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| 《人民論壇》雜志最近針對“ 官場十大高風(fēng)險(xiǎn)崗位”的一項(xiàng)調(diào)查顯示，國土局長排名第一，6810名調(diào)查對象中有4222票投給了國土局長。 |
延伸閱讀：國土局長遭綁竟無人同情 小區(qū)房產(chǎn)被國土干部瓜分
國土資源部門是我國管理自然資源的重要政府職能部門，行使著土地、礦產(chǎn)等自然資源的行政審核、審批、處置、確權(quán)、登記、發(fā)證和相關(guān)違法違紀(jì)案件查處等權(quán)力。近年來，隨著土地資源的增值，國土資源部門的違法違紀(jì)案件呈高發(fā)態(tài)勢，特別是在土地審批、交易、開發(fā)等過程中，違法違紀(jì)現(xiàn)象屢見不鮮。5月20日，中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組在國務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，領(lǐng)導(dǎo)小組成員兼辦公室主任、監(jiān)察部副部長郝明金通報(bào)了專項(xiàng)治理工作中查處的20起典型案件。記者發(fā)現(xiàn)，這些案件大多與土地問題有關(guān)。國土部門何以成了腐敗“重災(zāi)區(qū)”？如何治理涉土腐敗？記者采訪了有關(guān)專家和辦案檢察官，以期找到問題的答案。
1、國土系統(tǒng)已成腐敗高發(fā)領(lǐng)域
這是一組令人吃驚的數(shù)字——
2009年，江西省國土資源廳通過自查自辦立案20件，給予黨政紀(jì)處理14人；而該省檢察機(jī)關(guān)共立案查處國土系統(tǒng)受賄案件13件13人。在這一年，浙江省共有67名“土地爺”被檢察機(jī)關(guān)查處。安徽、河南、遼寧等地也有多起國土系統(tǒng)腐敗案件被查處。
從全國來看，據(jù)最高人民檢察院2009年9月通報(bào)的查辦城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件情況顯示，2007年至2008年，全國檢察機(jī)關(guān)共查辦城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域商業(yè)賄賂犯罪案件9374件10043人，案件主要發(fā)生在房地產(chǎn)開發(fā)、土地出讓等領(lǐng)域，共7990件；共查處國家公務(wù)員3567人，其中土地管理部門501人。
來自國土資源部的信息顯示：自去年開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作以來，全國共受理土地出讓和礦產(chǎn)資源管理舉報(bào)和案件線索15252件，立案357件，查實(shí)269件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分603人，移送司法機(jī)關(guān)650人。
“國土資源系統(tǒng)已成為腐敗易發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域。”國土資源部部長徐紹史在3月31日召開的全國國土資源系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議上發(fā)出了這樣的感慨。
事實(shí)證明，國土資源系統(tǒng)確已成為腐敗“重災(zāi)區(qū)”。今年以來，被媒體曝光的就有江蘇省無錫市國土資源局腐敗窩案、河北省石家莊市國土資源局腐敗窩案等。一邊是不斷有新的案件被曝光，一邊是不少地方國土官員因犯受賄罪紛紛獲刑。5月10日，重慶市忠縣國土資源局原副局長葉國英被一審判處有期徒刑十年零六個(gè)月；4月27日，浙江省臺州市國土資源局原局長劉長春被一審判處有期徒刑十二年；4月16日，江西省國土資源廳原副廳長李江華被一審判處無期徒刑；3月11日，安徽省馬鞍山市國土資源局原局長王海風(fēng)被一審判處死刑，緩期二年執(zhí)行……
2、倒臺“土地爺”多被房地產(chǎn)商拖下水
