從“趙作海案”談起
2010年上半年發(fā)生的“趙作海案”，是繼“許霆案”、“鄧玉嬌案”之后，又一起引起全民關(guān)注并具有廣泛影響的政法事件。“趙作海案”之所以能夠引起廣泛關(guān)注，就在于其被認(rèn)定為故意殺人罪入獄服刑數(shù)年后，被害人趙振晌“復(fù)活”。如果不是被害人“復(fù)活”回村，趙作海的冤情永遠(yuǎn)不會得到昭雪。輿論批評直指公安機(jī)關(guān)辦案過程中的刑訊逼供；輿論指向的另一個問題是案件協(xié)調(diào)做法。在辦案過程中，原本公安機(jī)關(guān)和檢察院存在意見分歧，但在政法委員會的協(xié)調(diào)下，才最終認(rèn)定趙作海殺人事實(shí)成立。不論是刑訊逼供，還是案件協(xié)調(diào)，都不是個體行為或個別做法，而是普遍存在于中國政法體制的制度性問題。
這關(guān)涉到中國政法體制中最為根本的組織原則——民主集中制。民主集中制不僅是中國區(qū)別于西方法治體制的根本標(biāo)志，也是政法體制能否進(jìn)一步革新的關(guān)鍵所在。民主集中制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立新中國的根本工作經(jīng)驗(yàn)。它不僅因而成為黨的根本工作原則，也延伸適用于所有國家機(jī)構(gòu)。所謂民主集中制，原本含義是既不同于通常意義上以分權(quán)制衡為基礎(chǔ)的民主政治，也不同于極權(quán)政治。
它是民主的，又是集中的，就是說，民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。
綜合黨內(nèi)文獻(xiàn)，這一原則具體體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，走群眾路線，反對脫離群眾，破壞民主作風(fēng)的傾向。
先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領(lǐng)導(dǎo)同群眾相結(jié)合……如果沒有充分的民主生活，就沒有真正實(shí)行民主集中制。
第二，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，反對分散主義。
沒有民主，不可能有正確的集中……各級黨委是執(zhí)行集中領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)。但是黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個人獨(dú)斷。
工農(nóng)商學(xué)兵政黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府。
第三，正確處理中央與地方關(guān)系，加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各地方的積極性，實(shí)行分級管理。第四，強(qiáng)調(diào)集體利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益。“民主集中制是社會主義制度的一個不可分割的組成部分。在社會主義制度之下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠(yuǎn)利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理”。上述民主集中制的具體體現(xiàn)，也是適用于政法工作的。它既貫穿于整個政法工作當(dāng)中，也型塑了新中國政法傳統(tǒng)。本文將從群眾路線與專門機(jī)關(guān)的關(guān)系、分工與協(xié)調(diào)的關(guān)系、條塊關(guān)系、權(quán)利觀念和大局意識的關(guān)系，來展開政法傳統(tǒng)的討論。
群眾路線與專門機(jī)關(guān)
如何在政法工作中貫徹群眾路線，是一個根本的工作方法問題。但在“趙作海案”中存在著“群眾路線悖論”，因?yàn)槿罕娍赡芗仁谴俪稍┌感纬傻闹匾绊懥α浚质谴俪稍┌钙椒吹臎Q定性影響力量。民憤程度是涉及社會穩(wěn)定的重要指標(biāo)，歷來為各級官員所重視。毛澤東一度曾說：“人民要求殺的人則必須殺掉，以平民憤而利生產(chǎn)……對于罪大惡極民憤甚深非殺不足以平民憤者必須處死。”在“趙作海案”中，從新聞媒體采訪報(bào)道中所能夠推測的是，該起殺人案在當(dāng)?shù)卦疝Z動，趙作海被捉拿歸案并最終判刑，很可能是與當(dāng)?shù)孛駪崳蛘吒鼫?zhǔn)確地說，是與當(dāng)局所擔(dān)心的民憤引發(fā)社會不穩(wěn)定直接關(guān)聯(lián)的。