出賣國有土地與“賣地財政”的歷史考察

  出賣國有土地與“賣地財政”的歷史考察（李寶柱博客 2010-03-26 此文有理有據，理論性文章）

  2010年1月8日，中國指數研究院發布2009年中國土地出讓金年終盤點報告。報告指出，2009年中國土地出讓金總金額達15000億元。杭州和上海成為土地出讓金超過千億的兩個城市，北京以928億元排名第三。
  統計顯示，2009年，中國70個大中城市土地出讓金共計10836億元，比2008年增加140%，比“瘋狂”的2007年增加49%。其中，杭州(包括余杭、蕭山)土地出讓金高達1054億元，位居全國第一，杭州和上海成為土地出讓金超過千億的兩個城市，北京以928億元排名第三。一線城市中，上海、北京土地出讓金位于前列。廣州受255億“亞運城地王”影響，土地出讓金同比大幅上漲，位居第五。二線城市中，杭州、天津、寧波、武漢等經濟相對活躍的城市土地出讓金位居前列。天津2009年土地交易放量，土地出讓金收入732億，僅次于北京。部分地方財政過半靠賣地。

  根據國家統計局最新公布的2008年GDP31.4萬億元人民幣，2009年GDP增長率預測為8.5%。照此計算，全國的土地出讓金約占2009年GDP的4.4%。也就是說，2009年全國GDP增長有一半以上是來源于土地出讓金。
  有消息指出，土地出讓金在不少地方政府的財政收入中所占比重相當驚人，不少城市已經占到半數。日前，北京市公布數據顯示，2009年全市地方財政收入2026.8億元。928億土地出讓金占財政收入比重達到了45.8%。還有統計顯示，一些地方的土地出讓金甚至占到了政府財政收入的60％。

  遍觀古今中外的歷史和古今中外的書籍，很難找到像當今中國這樣轟轟烈烈的大規模出賣國有土地、并把出賣國有土地之所得作為財政收入的主要來源的先例。可以毫無疑問地說，大規模出賣國有土地，并將此作為財政收入的主要支柱，真可謂是當今中國人在人類歷史上創造的一個奇跡！

  在中國古代歷史上，“普天之下，莫非王土。古者制田，惟有歸受之法。民既壯則受之，既老則歸之，如此而已。未有舉在官之田，與民交手為市者也。”唐朝準許百姓出賣永業田，有識之士猶議其有違古制，何嘗有官家自賣國土的。唯一例外的是，北宋末年，蔡京倡言“豫大豐亨”之說，朝廷財政吃緊，才開始出賣官田，以補國用。史書記載：“政和元年，時朝廷以用度艱窘，命官鬻賣官田。”設總領措置官田所專司此事。同年，“八月詔：乃者，有司建明，盡鬻系官田宅，茍目前之利，廢久長之策。其總領措置官并罷。”南宋偏安，“金人乍和、乍戰。戰則軍需浩繁，和則歲幣重大，國用常苦不繼。于是，因民苦官租之重，命有司括賣官田以給用。”期間，賣地財政時斷時續，一直持續了一百多年。這是中國歷史上唯一的“賣地財政”的先例。

  在世界歷史上，古代各國對待國有土地，都是分賜給貴族、分配給農民，沒有上市出賣的。只是到了資本主義社會，才出現了出賣國有土地的個別現象。
  因為出賣國有土地是個別現象，所以，古典政治經濟學中很少有關于國有土地的論述，更沒有關于“賣地財政”的任何論述。即便是馬克思主義的經典作家馬克思和恩格斯，也只有很少關于國有土地的論述。

  在《馬克思恩格斯全集》中，共有29篇文章，提到“國有土地”，“國有土地”一詞僅出現過43次。在《資本論》這一皇皇巨著中，只是第一卷里《對農村居民土地的剝奪》一節，提到“國有土地”，“國有土地”一詞出現了5次。在《馬克思恩格斯全集》中，論及“國有土地”的，最主要的是以下幾條：
  《馬克思恩格斯全集》第04卷第一部分 
《把共產主義變成關于愛的囈語》一節，曾經援引“新共產主義政策的表白”：“北美１４億英畝國有土地，不用來買賣而以一定數量交給勞動人民，那末美國的貧困現象就會一舉而消滅，因為那時每一個人都有可能親手來給自己建設不可侵犯的家園了。”

