原題：政府如何依法管理媒體與網絡
注【各類新聞媒體和網絡媒體散播的海量信息已成為中國政治辯論的中心，也是各種勢力操縱民意的工具。當前，各利益集團都在設法根據自己的立場來左右新聞報道、解釋新聞事件，從而形成對自己有利的社會輿論和社會壓力，影響黨和政府的改革決策。本文就當前國內媒介風險、國外發達國家是如何防范媒體侵蝕公眾和國家利益進行了論述，同時就如何正當管理好國內的媒體和網絡提出了建議】。
今天，媒介和網絡信息已經成為人民群眾日常生活的永恒背景，網絡傳播的新聞更是公共生活和政治辯論的中心。但是，在今天的網絡媒介環境里，無處無時不在的網絡信息也給人類社會帶來一系列風險。
一、當前的媒介風險
當前，媒介出現了一些值得警惕的問題，比如資本對媒體的滲透，新聞職業道德滑坡。在今天的媒介市場化和產業化的背景下，“人民群眾”變成了“媒體消費者”。在資本操縱下，一些新聞報道出現了娛樂受眾的傾向：一味滿足收視率和發行量的需要而不顧人民群眾的真正需要。資本滲透著媒體，甚至在一些重大政治問題上，從新興媒體到某些官媒的網絡版，其言論和新聞立場也經常出現輿論一律，受眾變成“媒奴”。另外，移動技術和社交網絡媒體帶來的是對第一時間的狂熱競爭，其結果傷害了新聞傳播的職業道德，導致新聞質量的下降。
輿論失去制動力，第一時間新聞暴政。網絡新傳播技術加速了新聞的采集報道速度，帶來了第一時間新聞暴政和觀點專制。互聯網時代，人人都可以成為記者在網上發布消息，近年來的重大危機事件首發信息很多都是由網民現場首先發布出來的，廣大網民的參與消解了傳統媒體的權威性，傳統媒體的滯后使得輿論引導能力受到挑戰，尤其在緊急事件發生時，網上各種聲音此起彼伏，謾罵聲，憤怒的聲討聲，很多時候，謠言充斥著網絡，甚至達到失控的狀態。美國《外交政策》稱中國的網絡輿論為“謠言人民共和國”。[1]在網絡圍攻和圍觀中，輿論失去制動力，導致第一時間新聞暴政。
媒體成了各個集團斗爭的戰車。在中國今天站在社會改革的十字路口的時候，媒體成了各種利益集團都想借重甚至利用的對象。一些利益集團培植自己的代言人成為輿論領袖，那些掌握媒體資源和話語權的輿論領袖引導人們去思考什么問題、怎么去思考這些問題。結果，利益集團的代言人和輿論領袖對關鍵事件和問題的片面觀點，導致很多網民和群眾對黨和國家的誤解或敵意。
話語權深度分割中國社會，各集團在制造利己的“社會共識”。社會學家李強把改革開放后的中國人分為四個利益群體[2]：特殊獲益者群體、普通獲益者群體、利益相對受損群體和社會底層群體。改革本身是社會利益結構調整，而利益結構的調整顯然會使得一些集團或群體獲得利益，同時會使得另一些集團損失利益。議程對立的利益集團在網絡上進行輿論斗爭，各個陣營制造有利于自己的輿情，利用其代言人制造虛假的社會共識。
政府與人民群眾在網絡上的二元對立。當前，由于政府官員腐敗、社會貧富分化加劇等諸多問題，導致百姓仇官仇富的不滿情緒嚴重，而今天政府的網管行政機構在重大事件中，引導輿論的手段欠缺，甚至對不利于自己的輿論進行“封”和“堵”，而不愿從政治傳播角度分析其國內的政治因素，結果形成一種群眾與政府二元對立的政治對抗。
二、西方民主國家如何防范媒體侵害國家與公眾利益
今天，面對媒體已經出現的或者潛在的風險，如何確保新聞媒體能像教育事業和衛生事業等公共事業那樣，為社會提供均等化新聞與言論服務?媒體公共性的基本原則是各個階層的民眾在重大議題上的知情權、在各類主流媒體上的民主表達權和平等對話權。媒體上的平等權利體現在無論是在傳統主流媒體上，還是在新興媒體上，任何人都是平等的理性對話成員。
西方國家長期以來普遍采用的幾種媒體制約手段[3]：1)執政者通過國家干預制約。但是要盡可能避免通過行政制約對媒體公開壓制。行政制約媒體負面效果極大;2)商業利益制約。利用資本關系的錯綜復雜，采取更為隱蔽的控制手段。比如，通過廣告來制約媒體。今天廣告制約效果日益強化，很多廣告客戶通過各個公關公司開始直接參與新聞報道的制作中;3)新聞源制約。有權勢的新聞源憑借發達的信息傳播手段，能夠對新聞報道獲得強大的控制力;4)媒體從業人員資格認證;5)建立媒體問責制。通過建立獨立的監督媒體的第五種權力機構，來制裁違背新聞準則的媒體;6)新聞生產的社會控制。指控制新聞意識形態內容和新聞編輯部的社會力量。