細(xì)究一下這些倒臺的“土地爺”，可以發(fā)現(xiàn)，他們大部分是被房地產(chǎn)商“拖下水”的。“國土系統(tǒng)掌握著涉土涉房項(xiàng)目的不少審批權(quán)，一定程度上掌握著一些房地產(chǎn)商、企業(yè)主的‘經(jīng)濟(jì)命脈’，所以，國土官員成為老板們拉攏腐蝕的對象。”浙江省檢察院反貪局副局長倪集華分析說。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：在浙江省檢察機(jī)關(guān)查處的國土系統(tǒng)60多起案件中，一半以上的受賄國土官員與房地產(chǎn)商有不同程度的利益糾葛。事實(shí)上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，不僅是浙江，近年來落馬的國土系統(tǒng)官員不少都與房地產(chǎn)行業(yè)潛規(guī)則下的腐敗有關(guān)。透過這些落馬貪官，人們可以看到房地產(chǎn)腐敗的影子。在他們的“罪狀”中，也都有著房地產(chǎn)商們的身影。難怪有專家說，房地產(chǎn)等商業(yè)用地項(xiàng)目正成為涉土腐敗侵害的重點(diǎn)領(lǐng)域。
被房地產(chǎn)商“拖下水”的國土官員都倒在了哪些環(huán)節(jié)？從近兩年來各地發(fā)生的數(shù)十起國土資源局負(fù)責(zé)人腐敗案中不難發(fā)現(xiàn)，涉及征地拆遷管理領(lǐng)域、國土資源規(guī)劃、土地資源管理和利用等環(huán)節(jié)。
具體而言，一些人利用土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和劃撥收受賄賂，主要表現(xiàn)在辦理建設(shè)單位的建設(shè)用地申請審批、征地拆遷出讓土地等環(huán)節(jié)。如浙江省溫嶺市國土資源局原局長吳宗斌利用職務(wù)之便，在廠房用地審批、房屋拆遷重建等方面給予他人關(guān)照，收受他人財(cái)物共計(jì)47.49萬元。而他的受賄多發(fā)生在審批手續(xù)的辦理過程中。
安徽省馬鞍山市國土資源局原局長王海風(fēng)案也是典型一例。在1997年1月至2008年11月，他利用職務(wù)便利，在土地買賣、征遷、辦證等過程中，收受賄賂1700余萬元。
還有一些人的受賄是發(fā)生在土地開發(fā)、土地整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中。江西省國土資源廳原副廳長許建斌就是利用職務(wù)便利，在國土資源項(xiàng)目立項(xiàng)審查、評審和土地項(xiàng)目整理等過程中為請托人謀取利益，索取或收受賄賂221萬余元的。
項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、土地款支付也是錢權(quán)交易容易發(fā)生的環(huán)節(jié)。江西省鷹潭市國土資源局原黨組成員、副調(diào)研員陳福仁受賄的18.9萬元，都是在為行賄人在項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、工程款支付、土地拍賣等方面謀取利益過程中獲得的。
除了受賄，還有一些國土系統(tǒng)的工作人員利用分管征地拆遷、土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等工作之便，大肆侵吞公共財(cái)產(chǎn)，貪污數(shù)額巨大，如遼寧省撫順市順城區(qū)國土資源局原局長羅亞平。檢察機(jī)關(guān)指控，羅亞平采用假補(bǔ)償、多補(bǔ)償方式，以他人名義騙取動(dòng)遷補(bǔ)償款；異地安置動(dòng)遷戶、盜賣動(dòng)遷房后騙取動(dòng)遷補(bǔ)償款；直接將他人動(dòng)遷補(bǔ)償款據(jù)為己有等方式貪污1700余萬元。
3、涉土腐敗窩案串案多
受訪專家認(rèn)為，近年來國土系統(tǒng)的腐敗案件呈現(xiàn)出多個(gè)特點(diǎn)，縣處級干部犯罪人數(shù)有所上升、涉案數(shù)額大、隱蔽時(shí)間長、多種腐敗并發(fā)。
以浙江為例，記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2003年，浙江省檢察機(jī)關(guān)曾在國土系統(tǒng)立案查處貪污賄賂案件43件43人，多為在土地整理過程中收受工程承包商賄賂，數(shù)額并不驚人。在隨后的幾年里，該省檢察機(jī)關(guān)在國土系統(tǒng)立查貪污賄賂案件數(shù)呈逐年下降趨勢。但從2007年開始，隨著土地開發(fā)的熱潮和房地產(chǎn)新一輪牛市的再現(xiàn)，國土系統(tǒng)職務(wù)犯罪又出現(xiàn)快速反彈，2007年該省檢察機(jī)關(guān)在國土系統(tǒng)立案查處職務(wù)犯罪案件33件33人，其中縣級局正副局長3人；2008年又立案查處貪污賄賂案件33件34人，縣級局正副局長7人；2009年立案查處67人，其中正副局長14人，11個(gè)設(shè)區(qū)市的國土局中有寧波、臺州、麗水3個(gè)局“一把手”落馬。“級別之高、犯罪數(shù)額之大，都是前所未有。”倪集華說。