在民憤和上級考核督辦的雙重壓力之下，公安機(jī)關(guān)才有可能即使證據(jù)不充分，仍一再要求檢察院起訴。而如今趙作海冤案能夠如此迅速昭雪，卻也是直接得益于民憤——網(wǎng)絡(luò)輿論激起的民憤。民憤反映著群眾的呼聲和要求，當(dāng)局如果不及時響應(yīng)群眾，就是脫離群眾的表現(xiàn)，就會被認(rèn)為是背離了群眾路線、背離了民主集中制的工作原則。但以民憤、民意作為辦案的主要動因甚至作為主要依據(jù)，僅僅是強(qiáng)調(diào)了民主的一面，而忽視了集中的作用。所謂集中，是應(yīng)有專門機(jī)關(guān)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對包括民意在內(nèi)的各種信息進(jìn)行篩選、甄別。如果過于強(qiáng)調(diào)群眾的作用，而忽視了專門機(jī)關(guān)的功能，就會產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。這從新中國成立以來，政法工作貫徹群眾路線，開展群眾運(yùn)動的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中可以充分說明。
不過，互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，讓政法機(jī)關(guān)在貫徹群眾路線時面臨著新問題和新挑戰(zhàn)。越來越多的案件經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)披露迅速成為全國輿論的焦點(diǎn)，成為全國性的公共事件。這要求辦案機(jī)關(guān)必須以更快的速度加以響應(yīng)，甚至還會以犧牲個案公正以平息民憤。即使是對存在不公的加以糾正，但最終減損的卻是整個政法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和公信力。當(dāng)輿論媒體將個案推演成為公共事件，實(shí)際上也是將更高權(quán)力直至中央被動介入辦案的過程。這是因?yàn)閭€案一旦演變成公共事件，就會涉及社會穩(wěn)定的大局。更高權(quán)力直至中央也就不得不介入辦案過程，對具體辦案機(jī)關(guān)施加壓力。像這樣具有公共事件性質(zhì)的案件，已經(jīng)是群眾、中央和地方(或者說是上級和下級)三方力量相互作用最終影響案件的處理結(jié)果。在“趙作海案”中，如果沒有輿論的力量，案件不可能這么快被平反。首先是由上級機(jī)關(guān)迅速介入處理，不僅由市政法委書記、省高院院長出面道歉，更是對當(dāng)年相關(guān)承辦人員進(jìn)行處理：涉嫌刑訊逼供的警察被刑事拘留、主審法官被停職。更進(jìn)一步，在中央政法委的協(xié)調(diào)下，遲遲難以出臺的《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，2010年6月由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯(lián)合發(fā)布。
如果案件存在瀆職或腐敗行為，當(dāng)然應(yīng)糾正以實(shí)現(xiàn)個案正義。但有時冤案的發(fā)生卻與瀆職腐敗無關(guān)，而是辦案人員基于認(rèn)知上的偏差所導(dǎo)致。然而，在信息不充分的情形下所形成的輿論，固然體現(xiàn)著民憤或民意，但這種輿論缺少足夠的可信度。無數(shù)的事實(shí)證明，在短時間內(nèi)形成的群眾意見，是一種集體無意識的共謀。民意如流水，當(dāng)信息足夠充分以后，民意有發(fā)生大逆轉(zhuǎn)的可能。因此，是否走群眾路線，讓群眾滿意，固然是判斷政法工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，但民意具有十分的不確定性。因此，政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律來貫徹群眾路線，以避免侵犯公民權(quán)利;同時應(yīng)注意民主基礎(chǔ)之上有集中，不僅要廣泛吸取民意，更要注意收集采信證據(jù)，審慎辦案，保持應(yīng)有的獨(dú)立性和距離感。這樣才能通過制度改進(jìn)最大限度地減少冤案。
分工與協(xié)調(diào)