在現代社會，國家對媒體的權力制衡主要是制定法律、新聞政策和行政規章管理媒體活動。一般認為，西方國家的有關法律涉及到出版發行乃至編輯、制作的各個方面，總體上看比較健全和完備。其主要的法律法規體現在以下方面[4]：
(1)保障出版自由。該制度主要在憲法中和出版法中予以規定。其中，法國1791年制定的第一個憲法中就附有1789年法國大革命立憲會議所通過的《人權宣言》。該宣言規定，“思想與意見的自由交換，為人類最寶貴的權利。因此，每一個公民都享有言論、著作和出版自由。但在法律限制內，須擔負濫用此項自由的責任。”[5]英國《大憲章》、《權利請求法案》、《權利法案》都對公民享有的言論和出版自由有所規定，同時也對公民應盡的義務和職責作出規定。美國1791年實施的《憲法》第一修正案規定：“國會不得制定法律確立宗教或禁止信教自由，剝奪人民言論或出版自由，剝奪人民和平集會并向政府申訴請愿的權利。”[6] 1948年，聯合國新聞自由會議通過決議，在肯定“人人應有思想自由和發表自由”的同時，列舉了數條禁止公開發表的內容：(1)國家安全秘密;(2)意圖煽動他人以暴力推翻政府制度或擾亂治安者;(3)意圖煽動人民犯罪者;(4)發表不潔或有害于青年的文字、或供青年閱讀的出版物者;(5)妨害法庭審判公正進行者;(6)侵犯著作權、藝術權者;(7)意圖損害他人名譽或有害他人而無益于公共者;(8)違反職業上、契約上關系或其他法律關系而產生的法律責任者，包括泄露因職業上或官方資格而獲得的機密消息;(9)有意欺騙者;(10)損害人民、國家間友好關系的虛構或曲解新聞者。如果違反這10條規定，必須受到法律上明確規定的懲罰。
(2)保護隱私。西方發達國家法律對隱私特別注意保護。法國的《刑法》和《民法》對私生活的保護都有所規定。1970年修改的《刑法》規定有這樣的內容：當某人處于自己生活的空間時，未經本人同意，任何人使用器械偷聽、錄音、錄像等行為均要受到處罰。通過新聞出版途徑披露這方面內容也是不允許的。媒體在制作音像節目時，如果涉及到了某人的講話錄音或場景錄像，需要將這些不同的內容合成一體以增強藝術效果時，如果未經當事人同意，必須特別地予以說明。美國《重申民法(第二版)》規定：“公布他人私生活有關情況，如屬下列情節，就要對侵害隱私負法律責任：a、公布后對他人極具冒犯性;b、材料不屬合法的公眾關切之內容。”
(3)禁止誹謗。西方國家這方面的法律制定得非常嚴格。法國的法庭對誹謗、污辱的定義是：所謂誹謗就是指有針對性地危及某人或某個實體的名譽、聲譽的評論和指責，并且這種評論和指責是公之于眾的。所謂污辱，是指毫無掩飾地使用辱罵的詞句表達作者抨擊或蔑視的態度。法國在這方面的法律應用并非一視同仁，如果誹謗、污辱的對象屬于下列范圍，肇事者將受到嚴懲：一是政府各部部長、議員、被選舉人、公務員、行政司法機構、法庭、陸軍、海軍、空軍以及其他公共管理機關;二是任何個人、團體、民族、宗教信仰。英國專門制定有《誹謗法》。該法規定任何書刊不能有誹謗他人的內容。
(4)保守秘密及維護國家利益的法律。任何出版物不得泄露國家機密，不能損害國家利益，這是所有西方國家都在法律中規定的，有的國家甚至在若干個法律中都有規定和涉及。如美國有《國家保密法》，英國有《官方機密法》;瑞典和法國在其各自的《出版自由法》中都有規定，法國還在其《刑法》中有所規定。法國的《刑法》中有下列要求：禁止出版和傳播未經政府許可公開的軍事情報和為了國家安全而由政府掌握的各種文件、物品等檔案資料。法國1978年制定的《自由接近行政文件法》規定：所有人都有權查閱所有的官方文件。