“國土系統(tǒng)腐敗案有一個(gè)顯著特點(diǎn)就是窩案串案增多。”東北師范大學(xué)廉政研究中心教授柏維春對記者說。他認(rèn)為，國土系統(tǒng)腐敗案涉案人員多是政府部門官員，關(guān)系多為上下級、同事或朋友，彼此結(jié)成利益共盟，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，容易形成串案窩案。
事實(shí)也確實(shí)如此。縱觀近年來被查處的國土資源局負(fù)責(zé)人的落馬經(jīng)歷，往往最終牽出當(dāng)?shù)貒临Y源系統(tǒng)的腐敗窩案。例如，浙江省臺州市國土系統(tǒng)受賄串案就是典型一例。檢察機(jī)關(guān)在查辦完臺州市國土局原局長劉長春案后，以行賄的房地產(chǎn)商作為突破口，一舉挖出5名“土地爺”：臺州市國土局經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分局原局長王尚友，臺州市國土局路橋分局原局長李嘉、副局長郭炳濤，溫嶺市國土局原局長吳宗斌、副局長楊文斌。
“相比其他部門的腐敗案件，國土部門涉案情況的特點(diǎn)是‘高危性’和‘高發(fā)性’，國土系統(tǒng)腐敗危害性極大。”柏維春在接受記者采訪時(shí)說，由于涉土腐敗同城市房價(jià)躥升、農(nóng)村與土地有關(guān)的群體性事件頻發(fā)關(guān)系密切，使得本來就十分嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢和穩(wěn)定局面變得更為復(fù)雜。
4、國土官員腐敗緣于權(quán)力過大和濫用
為什么國土系統(tǒng)官員容易發(fā)生腐敗案？中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察室主任傅奎5月20日在新聞發(fā)布會上說：“從根本上講，都是權(quán)力過于集中而得不到有效的制約。”在他看來，主要有三個(gè)原因：一是土地和礦產(chǎn)資源是稀缺資源，社會的供需關(guān)系非常緊張，一些利益主體總想從中獲得一杯羹，所以“權(quán)力尋租”的空間比較大。二是國土部門是集行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身的，有的部位監(jiān)督制約機(jī)制和管理制度沒跟上。三是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)不起權(quán)力、金錢、美色的考驗(yàn)。
傅奎的這一觀點(diǎn)引起了專家和辦案檢察官的共鳴。負(fù)責(zé)查辦王海風(fēng)案的安徽省蚌埠市檢察院檢察官說：“國土資源部門掌握著國有土地的分配權(quán)，雖然在出讓土地時(shí)需要經(jīng)過招投標(biāo)等環(huán)節(jié)，在一定程度上體現(xiàn)了公正、公開的原則，但在具體操作過程中，有些官員往往容易受利益驅(qū)使，進(jìn)行暗箱操作。”
柏維春教授對記者說：“土地部門擁有‘點(diǎn)土成金’的‘法術(shù)’，這種法術(shù)之所以能夠奏效，是因?yàn)楸澈笥袡?quán)力的支撐。現(xiàn)實(shí)情況是，土地供給權(quán)由政府壟斷，政府權(quán)力由國土、規(guī)劃部門壟斷，部門權(quán)力又由主要官員壟斷，這種壟斷的權(quán)力既不透明，也不受監(jiān)督。在這種情況下，不僅是‘土’，任何公共資源都可化‘金’。”他進(jìn)一步指出，土地作為公共資源，吸引地方政府(部門)及其官員壟斷而不放其手的原因，不僅是可以得到“租金”。通過土地出讓，還可以招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，可以規(guī)劃城市改變市容，可以發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)GDP，賣地還可以增加財(cái)政。這些方面都是維持和晉升官位的政績標(biāo)示。