在“趙作海案”中，輿論指向的另一個問題是政法委員會的協(xié)調(diào)制度。原本，檢察院與公安機(jī)關(guān)一直存在分歧，因此，該案始終未進(jìn)入起訴程序。正是由于政法委員會協(xié)調(diào)公檢法三機(jī)關(guān)，認(rèn)為該案符合起訴條件，才由法院最終判決趙振海死緩。這里須注意，政法委員會之所以有權(quán)協(xié)調(diào)個案，是因?yàn)楣珯z法三機(jī)關(guān)雖然是分工辦案，但卻共同服務(wù)于黨的中心工作，作為黨的辦事機(jī)構(gòu)的政法委員會處在居中超然的地位。但另一方面，政法委員會往往又是被動介入?yún)f(xié)調(diào)，只有在公檢法三家自行難以協(xié)調(diào)的情況下才會發(fā)生。如果運(yùn)用科斯的解釋，專業(yè)化并非絕對優(yōu)越于一體化。當(dāng)專業(yè)化高于一體化的交易成本時，一體化就是較優(yōu)選擇。因此，當(dāng)公檢法三機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)成本足夠高時，由政法委員會介入?yún)f(xié)調(diào)有其合理性。然而，實(shí)際上，政法委員會最容易受到公安的影響，而且越來越多的地方由公安首長擔(dān)任常委或政法委員會書記，這使得案件的公正性難以保證。法院和檢察院更有可能配合公安機(jī)關(guān)，而很難發(fā)揮制約功能。
實(shí)際上，分工與協(xié)調(diào)(或稱分散與集中、分權(quán)與集權(quán))的關(guān)系，一直是新中國政法體制面臨的基本問題，而且是一個因時因地不斷變化的基本問題。特別值得注意的是，西方的分權(quán)制度強(qiáng)調(diào)的是制衡，而中國的分權(quán)制度強(qiáng)調(diào)的則是協(xié)調(diào)。這是因?yàn)槲鞣降姆謾?quán)機(jī)關(guān)服務(wù)于不同的目標(biāo)，例如檢察機(jī)關(guān)側(cè)重打擊犯罪，而法院則注重保護(hù)基本人權(quán);但中國的分權(quán)機(jī)關(guān)，不論公檢法，都是在根本上服務(wù)于大局。所謂大局，說到底就是強(qiáng)調(diào)國家建設(shè)和國家利益的重要性。
盡管建國伊始，公檢法三機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)相互配合，但畢竟還是以承認(rèn)各自分工職能為前提。不過隨著形勢的變化，公檢法的分工職能越來越難以保證。首先是國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難，包括政法機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)的大量節(jié)減，政法機(jī)關(guān)不得不合署辦公。特別是正在建立的各級檢察機(jī)關(guān)，只保留名義，不設(shè)機(jī)構(gòu)，不配備干部，工作由公安機(jī)關(guān)兼辦。1957年，反右斗爭開始沖擊政法部門，檢察系統(tǒng)因被認(rèn)為是保護(hù)壞人而遭到批判，司法部也被認(rèn)為是右傾。到了1960年，中共中央再次要求合署辦公，“公安部、高法、高檢三機(jī)關(guān)合署辦公，規(guī)定三家名義不變，對內(nèi)由公安部黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，高檢留20~30人，高法留50人左右。”各地紛紛出現(xiàn)了“一長代三長”、“一員代三員”、“下去一把抓，回來再分家”現(xiàn)象，而在有的地方檢察機(jī)關(guān)甚至被撤銷。而到了文革初期， 毛澤東確立了無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的思想，公檢法三機(jī)關(guān)成為繼續(xù)革命的障礙，因此被徹底砸爛，隨后被軍管。
文革結(jié)束后的1979年《刑事訴訟法》和1982年《憲法》，雖然再次肯定了公檢法三機(jī)關(guān)的職能，但仍是重配合而輕制約。所謂重配合，是因?yàn)槿龣C(jī)關(guān)在改革開放新時期共同的根本任務(wù)都是維護(hù)社會穩(wěn)定。而歷次“嚴(yán)打”所強(qiáng)調(diào)的從重從快，特別是從快是對速度的強(qiáng)調(diào)，必然是重配合而輕制約。當(dāng)然，如果出現(xiàn)了相互制約的情形，有可能使案件限入僵局，甚至也有可能出現(xiàn)相互扯皮的案件。此時，相對超然的政法委員會就會被動介入?yún)f(xié)調(diào)，通過集體合議制來推進(jìn)案件辦理進(jìn)度。但是，現(xiàn)在越來越多的地方政法委員會書記由公安廳局長兼任，這使得政法委員會協(xié)調(diào)案件的超然性難以保障，嚴(yán)重弱化了檢察院對公安機(jī)關(guān)的制約功能。最終的結(jié)果也許是短期內(nèi)社會治安有所好轉(zhuǎn)，但卻是以更多的冤案為代價。