但是，在以下8種情況下不得查閱：政府或其他執行機構的秘密文件;有關國防和外交事務的秘密;有關金融和政府信用及國家和公共安全的文件;未經有關機構允許的有關預審的事務;有關個人私生活的材料;商業和工業貿易秘密;與有關機構調查消費或稅收有關的材料;法律規定的其他秘密。西方大多數國家為了維護國家和公眾的利益，都制定了有關新聞界和政府關系的法律。1989年制定了新的《政府秘密法》，涉及5個領域：執法、外國政府提供的秘密信息、國際關系、國防、安全和情報。該法令禁止媒體泄漏有關這些領域的任何新聞，記者也無權以維護公眾利益的理由，泄漏這方面的信息。2000年，英國政府提出修改《反恐法》，修正案規定，當發生了“為了政治、宗教和意識形態目的，使用嚴重的暴力攻擊人或財產，或者暴力恐嚇或強制政府、公眾或群眾”的事件，記者不僅知情不向政府舉報，反而報道這種暴力行為，將依據第18條款，視為犯了恐怖主義罪。1912年建立的“國防咨詢通知制度”至今仍然被各個媒體嚴格執行。這個制度規定，一旦國防、報紙和廣播委員會發出通知，總編們將被要求實行新聞審查。這方面的通知涉及領域包括英國軍隊的行動、部署、實力、核工業設施、緊急狀況下的地下石油儲量等。1995年4月，澳大利亞外交部部長以維護國家利益為由，禁止多家媒體有關該國情報部門竊聽中國外交官員的新聞報道。
(5)保護社會秩序不受危害。西方國家的法律中普遍規定，嚴禁煽動暴力、推翻合法政府。美國的《間諜法》和《史密斯法》，法國的《出版自由法》、芬蘭的《芬蘭出版自由法》、瑞典《出版自由法》、日本的《破壞活動防止法》等都對此有所規定。這些法律在這方面的規定主要包括以下幾個方面：A、不得鼓吹、勸導、教唆以武力、暴力摧毀、推翻政府;B、不得煽動武力攻擊本國法律;C、不得郵送鼓吹叛國、暴力、武裝反抗的出版物;D、不得煽動兇殺、搶劫、縱火;E不得出版假新聞擾亂公共秩序;F、不得攻擊國王和政府首腦及政府各部門負責人或其他政府官員;G、不得干擾大選投票;H、不得干擾軍隊活動，煽動軍隊通敵;I、不得傷害外國國家元首和外交官員。法國1789年頒布的《人權宣言》中的第11條被認為是規定法國新聞法的一般性原則。《人權宣言》第11條規定：“思想與意見的自由是人類最寶貴的權利。每個公民都享有言論、著作和出版自由，但在法律限制內，須擔負濫用此項自由的責任。”法國的《出版自由法》規定新聞出版物不得“直接煽動兇殺、搶劫和縱火或煽動從事刑法第75條至101條所規定的妨害國家安全的罪行”。不得“侮辱共和國總統”，不得故意“出版或復制錯誤的新聞，捏造、偽造或謠傳新聞”，不得“損害其他個人或團體的名譽和聲望”。法國相關法律還規定，辦報人必須是法國籍，使用真名;被報道對象有權對報道的內容進行答辯，對此答辯報紙必須在3天內刊登、雜志在下一期中刊登。
(6)利用法律手段管理互聯網[7]。作為最早對互聯網內容進行約束和管理的國家，美國一直在探索有效管理互聯網的方法。自1978年以來，美國先后出臺130多項涉及互聯網管理的法律法規，包括聯邦立法和各州立法。奧巴馬上任后，推進網絡安全評估并制定美國新的國家信息安全戰略，2009年公布了《美國網絡安全評估》，同年年底成立了全國通信與網絡安全控制聯合協調中心，協調和整合國防部、國土安全部等下屬6大網絡行動中心的信息，以提供跨領域的網絡空間發展趨勢判斷能力，分析并上報全國網絡空間的運行狀況。2010年2月，美國眾議院以壓倒性多數通過了《2009網絡安全法》，該法案給予總統權力“宣布網絡安全的緊急狀態”，允許“關閉或限制事關國家安全的重要信息網絡”。美國國會還陸續通過了《保護網絡資產法案》、《信息安全與互聯網自由法》，在監管互聯網方面給予總統和聯邦政府更多授權。2011年又分別發布了《可信網絡空間身份標識國家戰略》和《網絡空間國際戰略》。