“一塊土地的背后，往往交織著各種權(quán)力的拉動(dòng)和平衡，權(quán)力干涉多，監(jiān)督環(huán)節(jié)往往形同虛設(shè)。”江西師范大學(xué)政法學(xué)院法律系主任顏三忠從法律角度進(jìn)行了分析，他認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理法規(guī)中，對土地征用的條件、征用租用土地的價(jià)格、土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等僅作了原則性的規(guī)定，有些實(shí)施細(xì)則也不夠詳盡完備。如在處理具體的土地事務(wù)中，各級政府對土地有很大的出讓權(quán)、定價(jià)權(quán)，有關(guān)的決策人員、經(jīng)辦人員擁有很大的自主決定權(quán)，這就給公共權(quán)力尋租留下了余地。
國土系統(tǒng)有關(guān)人士的觀點(diǎn)印證了專家們的分析。據(jù)媒體報(bào)道，石家莊市國土資源局一位不愿透露姓名的工作人員說，各地國土部門獨(dú)攬賣地權(quán)，一手握著“指標(biāo)”，一手連著開發(fā)商，大量交易缺乏透明度。如果缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制，最終難免埋下尋租的種子。
5、根治土地腐敗重在權(quán)力制約
“對國土系統(tǒng)的腐敗現(xiàn)象，要改變以往按部就班、零敲碎打的做法，而是要大喝一聲、猛拍一掌，堅(jiān)決遏制腐敗的滋生蔓延。”國土資源部部長徐紹史認(rèn)為，要遏制腐敗的滋生蔓延，國土系統(tǒng)就迫切需要改變管理方式。
如何從長遠(yuǎn)構(gòu)筑起國土系統(tǒng)的“廉潔生態(tài)”？柏維春教授認(rèn)為，解決問題的措施應(yīng)該體現(xiàn)以防為主。他提出了四點(diǎn)建議：“一是公開透明。政府須將土地出讓、規(guī)劃、調(diào)整等信息公開，以方便企業(yè)、民眾參與決策和實(shí)施監(jiān)督，解決權(quán)力封閉運(yùn)行問題。二是分權(quán)放權(quán)。政府(部門)的職能應(yīng)該定位于制定土地政策，保護(hù)土地資源，規(guī)范土地市場，且實(shí)行多部門共同參與決策，將土地價(jià)格評估等微觀的事務(wù)性權(quán)力交由規(guī)范的社會組織行使。三是風(fēng)險(xiǎn)防范。針對土地部門工作的重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尋找和確定廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。四是政績引導(dǎo)。改革政府(部門)政績評價(jià)指標(biāo)體系，去政績指標(biāo)‘唯GDP化’，增加‘合理利用土地資源、改善民眾居住條件’指標(biāo)及其權(quán)重。”他認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步完善土地市場體系，健全公平、公正的交易規(guī)制，構(gòu)建陽光交易平臺。
對于如何提高防治效果，起訴王海風(fēng)案的安徽省蚌埠市檢察院公訴處檢察官提出建議：在處理土地使用問題時(shí)，一定要嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事。另外，可以將土地出讓的招標(biāo)權(quán)交給中立的單位來操作，這樣可以避免官商勾結(jié)。強(qiáng)化國土部門內(nèi)部程序的約束力，防止個(gè)人特權(quán)，任何領(lǐng)導(dǎo)的決策都要通過部門審議和監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)說明作出決策的理由，部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行可行性研究。同時(shí)，加大法制教育和宣傳力度，警示公職人員打消貪念，告誡廣大用地者采取正當(dāng)方式合理取得用地。
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