不論是公檢法三機(jī)關(guān)分工，還是政法委協(xié)調(diào)，在政法活動的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，作為刑事訴訟重要一方的律師往往被排除在外。仍以《憲法》第135條為例，該條僅規(guī)定公檢法在辦理刑事案件中的職能和相互關(guān)系，但卻沒有規(guī)定作為刑事訴訟活動重要一方，即犯罪嫌疑人的律師的地位。也正是由于《憲法》第135條以及相關(guān)法律、規(guī)定實(shí)際上限制了律師全面介入刑事訴訟活動，其所導(dǎo)致的意外后果竟然是增加了律師尋租的機(jī)會。律師尋租是在1990年代市場化改革以后才逐漸出現(xiàn)的。盡管各地公檢法三機(jī)關(guān)協(xié)作辦案，在很大程度上能夠排除地方律師的介入。但是對于犯罪嫌疑人而言，如果能夠請更高層級的律師甚至請北京的律師，就很有可能在一定程度上扭轉(zhuǎn)其不利地位。所謂更高層級的律師，必須是能夠影響更高層級政法機(jī)關(guān)，這樣，案子或者在二審、再審改判，或者可以直接由上級政法機(jī)關(guān)往下施壓。之所以如此，是因?yàn)槁蓭熞呀?jīng)與政法專業(yè)人員有著廣泛的私密聯(lián)系，甚至有利益交換。例如，存在親屬關(guān)系、同學(xué)關(guān)系或經(jīng)由政法工作跳槽轉(zhuǎn)做律師的現(xiàn)象。可以說，改革開放以來，法學(xué)教育所型塑的法律職業(yè)共同體，最終也形成了法律職業(yè)利益共同體。以市場化導(dǎo)向所進(jìn)行的法律職業(yè)商業(yè)主義，由于在政治體制改革上沒有跟進(jìn)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)大量的尋租行為。
條塊關(guān)系
在“趙作海案”中，還有一個被忽視的細(xì)節(jié)是，政法委員會對該案一共協(xié)調(diào)了兩次。第一次因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)和檢察院各不相讓而擱置;第二次之所以能夠協(xié)調(diào)定案，實(shí)際上與當(dāng)時中央要求各地清理超期羈押案件的大背景相關(guān)。因此，來自中央和上級的壓力也深刻影響著政法體制運(yùn)轉(zhuǎn)過程。
從條條關(guān)系來看，法院上下級是監(jiān)督關(guān)系，檢察院上下級是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。法院和檢察院都是向人大負(fù)責(zé)，但檢察院同時還要向上級檢察院負(fù)責(zé)。但是包括公安在內(nèi)的政法機(jī)關(guān)，除了接受業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)、監(jiān)督或領(lǐng)導(dǎo)，向人大負(fù)責(zé)并接受人大監(jiān)督以外，還要通過黨組接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。公檢法機(jī)關(guān)接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)是塊塊關(guān)系。地方黨委又服從于黨中央，是條條關(guān)系，因此在條塊關(guān)系上相互交織，同時還交織著中央與地方關(guān)系。
條塊關(guān)系中尤為強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。但這里須注意兩點(diǎn)：第一，黨委政法委員會的協(xié)調(diào)與黨委領(lǐng)導(dǎo)還不是一回事。政法委員會只是黨的辦事機(jī)構(gòu)，同樣要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。政法委員會的最初設(shè)立，是隸屬于中央人民政府政務(wù)院的作為指導(dǎo)各個政法部門工作的機(jī)構(gòu)。政法委協(xié)調(diào)案件制度與過去的黨委審批案件制度有很大不同。政法委協(xié)調(diào)案件仍以確認(rèn)公檢法三機(jī)關(guān)的基本職能為前提，而黨委審批案件制度則是取代了公檢法特別是法院的審判權(quán)。不過，在有些情況下，政法工作可以直接向黨委請示報(bào)告，而不必經(jīng)由政法委員會。第二，應(yīng)區(qū)分黨委審批制度與向黨委請示報(bào)告制度。建國以來，黨委審批制度往往是與政治運(yùn)動結(jié)合在一起，因此曾經(jīng)長期存在。直至1979年中央正式宣布廢除黨委審批制度之時，死刑案件仍是由中共中央批準(zhǔn)的。但黨委審批制度最大的弊端是將政治標(biāo)準(zhǔn)凌駕于法律標(biāo)準(zhǔn)之上，因此，造成很多冤假錯案。向黨委請示報(bào)告制度基本不涉及個案的決定權(quán)，而是確保黨對全局的把握，從而較為準(zhǔn)確地做出工作部署。一個不容忽視和否定的事實(shí)是，直至今天，政法工作中所有的重大戰(zhàn)略部署，例如法治入憲，都是經(jīng)過中共中央政治局討論決定的。因此，向黨委請示報(bào)告制度，就目前來看，是確保黨委領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央領(lǐng)導(dǎo)政法工作的基本途徑。