  《馬克思恩格斯全集》第04卷·弗·恩格斯：《共產主義原理》，回答第十八個問題：這個革命（即社會主義革命）的進程將是怎樣的呢？恩格斯談到，這些由現有條件中必然產生出來的最主要的措施的第九條就是：“在國有土地上建筑大廈，作為公民公社的公共住宅。公民公社將從事工業生產和農業生產，將結合城市和鄉村生活方式的優點而避免二者的偏頗和缺點。”
《馬克思恩格斯全集》第06卷《合眾國的預算和基督教德意志的預算》，馬克思寫到：（美利堅）“合眾國１８４８年的全部開支共計４２８１１９７０美元。這個數目包括在距中央政府所在地兩千英里以外進行的戰爭，即墨西哥戰爭所需的費用。運送軍隊和一切軍需品需要多么巨大的費用，是可以想像得到的。
  合眾國的收入共計３５４３６７５０美元，其中３１７５７０７０美元得自關稅，３３２８６４２美元得自出賣國有土地，３  ５１０３７美元得自其他各種偶然收入。”

  《馬克思恩格斯全集》第15卷·卡·馬克思：《評美國局勢》中提到：（1862年5月20日，美國）“國會通過了北部人民大眾久盼而未得的宅地法；這項法律規定，把一部分國有土地免費給予墾殖者耕種，不論是美國出生的或遷入的。”
中間，只有一條提到美國出賣國有土地的財政收入。但是，并沒有作任何的評價。

  在《列寧全集》中，共有13篇文章提到“國有土地”，“國有土地”一詞出現過15次。沒有一處贊成或主張出賣國有土地的。
  在《斯大林選集》、《毛澤東選集》、《毛澤東文集》、《建國以來毛澤東文稿》和《鄧小平文選》中，竟然沒有“國有土地”一詞。

  以上情況表明，關于“國有土地”的研究，在傳統的經濟學理論和馬克思主義理論當中，都是一個弱項。“賣地財政”，則更是一個完全的空白。

  環顧世界各國，近代以來，出賣國有土地的現象，只發生在為數不多的國家。例如：
  17世紀以后，奧斯曼帝國在其衰落時期，由于國庫收入的減少，宮廷開支的浩繁，財政危機的出現，促使素丹放棄了軍事采邑制的基本原則，開始把國有土地、包括采邑在內出售給富人，以增加收入。這更加速了軍事采邑制的瓦解。
18世紀末，法國的督政府，繼續拍賣國有土地并分小塊出售，相對加快了農業的資本主義化。

  19世紀中期以后，資本主義入侵下的拉丁美洲諸國，獨立后的各國政府，曾經將沒收的教會土地、印第安公社土地以及國有土地投放市場，但是這些土地很快地落到大土地所有者手中。

  美國19世紀中期的賣地，遭到了農民的反對，農民要求無償得到土地，后來國會通過了《宅地法》，滿足了農民的要求。20世紀初，羅斯福為實現規模宏大的灌溉規劃，再次出賣國有土地。1902年國會通過“新地開墾法案”，規定從出賣國有土地的收入中拿出一部分錢興辦灌溉工程。

  出賣國有土地，最為熱鬧的應屬墨西哥。19世紀末20世紀初，處于迪亞士統治下的墨西哥，將大量的國有土地出賣給外國資本，外國資本不僅獲得大片墨西哥土地，而且根據1884年法案，同時得到土地下面的石油和其他礦產資源。以致使美國除在墨西哥擁有大量的種植園外，美國的美國鋼鐵公司和美孚石油公司等還占有了墨西哥四分之三的礦山和一半以上的油田。

  但是，上述這些國家的出賣國有土地，均與當今中國的出賣國有土地不同，沒有一個與房地產業相關。而且，不論是任何國家，國有土地畢竟有限，國有土地畢竟不能全賣光，皇帝、國王、總統、政府畢竟不能去租房子辦公，出賣國有土地畢竟是短暫的現象。因此，國際上出賣國有土地的經驗和教訓，還沒有引起人們的注意而去認真地做過深入的研究。
  所以，當今中國的出賣國有土地，其后果如何，除了南宋以外，真的還沒有別的歷史可資借鑒。更沒有任何經濟學理論，可資參考。

  當代中國，大規模出賣國有土地，依靠土地出讓金構筑“賣地財政”，的確是人類歷史上破天荒的一個創舉，它創造了一種全新的經濟增長方式—賣地增長模式。
  當前，深化出賣國有土地的研究，研究“賣地財政”，豐富政治經濟學的內容，創新國家財政學說，創立“賣地財政學”，創新治國理政學說，正當其時也！
  有志于此的專家學者，不妨緊緊抓住這個千載難逢的歷史機遇，施展自己的才華，好好地開展研究，以期做出與這個“偉大創舉”相媲美的“重大貢獻”，千萬不要辜負了歷史所賜與的難得機遇。（完）