王紹光:不能“拆了故宮建白宮”

　　王紹光:不能“拆了故宮建白宮”

　　——王紹光談?wù)浪季S對國家治理的啟示

　　國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。那么，當(dāng)代中國國家治理面臨什么挑戰(zhàn)，如何推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。就此，本報記者專訪了香港中文大學(xué)政治與公共行政系教授王紹光。

　　近200年國家治理走過三個階段

　　《中國社會科學(xué)報》：從歷史上看，國家治理走過怎樣的歷程?

　　王紹光：從概念看，治理是個古老的中文詞，但在過去近20年里被賦予了新的含義。在20世紀(jì)90年代以前基本上不是治理社會，而是治理黃河、三廢污染等。Governance(治理)在英文中也是老詞，20世紀(jì)90年代初以后被賦予新的含義。這個詞被引進(jìn)到中國，到現(xiàn)在約有20年，真正流行起來大概15年。這個概念最初完全是從世界銀行的文件里翻譯來的，意思是社會共治，而不是政府一家來管理社會。

　　從政府角度來講，在過去200年里，中國走過了三個階段。

　　第一個階段從鴉片戰(zhàn)爭到1956年，關(guān)鍵詞是governability，解決有沒有一種政治力量能夠統(tǒng)治中國的問題。從咸豐年間到新中國成立前，近百年的時間中國都在探尋解決這個問題的道路。1912年以來，中國處于幾乎沒辦法統(tǒng)治的狀態(tài)，清政府被推翻，北洋軍閥混戰(zhàn)，南京國民政府真正有效統(tǒng)治大概只有幾個省，這些都證明不能治理這個國家。直到1949年新中國成立，再到1956年基本完成社會主義改造，才真正有一股政治力量能夠在中華大地上有效地實行控制(除了港澳臺以外)。

　　第二個階段是從1956年到1986年前后，甚至到1990年，解決誰來治理的問題，關(guān)鍵詞是government，當(dāng)時政府統(tǒng)管一切，包括政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資本籌措等。

　　第三個階段是從1990年到現(xiàn)在，關(guān)鍵詞是governance。這一階段是政府主導(dǎo)的，其他社會力量參與管理整個社會。一方面不要政府統(tǒng)管，需要其他社會力量(如民間組織、非公企業(yè))參與治理;但另一方面也強(qiáng)調(diào)國家能力的提升。我和胡鞍鋼早期寫的《國家能力報告》，認(rèn)為國家能力的轉(zhuǎn)型，目的不是削弱國家能力，而是減少國家干預(yù)的范圍，國家能力不是被減弱，而是要加強(qiáng)。

　　《中國社會科學(xué)報》：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，是出于什么背景?

　　王紹光：改革開放以前是流動性很小的社會，且不說農(nóng)村到城市的流動，即使是城市內(nèi)部之間的流動也很小。一個人可能一輩子在某個單位工作，也可能一家祖輩幾代都住在那個社區(qū)。人口在空間上的流動很小，社會流動(如職業(yè)、層次)也很小。而現(xiàn)在，即使是農(nóng)村人口流動都很大。以前國有企業(yè)沒有創(chuàng)造利潤的壓力，相對很重視安全生產(chǎn)，而今天的安全生產(chǎn)就需要第三方來監(jiān)管。

　　由于社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)、人的行為方式發(fā)生變化，治理方式也必須發(fā)生變化。

　　中國現(xiàn)行體制最符合國情

　　《中國社會科學(xué)報》：“滄海橫流，方顯英雄本色。”我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，是國家治理成績的有效證明。但社會生產(chǎn)生活在轉(zhuǎn)型中遇到不少問題，一些人不考慮治理大國的復(fù)雜性和艱巨性，把所有問題都?xì)w結(jié)為體制問題。您怎么看?