權(quán)利觀念與大局意識
常常聽到的是，政法機(jī)關(guān)要為中心工作服務(wù)，為大局服務(wù)。那么什么是大局?鄧小平曾強(qiáng)調(diào)：“在社會主義制度之下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠(yuǎn)利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理。”這也就不難理解，中國的大局就是強(qiáng)調(diào)國家的集體利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益。具體來說，目前的大局就是維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。包括政法機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有黨政機(jī)關(guān)都應(yīng)該服務(wù)和服從于這個大局。
由于大局意識強(qiáng)調(diào)的是國家利益、集體利益高于個人利益，這與個體權(quán)利觀念存在著緊張關(guān)系。特別是在建國初期，往往是以犧牲個體權(quán)利來成全特定時期的國家利益。例如，為了鞏固國家政權(quán)而發(fā)動的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動，采取溯及既往的原則，也不區(qū)分未遂和既遂。而政治運(yùn)動中成立的人民法庭，實(shí)際上是繞開了法院，并且剝奪了那些被排除在人民之外的公民的上訴權(quán)。不過這一緊張關(guān)系，在1978年底黨的十一屆三中全會決定，全黨工作著重點(diǎn)從階級斗爭轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上以后得到緩解。2004年修憲，將“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”和“國家尊重和保障人權(quán)”條款寫入憲法，更彰顯出公民在國家中的重要性。
這一變化也使得大局意識的貫徹較之過去要更為困難。如果說過去講大局是以犧牲個人權(quán)利為代價，但現(xiàn)在在強(qiáng)調(diào)人權(quán)的背景下，這顯然是一種政治不正確。2004年修憲，第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這在很大程度上表明，以大局來犧牲個人權(quán)利要給予補(bǔ)償。但在實(shí)踐過程中，往往會出現(xiàn)兩種情況：第一，地方政府往往為了政績或官商勾結(jié)，犧牲個人利益且沒有給予合理補(bǔ)償，這自然引起群眾不滿以致群體性事件。第二，地方政府與相關(guān)群眾難以達(dá)成合理定價，其中不乏群眾漫天要價的情形，一旦地方政府強(qiáng)制執(zhí)行，這也會引發(fā)群眾的抗?fàn)帯?strong>同時，中國正處在轉(zhuǎn)型過程之中，利益分配不均進(jìn)一步加劇貧富兩極分化，這更使得維穩(wěn)成為中央工作的重中之重。中央又會給地方施壓，要求地方妥善處理。但地方維穩(wěn)問題叢生，例如有時會以犧牲個人權(quán)利為代價，短期內(nèi)形成穩(wěn)定格局，但長期則引發(fā)新的不穩(wěn)定因素，例如，上訪增多。這也就使得政法機(jī)關(guān)面臨著維穩(wěn)與維權(quán)的困境。
政法傳統(tǒng)再討論
大致來看，30年來法治建設(shè)，往往集中于與市場經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的部分，而較少涉及政治體制改革層面。進(jìn)而帶來的重大問題就是，市場導(dǎo)向的新型法治如何與既有的政法體制相互協(xié)調(diào)?在現(xiàn)有局面下，如何實(shí)現(xiàn)政法傳統(tǒng)的自我變革，建設(shè)社會主義法治國家，必須從檢視民主集中制原則入手，特別是要細(xì)致檢討執(zhí)政黨與法治、政法與憲法這兩大基本問題。