俄羅斯十分重視信息安全領域的法律法規，并以此界定互聯網行為，明確政府部門職責。《俄羅斯聯邦憲法》把信息安全納入了國家安全管理范圍，在此基礎上制定頒布了《俄聯邦信息、信息化和信息網絡保護法》，以此規范俄互聯網行為。俄將《俄聯邦國家安全構想》、《俄聯邦信息安全學說》和《2020年前國家安全戰略》等法律文件作為信息安全的政策指導，以《俄聯邦大眾傳媒法》、《俄聯邦計算機軟件和數據庫法律保護法》、《俄聯邦保密法》、《俄聯邦著作權法》、《俄聯邦通信法》等部門法為主要執法依據，以專業機構和地方政府的相關措施作為網絡管理補充，形成了多層級信息安全法律體系。
英國政府正試圖推動議會通過立法對互聯網采取更為嚴格的管理辦法。新的管理辦法包括：警察和情報部門能夠在特定情況下獲取通信數據，以調查嚴重犯罪和恐怖主義，保護公眾安全;允許互聯網服務供應商及電信公司安裝硬件，儲存通信數據長達一年。新立法還要求社交網站保留用戶相關信息記錄，以備查詢。英國政府推動的網絡管理法案都是在法律框架下進行的，并考慮照顧到網絡使用者的隱私權。根據公布的草案，警方及其他機構在沒有被授權情況下不得查閱電子郵件及手機短信的內容，相關數據保存的上限不得超過12個月，禁止非授權進入個人郵箱等，同時強化獨立監督機制，設立審理委員會負責處理投訴工作等。
三、有關對媒體和網絡進行正當管理的建議
在今天資本滲透的網絡媒體環境中，制約媒體濫用權力的難度體現在：1)媒體新增的權力，特別是話語權和議程權，足以進行政治與社會動員，反擊任何制約政策與法律;2)媒體從業者的責任--對商業壓力的責任大于對社會的責任。媒體從業者更樂于服從媒體的壓力，而不是服從其它壓力;3)網絡投資者和經營者會不惜一切代價來保護自己的利益。
今天，政府的網管機構在重大事件或謠言中，或者沉默，或者是“封”“堵”，這些都可能造成網民對政府的不滿甚至政治對抗，因此，政府需要提高網絡管理的智慧和手段，增強網絡輿論引導的能力。為此建議如下：
政治公開與透明。黨要盡快化解網絡輿論上“政府”與“人民”的二元對立格局。未來的改革必須走群眾路線，打破少數精英在改革上的話語霸權和暗箱作業。在媒體上能聽到人民群眾就改革問題發表的聲音，特別是媒體要增加報道底層群眾的改革意見，在媒體上發表改革建議的學者要具有意見上的廣泛代表性。應提高各項改革政策的醞釀和出臺的政治透明度，在媒體上要公開決策程序和決策人員背景，以便增進公眾對改革決策公允性的信心。確保國家的各項改革政策是代表了最廣大人民群眾的根本利益，最終實現共同富裕。
確保媒體的公共事業屬性[8]。媒體公共性的基本原則是各個階層的民眾在重大議題上的知情權、在各類主流媒體上的民主表達權和平等對話權。媒體上的平等權利體現在，無論是在傳統主流媒體，還是在新媒體上，任何人都是平等的理性對話成員。面對中國媒體公權被資本侵蝕的現實，黨要確保新聞媒體能像教育事業和衛生事業等公共事業那樣，為社會提供均等化新聞與言論服務，保障最廣大的人民群眾的知情權、意見表達權、人民的意見對公共政策的塑造力和影響力。
改革方向不被媒體議程左右。主張改旗易幟的人在社會上只占很少一部分，但其中的一些人掌握媒體和網絡話語的生殺權。他們一旦發現網上群眾意見不利于自己時，就會想方設法用最快的速度封鎖不同聲音，以凸顯他們才是代表未來的強大集團。但是，中國共產黨不是任何派別和利益集團的代表，是全中國人民根本利益的代表，中國政治體制改革是確保中國共產黨不退化為派別和利益集團的代表，把黨對政府在價值取向和大政方針上的監督變成人民對政府監督的一種形式。國家的改革要從惠及中國最普通老百姓利益的目標出發，不被資本控制的媒體議程左右。
黨和國家需要更真實和完整的網絡輿情。目前，向中央各部門報送輿情的機構很多。各利益集團也都在試圖向中央呈送有利于自己政治議程的輿情報告，從內部影響高層。為確保黨中央獲得更真實和完整的網絡輿情，對網絡信息內容的監管和刪除工作必須受到監督，應由全國人大而不是被輿論監督的政府機關依法成立網絡信息專家小組，就有關機關提出的微博網站或關鍵詞封堵名單進行審議，并把審議結果公布在國家的相關網站上，防范各級政府把網管工作變成對付人民群眾網上監督的“反監督武器”。