　　王紹光：很大程度上，這是思想懶惰引起的思維方式。他們所說體制問題的解決方案是推翻現(xiàn)行的政治體制，建立一個多黨競爭選舉的體制，這是西方的政體思維模式，往往導(dǎo)致政體決定論。而實際上，任何體制下都有社會問題，地溝油是日本發(fā)明的，腐敗問題在菲律賓、印度等世界很多國家都存在。食品安全問題是監(jiān)管機(jī)制不到位的原因，那就改善監(jiān)管;腐敗可能是會計制度、預(yù)算制度的問題，那就完善這些制度。

　　用北京大學(xué)教授潘維的比方，故宮存在問題，是管理問題，難道只有拆故宮才能解決嗎?“拆了故宮建白宮”的思維方式是不對的。針對轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的問題，或者將來還會不斷出現(xiàn)的問題，應(yīng)該具體問題具體分析，不能一有問題就歸咎于體制。

　　體制與社會問題，沒有必然聯(lián)系，推倒重來的思維方式是幼稚和懶惰的。在美國、歐洲的體制下也會產(chǎn)生很多問題，他們沒有要推翻自己的體制。我們進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化，必須堅持正確的方向。根本方向是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，根本目的是堅持和發(fā)展中國特色社會主義，既不能仿照西方資本主義國家的模式，也不能走傳統(tǒng)社會主義模式的老路，而應(yīng)從我國國情出發(fā)、從現(xiàn)實生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會發(fā)展實際出發(fā)，不斷發(fā)展完善。我國的國家治理必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是最根本的特色、最根本的原則。

　　《中國社會科學(xué)報》：既然如此，我們要堅持的制度的優(yōu)越性體現(xiàn)在哪?

　　王紹光：中國的制度最大優(yōu)勢是能解決中國的問題。聽起來這句話似乎沒意義，但它最大的意義就在這里。這一套體制機(jī)制是通過多年磨合的產(chǎn)物，是符合中國國情的。中國地廣人多、情況復(fù)雜，也許我們的體制存在問題，但卻是眼下解決中國問題比較適合的方式。現(xiàn)在有人主張引進(jìn)歐美的治理方式，也有人主張用完全傳統(tǒng)的儒家思維來治理，都是不現(xiàn)實的，不適合我國國情的。

　　更何況，西方體制就沒有問題嗎?美國現(xiàn)在也發(fā)現(xiàn)自己體制出現(xiàn)問題，美國學(xué)者福山最近出書就表達(dá)了對美國體制問題的擔(dān)憂。實踐中，效仿美國政體的利比里亞、菲律賓，都發(fā)展得不好。尤其是利比里亞長期籠罩在內(nèi)戰(zhàn)陰霾中，現(xiàn)在又遭受埃博拉病毒的肆虐，醫(yī)療衛(wèi)生狀況的局限使疫情長時間難以得到緩解。

　　政道思維對國家治理的啟示

　　《中國社會科學(xué)報》：您提到西方的政體思維，那中國的思維方式是如何的?兩者有何異同?

　　王紹光：中西國家治理的思維方式不一樣。西方是政體思維(the form of government)，指政治體制或政府的形式。從古希臘柏拉圖、亞里士多德，到西塞羅，再到現(xiàn)代，兩千多年一脈相承，西方思想家一直試圖從政體入手探求理想政治秩序，比如民主能不能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、遏制腐敗等，把政體思維作為關(guān)鍵點。

　　而中國從來不是這樣的思維，有一套自己的分析理路，即政道思維。政道，指治國理政之道。直到大約100年前，梁啟超最早把政體思維引入中國，1897年左右，他開始接觸政體概念，并很快運用到政治分析中，但后來他發(fā)現(xiàn)運用政體思維方式思考現(xiàn)實政治難以行得通，最終轉(zhuǎn)入政道思維。

　　莊子在《天道》篇中區(qū)分了“治之道”和“治之具”，我把兩者簡稱為“治道”和“治術(shù)”，統(tǒng)稱為政道。治道，指治國理念，是政治體制運作的最高目標(biāo)。治術(shù)，指治國方式，包括政體。中國的儒家、道家、墨家、法家等都講治術(shù)，各有不同主張，但都不會把政府的形式當(dāng)成關(guān)鍵問題來思考。中國的先哲很清楚，哪怕政體相同，都是君主制，治國理念和方式可以非常不一樣，其后果自然會千差萬別。只有政道思維方式更符合中國的現(xiàn)實。

　　《中國社會科學(xué)報》：當(dāng)前，這種思維對中國國家治理現(xiàn)代化有什么啟示?