目前的現(xiàn)狀是，盡管法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)已經(jīng)成為一項(xiàng)憲法原則，黨中央也十分強(qiáng)調(diào)保持法院應(yīng)有的獨(dú)立性，反對非法干預(yù)案件，但在很多情況下，一個法院實(shí)際上很難獨(dú)立駕馭重大、疑難或轟動案件。這是因?yàn)檫@幾類案件涉及的權(quán)力和利益關(guān)系復(fù)雜，一個法院并沒有足夠的能力進(jìn)行協(xié)調(diào)。唯有黨是中國的領(lǐng)導(dǎo)力量，具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力，因此，包括群眾在內(nèi)的各方力量，最終會尋求地方黨委乃至中央出面加以解決。不論是發(fā)動輿論，還是民眾上訪，其實(shí)行動的背后都是希望黨委特別是中央，而不是法院或主要不是法院來解決根本的問題。這樣一種法律案件的泛政治化解決模式，短期內(nèi)并不能得到根本改善。因此，建設(shè)中國特色社會主義法治國家，仍要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)進(jìn)行。鄧小平講：“我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開始。”改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，要實(shí)現(xiàn)黨政分開，黨法分開。但是，如何做到既堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以黨領(lǐng)政，同時又要防止黨政不分、黨法不分、以黨代政、以黨代法，可能十分困難。就當(dāng)前的發(fā)展形勢來看，黨的十七屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，并且提出“完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一”。如果能以黨內(nèi)民主帶動人民民主，這也將加快建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程。
中國憲法規(guī)定的國家體制與現(xiàn)有的政法體制雖然具有本質(zhì)上的一致性，但政法體制中長期存在的請示制度背后所反映的上下級關(guān)系，與憲法規(guī)定是否存在著沖突，可能還值得進(jìn)一步討論。政法體制尤為強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，下級服從上級。黨內(nèi)成立政法委員會制度以后，各政法機(jī)關(guān)須就重大事項(xiàng)向政法委員會請示報(bào)告。不僅法院上下級之間存在請示，同時法院向黨委及其政法委員會亦有請示。值得注意的是，中央也提出“司法機(jī)關(guān)黨組提請黨委討論研究的重大、疑難案件，黨委可以依照法律和政策充分發(fā)表意見。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真聽取和嚴(yán)肅對待黨委的意見。但是，這種黨內(nèi)討論，絕不意味著黨委可以代替司法機(jī)關(guān)的職能，直接審批案件。對案件的具體處理，必須分別由人民檢察院和人民法院依法做出決定。對于司法機(jī)關(guān)依法做出的裁判、決定，任何黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都無權(quán)改變”。但是，司法機(jī)關(guān)黨組往往是尊重和執(zhí)行黨委意見的多，反對的少。不難發(fā)現(xiàn)，請示制度與法院獨(dú)立審判權(quán)有著內(nèi)在的緊張關(guān)系。也就是說，至少在這一點(diǎn)上，政法體制和憲法體制是存在著潛在沖突的。
根本的問題就是權(quán)力過分集中。鄧小平曾批評：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)兀患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥，拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)……過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題……”因此，在政法體制中，重新反思民主集中制的工作方法，進(jìn)一步厘清黨委與各政法機(jī)關(guān)的權(quán)限以及政法機(jī)關(guān)上下級關(guān)系是改革的重點(diǎn)。但是，改革不能以明顯違憲為代價，不存在“良性違憲”的問題，而應(yīng)通過解釋憲法，從而保持憲法秩序的穩(wěn)定。
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