保證網絡對政府的輿論監督作用。黨要保證網絡輿論對各級政府，包括對中央政府的輿論監督作用。當前對各級政府最有威懾力的輿論監督來自網絡。從長遠發展看，黨在管理上不應該把網絡媒體從傳統媒體中分開。如果黨不去與網絡里的人民群眾發生直接聯系，政客就會通過利益集團的資助，在網絡里拓展自己政治疆域和政治權力，而利益集團和它們資助的媒體集團又通過與政客的關系為自己的利益尋求政治上的庇護。從長期看，這會給高層帶來發生分裂的政治風險。
保障人民群眾的知情權和話語權。放開言論，讓社會各階層發出成比例的聲音，黨要盡快放開國內的微博言論，聽到各個階層真實的政治訴求，盡快形成黨執政的新的群眾基礎，找到黨在國內的真誠的政治同盟者。只有社會不同階層的人民群眾的呼聲在媒體上合乎比例地自由表達，黨的高層方能準確了解民意，真實把握中國社會現狀和民心趨勢。黨和政府還須考慮出臺政策和資金，幫助那些沒有資金創建報紙、頻道、網站的弱勢群體，幫助他們創建媒體平臺，使黨和政府聽到廣大中下層群眾的改革訴求。
加速媒體權力的透明化。今天的媒體擁有強大的政治權力去影響決策、影響政治結果。媒體擁有過高的政治權力就會變得跟任何不受監督的權力一樣，帶來另外一種權力腐敗--制造虛假新聞和媒體事件愚弄人民。媒體領導人要政治透明化、個人信息公開化。由于黨是代表全中國人民利益，不為任何利益集團服務，從媒體改革的長遠目標看，黨應該把主流媒體改革成為一個為人民服務而不是為資本服務的公共部門。媒體領導人的任命要由各級人大審議任命。
政府高層網管的權力透明化。政府高層網管要像法院和檢察院負責人那樣，須經過各級人民代表大會審議和任命，并定期更換。政府高層網管人員的個人社會關系要公開并定期更新;嚴禁政府高層網管參與黨內和國內任何政治派系活動;嚴禁政府高層網管與商界、媒體發生任何個人和商業上的聯系;嚴禁政府高層網管負責人參加任何社會團體、群眾組織、大學兼職。
各類改革游說集團活動透明化。制定公開的監管政策，確保公眾監督政府決策不受國內外媒體、國內外游說團體、外國政府、華爾街財團和國際公關公司設置的改革議程左右。
參考文獻
[1] Larson C. 2011. The People's Republic of Rumors. Foreign Policy.2011(7). http：//www.foreignpolicy.com/articles/2011/07/08/the_peoples_republic_of_rumors
[2]李強.當前中國社會的四個利益群體[J].學術界. 2000;李強. “丁字型”社會結構與“結構緊張”[J].社會學研究.2005
[3]E.Chomsky N. 1988. Manufacturing Consent. The Political Economy of the Mass Media. New York： Pantheon Books.
[4]有關西方國家新聞出版的詳細法律條文見：1)胡文佩、劉莉荔、白繼紅.發達國家新聞媒體管理制度[M].北京：時事出版社，2001年;2)周源.發達國家出版管理制度.北京：時事出版社， 2001.
[5]楊勝偉、燕漢生.法國圖書出版業[M].北京：中國書籍出版社，1993.10.
[6]陸伯華主編：世界出版業美國卷[M].北京：世界圖書出版公司，1998.10.
[7]新華社.美國立法加強互聯網管理.新華社華盛頓4月18日電;經濟日報.國外互聯網管理強化網絡監管已成趨勢.2012-06-07.
[8]有關國內媒體公共性的討論兩篇文章：1)汪暉、許燕.“去政治化的政治”與大眾傳媒的公共性[J].甘肅社會科學.2006(04); 2)趙月枝.呂新雨.中國的現代性、大眾傳媒與公共性的重構[J].傳播與社會學刊. 2010(12).
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