)督檢查和部門間協(xié)作配合，理順信息共享和案件線索移送機制。
提高辦案能力、改進辦案組織，有效突破賄賂犯罪。一是要充分進行前期調查，盡可能多地掌握嫌疑人信息和證據(jù)，通過全面收集分析調查對象信息選準初查突破口。二是要與紀委緊密配合、協(xié)調行動，充分運用雙方各自辦案手段，突破受賄或行賄嫌疑人，包括果斷使用刑事強制措施。辦案實踐經(jīng)驗表明，突破行受賄一方后，對拒不供述的另一方果斷立案并采取強制措施，突破犯罪的效果十分明顯、辦案風險很低。三是要集中辦案力量，在突破案件后迅速固定證據(jù)，形成對犯罪嫌疑人一方的強大優(yōu)勢和壓力，適應《刑事訴訟法》、《律師法》修訂帶來的挑戰(zhàn)。要注意強化偵查過程中對非證據(jù)信息的收集，用盡可能全面的信息、結合證據(jù)，分析提出下步偵查取證和工作方向；要保持偵查過程中的信息優(yōu)勢，盡可能了解掌握相關單位、嫌疑人、證人的活動信息，便于偵查工作主動應對相關變化，例如可能出現(xiàn)的串供、偽證、毀滅證據(jù)等。四是要發(fā)揮檢察機關上下級之間偵查一體化的優(yōu)勢，有效排除發(fā)案地對辦案的干擾阻力。
加大對行賄犯罪的刑罰處罰力度和配套的行政、經(jīng)濟處罰，增大行賄犯罪成本，控制犯罪欲望，減少行賄行為的再次發(fā)生。一是要盡快推進量刑規(guī)范化，實現(xiàn)對賄賂犯罪的罰當其罪、盡量實現(xiàn)同罪同刑。包括加大刑罰上的罰金刑處罰，沒收其行賄取得的非法利益。應當保留并依法適用死刑，糾正一段時間以來受賄數(shù)百萬或更大都不判處死刑的現(xiàn)象。二是要做到刑罰與非刑罰處罰的有機配合。強化對行賄者的行政、民事處罰措施，如撤銷賄賂所獲得的合同、行政許可、特許權、資格、職務等，剝奪任公職的資格和從事特定商業(yè)活動的資格（包括一定期限內的市場禁入）。要加強對個體包工頭掛靠施工的發(fā)現(xiàn)、查處力度，包括修改、制定相關法規(guī)制度。《建筑法》明文規(guī)定“禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其他單位或個人使用本企業(yè)的資質證書、營業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)的名義承攬工程”。但由于未對這種違法如何處罰做出明確規(guī)定，導致實踐中這一規(guī)定形同虛設，出現(xiàn)了大量的個體包工頭掛靠有資質單位施工的現(xiàn)象。三是盡快健全誠信制度體系。加快各行業(yè)、各執(zhí)法系統(tǒng)的信用系統(tǒng)建設和共享。一旦某企業(yè)或相關人員出現(xiàn)不誠信問題、違法違紀行為，立即予以查處并記入信用體系、在全社會共享，通過不良信用記錄加大其商業(yè)成本、通過黑名單制度在相關業(yè)務中實施市場禁入，讓賄賂者在全社會四處碰壁、無路可走。
結合《反腐敗公約》的國內法律化，全面修改貪污賄賂犯罪的構成要件，制定更嚴密的法網(wǎng)來懲治賄賂犯罪。一是要擴大受賄犯罪的主體范圍，從國家工作人員、公司企業(yè)人員擴大到所有公職人員和所有單位人員，包括私營企業(yè)。二是要擴大構成賄賂犯罪的手段范圍，從單純的收受財物擴大到所有不正當好處，包括物質性利益和非物質性利益，如不動產(chǎn)、學習進修機會、性賄賂等。三是要取消賄賂犯罪過嚴的限制條件，不以謀取利益或不正當利益為條件，而以職權者收取、相對人輸送利益的行為來定罪。“以接受不正當好處來決定作為、不作為、是否發(fā)揮其影響力”都要規(guī)定為受賄犯罪。為了遏制賄賂犯罪的高發(fā)態(tài)勢，迅速形成正當競爭的行政、經(jīng)濟秩序，還可以規(guī)定得更嚴：在履行公務中（包括私營部門中按職責或受托從事業(yè)務）接受服務、往來對象任何好處，均為受賄行為；是否構成犯罪，根據(jù)好處的種類（如性賄賂）或其相當?shù)慕痤~決定。四是要要平衡《刑法》中貪賄犯罪與其他財產(chǎn)性犯罪的刑罰。相同的犯罪金額，因貪賄犯罪侵犯的是雙重客體，造成的損失遠超犯罪金額，所以刑罰必須重于普通刑事犯罪。
完善刑事訴訟法和反腐敗配套法規(guī)與執(zhí)行力度，提高對賄賂犯罪發(fā)現(xiàn)查處概率、辦案效率，以遏制賄賂犯罪的發(fā)生。職務犯罪（包括賄賂犯罪）的隱蔽性、智能化、干擾大的特點，需要比普通刑事犯罪更好的偵查措施。因此建議在修改《刑事訴訟法》時，賦予各級檢察機關至少與同級公安安全機關同等的秘密偵查、技術偵查措施決定權、使用權，同等的人身強制措施期限。要根據(jù)反腐敗的需要，盡快制定或完善金融、不動產(chǎn)、通訊工具等全面實名制，大額交易監(jiān)控制度，官員收入財產(chǎn)公布等配套法規(guī)制度，提高發(fā)現(xiàn)腐敗的可能性和辦案效率。要迅速建立各執(zhí)法監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)的個人身份、信用記錄、金融不動產(chǎn)、出入境等信息的查詢機制，有效遏制貪官轉移財產(chǎn)和貪官外逃。
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