　　王紹光：政道思維追求政治體制運行的目標(biāo)，因此，首先我們需要想清楚治理國家的最終目的是什么，談起它好像很清楚，實際上未必很清楚。在中國的政治思考方式里，經(jīng)常會講“名不正，則言不順”，目標(biāo)不明晰，思想就不統(tǒng)一，不管治理得多好，都會有人詬病，認(rèn)為還可以有更好的途徑去更好地治理。治理的最終、最高目的到底是什么，跟目標(biāo)相關(guān)的其他問題互相之間有什么聯(lián)系，這是需要中國思考的重大問題。

　　同時要考慮治道、治術(shù)的問題。如何改善政府形式并非完全不需要考慮，但還有其他很多具體問題更需要解決。1999年開始，我參與了一個跨國多學(xué)科背景的“國家基本制度建設(shè)研究小組”研究，探討國家制度建設(shè)包含哪些內(nèi)容。結(jié)論認(rèn)為包括以下幾項：一是強(qiáng)制機(jī)制，該機(jī)制要對外能保護(hù)國家的主權(quán)領(lǐng)土完整，對內(nèi)能維護(hù)社會的安定。二是汲取機(jī)制，政府財政如何從社會汲取一部分財富保障政府運作辦大事。三是濡化機(jī)制，如何讓所有人把國家的核心價值內(nèi)化為自己的行為方式，如現(xiàn)在國家提出社會主義核心價值觀，就是該機(jī)制的成果。四是規(guī)管機(jī)制，中國現(xiàn)在大量的社會問題，如食品藥品安全、金融股市內(nèi)部交易，都與規(guī)管機(jī)制不到位有關(guān)，需要很長時間來建立。五是再分配機(jī)制，一方面解決人的衛(wèi)生、教育等基本需求，另一方面要解決貧富不均問題。六是認(rèn)證機(jī)制，認(rèn)證被認(rèn)為是國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)，公民身份證號碼、銀行號碼、社保卡、房屋產(chǎn)權(quán)、財產(chǎn)稅收、車牌等，都與認(rèn)證有關(guān)。七是統(tǒng)合能力，這與規(guī)管能力是相對的，規(guī)管是國家管社會，統(tǒng)合是國家管自己，即國家機(jī)構(gòu)及其工作人員，中央和地方甚至到基層要變成統(tǒng)一的集體，要能對上下進(jìn)行有效管理。八是表達(dá)和吸納機(jī)制，這與民主參與有關(guān)，多元社會需要讓所有利益群體都有一個制度化的表達(dá)渠道，然后把各種意見整合成公共政策。

　　國家治理如果缺乏這些制度建設(shè)就是空談。回首中國改革和發(fā)展的歷程，這些制度建設(shè)取得了很大的成果，如地區(qū)差距的縮小是再分配機(jī)制的作用。但仍需要進(jìn)一步提升，如現(xiàn)在揭露的吃空餉、騙低保、富人買保障房等，都與認(rèn)證能力欠缺有關(guān)。對以上八項機(jī)制進(jìn)行完善和加強(qiáng)，就是國家治理能力現(xiàn)代化需要具體做的事情。

　　《中國社會科學(xué)報》：在完善和加強(qiáng)這些機(jī)制的過程中，很多問題得到了解決，但還會有新問題出現(xiàn)，因此要不斷提升治理能力，也就是現(xiàn)在提出的國家治理能力現(xiàn)代化。

　　王紹光：基本上可以這么講，當(dāng)年認(rèn)為難以解決的問題，如地區(qū)差距，到1999年中央提出“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略后，逐漸開始解決。全世界的實踐表明，縮小地區(qū)差距是很困難的，但中國到2004年以后，地區(qū)差距已開始縮小，這是當(dāng)時想象不到能夠取得的成就。因此，再嚴(yán)重的問題，只要找對了根源，在政策導(dǎo)向和機(jī)制上入手，是可以解決的，我們以往的治理績效是十分突出的。

　　同時，要看到問題是解決不完的，新形勢會產(chǎn)生新問題。20世紀(jì)90年代初，我們關(guān)注政府怎么實現(xiàn)收入增加的問題，因為當(dāng)時整個中國政府，包括地方政府，收入占GDP很低，收入少，很多問題政府難解決。10年后，政府收入增加，就要研究怎么花錢，誰來負(fù)責(zé)任地花，如何在人們的監(jiān)督下支出。

　　總的來說，我國的國家治理就是需要堅持中國特色社會主義制度，順應(yīng)社會主義現(xiàn)代化總進(jìn)程，明確治理目標(biāo)，創(chuàng)新治理方法，不斷調(diào)整完善機(jī)制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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