據報載概要： 1996年，成都市金牛區天回鎮街道金華社區(原金華村)4組私營企業主胡昌明，支付4萬元青苗補償費、1萬元建房占地款后，以租地的名義與金牛區天回鎮金華社區(原金華村)簽訂了《建房用地協議》，在一直未辦理《規劃建設許可證》及用地審批手續的情況下，違法修建了面積約為1600平方米的磚混結構及簡易結構房屋，用于企業經營。
金牛區城管執法局在有關方面多次做工作要求胡昌明自行拆除都沒結果的情況下，于2007年10月依法向胡昌明下達了《限期拆除違法建設決定書》。胡昌明對限期拆除決定不服提起行政復議。2008年2月，成都市城管執法局經審查，依法維持了金牛區城管執法局作出的限期拆除違法建設決定。 11月13日 ，鐘昌林再次帶領金牛區城管執法局人員對胡昌明違法建設實施依法拆除。“當時胡昌明雖不在現場，但仍通過電話等方式與在其違法建筑樓頂平臺上的前妻唐福珍及親戚10余人聯絡，對執法人員的喊話、勸說置若罔聞，再次采取向執法人員投擲磚頭、石塊、汽油瓶及點燃汽油等方式進行阻撓，致使10多名執法人員被打傷、燒傷。當然，在拉鋸過程中雙方有一些肢體抓扯，這也是事實。”鐘昌林說。在相持了近三小時后，站立于樓頂平臺樓梯井頂端的唐福珍情緒失控，做出極端舉動:向自己身上傾倒了汽油并用自備打火機點燃。樓下的消防隊員立即用泡沫水槍噴灑滅火，執法人員及工作人員迅速搭梯攀登救人，唐福珍身上的火隨即被撲滅。唐福珍被執法人員從違建樓頂救下送往醫院后，金牛區有關方面迅即派出專人，24小時協助醫院做好搶救工作。成都軍區陸軍總醫院專門成立了副院長牽頭的專家醫療組，采用最好的設備和技術予以救治，并先后兩次對唐實施植皮手術。11月29日，唐福珍因傷情嚴重突現生命危險，金牛區區、街道領導及相關人員迅速趕赴醫院協同醫務人員全力施救。深夜時分，唐福珍終因傷情嚴重，搶救無效不幸去世。
基于以上事實，筆者認為：唐福珍之死是城管濫用職權所至。理由是：此次拆違的房屋系胡昌明于1996年所建，按城管的認定屬違法建筑，但2007年12月之前實施的《城市規劃法》第40條規定：“在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款”。按以上規定，對只是一般“影響城市規劃”的，則應“責令限期改正，并處罰款”；并非所有的違法建筑物都應拆除。退一步而言，對“嚴重影響城市規劃的”，對其拆除也應當符合法律的有關規定。1996年開始施行的《行政處罰法》第29條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰”。這就是說對胡昌明于1996年所建的房屋在1999年以后就不能再對其進行行政處罰，顯然，事隔10余年后，2007年10月金牛區城管執法局所作出的行政處罰－－《限期拆除違法建設決定書》違法。
筆者注意到：2008年1月1日開始施行的《城鄉規劃法》的第64條雖然規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款”。但適用該規定仍然應當遵守行政處罰的時效規定，即“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰”。既使金牛區城管執法局適用的是新法，其所作出的行政處罰也是違法的，況且金牛區城管執法局作出《限期拆除違法建設決定書》時新法尚未開始施行。既然金牛區城管執法局所執行的依據《限期拆除違法建設決定書》是違法的，那么，執行拆除行為顯然也是違法的，公民當然有權阻止違法行政行為的實施，行政機關對公民的極端質疑行為置若罔聞（該質疑行為實際是逐步升級的），對該行為的后果（死亡）負有不可推御的責任，涉嫌《刑法》第397條濫用職權犯罪，依法應受追究。
另，金牛區城管執法局作出《限期拆除違法建設決定書》還屬于超越行政職權的行政行為。本案所涉的具體行政行為屬于城市規劃實施中的監督管理行為。由于金牛區城管執法局作出《限期拆除違法建設決定書》的時間是在2007年，所以，該行為應當受《城市規劃法》的約束。以上具體行政行為由誰行使，《城市規劃法》第9條規定：“縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門主管本行政區域內的城市規劃工作”。《行政處罰法》第20條也規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”。具體到成都市而言，市規劃管理局和市城市管理執法局享有城市規劃管理的職權。那么，縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門是否包括市設區的區級城市規劃行政主管部門呢？答案是否定的。2000年國務院辦公廳作出的《關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》（國辦發2000－25號）第三條明確規定：“加強城市規劃實施的監督管理，推進城鄉規劃法制化（二）統一組織實施城鄉規劃……城市規劃內城市人民政府統一組織實施，市一級規劃管理權不得下放，擅自下放的要立即糾正”。2002年國務院再次作出《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發2002－13號），該通知的第五條規定：“設區城市的市轄區原則上不設區級規劃管理機構，如確有必要，可由市級規劃部門在市轄區設置派出機構”。從以上兩規定可清楚看出：成都市不應當設置區級城市規劃主管部門，事實上該市沒有區局，只有市局的分局，既然各區未設立規劃主管部門，那么，享有城市管理相對集中行政處罰權的區級城管執法部門，只能是對有行政執法權的主體以及其行政處罰權的相對集中；而絕不能是對不存在的主體及其行政處罰權的相對集中，所以，相對集中后的區級城管執法局即本案的金牛區城管執法局顯然也不具有金牛區城市規劃的行政處罰權，只有市城管執法局享有該處罰權。即金牛區城管執法局對胡昌明所作出的《限期拆除違法建設決定書》屬于超越行政職權的違法行政行為。漢律[email protected]
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