王紹光：中國的治國理念與制度選擇(上)

　　內(nèi)容提要：中國共產(chǎn)黨結(jié)束了鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后一百多年國將不國的歷史，解決了治國能力的問題，這是非常關(guān)鍵的。在中國今天有這個(gè)能力的時(shí)候，如果我們假設(shè)這個(gè)能力不重要也是錯(cuò)誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題。有了一個(gè)有效的政府，才能過渡到現(xiàn)代國家治理階段。在這個(gè)階段，一方面政府要放權(quán)，讓其他力量參與國家管理;另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結(jié)合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現(xiàn)亂局;才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力。

　　關(guān)鍵詞：治國理念 國家治理 國家能力 體制優(yōu)勢(shì) 福利國家

　　二百年治國的三個(gè)階段以及理念

　　過去二百年里，中國關(guān)于怎么治理國家走過了三個(gè)階段。這三個(gè)階段，我劃分時(shí)段和通常方法不一樣。第一個(gè)階段從1800年到1956年，這個(gè)跨度包括了1949年建國;第二個(gè)階段從1956年到1990年前后，這個(gè)跨度包括改革開放的前10年;第三個(gè)階段從20世紀(jì)90年代至今。這三個(gè)階段有三個(gè)關(guān)鍵詞：第一個(gè)關(guān)鍵詞英文叫g(shù)overnability(治國能力)，就是能不能治國，有沒有一個(gè)政治力量可以統(tǒng)治這片國土。1949年以前的一百五十年時(shí)間，這是第一個(gè)要解決的問題。第二個(gè)階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnment，就是政府管理，由政府全面管理國家，不讓其他力量參與。這個(gè)階段大概是新中國60年中的前30年，或者更長(zhǎng)一些，直到1990年前后。第三個(gè)階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnance(治理)，就是我們現(xiàn)在經(jīng)常講的國家治理。

　　這三個(gè)詞聽起來有相同之處，我把它們概括一下，另外用一個(gè)福柯的詞作為“帽子”，叫g(shù)overnmentality(治國理念)，就是一個(gè)國家治國的理據(jù)。過去二百年中國最關(guān)鍵的治國理念是什么?什么是各個(gè)階段治國的特點(diǎn)?這三個(gè)詞——治國能力、政府管理和國家治理，就體現(xiàn)了三個(gè)階段的治國理念，就是要解決什么問題、如何解決。

　　如果第一個(gè)階段的問題不解決，后面兩個(gè)階段都不會(huì)出現(xiàn)。第一個(gè)階段中國遇到的問題是，統(tǒng)治這個(gè)國家的中央政府不具備治國能力，也就是我們常說的，遭遇了內(nèi)憂外患。內(nèi)憂是從十八世紀(jì)末開始出現(xiàn)在各地的農(nóng)民起義，外患從1840年的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開始。這種內(nèi)憂外患的情況在1852年咸豐登基后不久有個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，清政府第一次說，我的軍隊(duì)不行，得讓湖南曾國藩自組湘軍、李鴻章回安徽辦團(tuán)練來幫我鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義。清朝建立以來一直不準(zhǔn)漢人指揮軍隊(duì)，但是到這時(shí)沒轍了，可見危機(jī)有多嚴(yán)重。湘軍淮軍打了幾年后咸豐皇帝自己洋兵被打跑了，去了熱河。1860年英法聯(lián)軍打到了紫禁城，把圓明園也給燒了。這兩件事——讓漢軍幫助打仗和英法聯(lián)軍打進(jìn)紫禁城，是非常有象征意義的，說明清政府受到內(nèi)外兩方面的挑戰(zhàn)，這個(gè)國家沒法治了。

　　從那個(gè)時(shí)候一直到1956年，中國面臨的最大問題就是治國，就是誰有能力、用一種什么方式把這個(gè)國家維系住。但是湘軍淮軍本身，包括后來的北洋軍閥，實(shí)際上不是北京政府真正能夠控制住的，結(jié)果形成了軍閥割據(jù)的局面。再往后是以各省宣布獨(dú)立為標(biāo)志的辛亥革命，孫中山從美國回來了，他也治不了國，只能借助于袁世凱。袁世凱能不能治國?袁世凱從1912中華民國元年到1916年6月6日死去，其間有護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)，有二次革命，每次又都是各省宣布獨(dú)立于中央政府。袁世凱死后，天下大亂，軍閥混戰(zhàn)，還是一個(gè)國將不國的局面。

　　1928年南京政府成立，理論上宣布統(tǒng)一全國，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黃金十年”真正能掌控的不過是長(zhǎng)江中下游那幾個(gè)省份?？箲?zhàn)開始后，日軍入侵，國共都在打仗，還是沒有一個(gè)政治勢(shì)力能夠治國。抗戰(zhàn)結(jié)束后，國共和談沒談成，不到一年時(shí)間，1946年又開始打內(nèi)戰(zhàn)，還是沒人治國。從1800年到1949年前后這么長(zhǎng)的時(shí)間，中國面對(duì)的首要問題，都是如何解決治國的問題。

　　1949年10月1日中華人民共和國成立，治國的問題看似解決。共產(chǎn)黨在跟國民黨和日本人打仗的時(shí)候，實(shí)際上有非常多的山頭。這些山頭一直到上世紀(jì)七八十年代才抹平。對(duì)這個(gè)問題，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人是很清楚的。從1948年初開始，黨中央就意識(shí)到，全國勝利之日就快到了，共產(chǎn)黨不僅要把敵人打敗，而且要把自己統(tǒng)合起來。毛澤東當(dāng)時(shí)有一篇非常重要的文章，叫《建立報(bào)告制度》，規(guī)定各大根據(jù)地和軍隊(duì)要定期向中央報(bào)告。之后的一系列文章都能看出中央要把共產(chǎn)黨統(tǒng)合起來的努力，包括統(tǒng)一解放軍的番號(hào)，統(tǒng)一解放區(qū)的貨幣、軍票體制，等等，一直到1949年建國。

　　從1950年到1956年期間，中央政府做了大量工作，把軍事統(tǒng)起來，把行政、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)起來，包括統(tǒng)一財(cái)政，建立中國人民銀行、發(fā)行人民幣等。中央劃分了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大軍政區(qū)，既是行政主管，又是軍事主管，各個(gè)山頭依然若隱若現(xiàn)。“高饒事件”以后，1955年2月國務(wù)院作出《關(guān)于全國軍區(qū)重新劃分的若干問題的決定》，將原來的六大軍區(qū)改劃為十二個(gè)大軍區(qū)。中國真正統(tǒng)一的標(biāo)志恐怕是十二大軍區(qū)的成立。

　　黨國體制解決了治國能力問題

　　從1949年建國到1956年建立起一個(gè)高度集中的制度，可以說是矯枉過正，而矯枉必須過正。“矯”的是前一百五十年的“枉”——那么長(zhǎng)一段時(shí)間沒有人能夠治國，到1956年這個(gè)問題終于解決了。全國范圍內(nèi)，除了臺(tái)灣還沒解放，香港、澳門還沒收回，不再有割據(jù)勢(shì)力。中國一百五十年來第一次解決了治國能力的問題，這是歷史性的。

　　今天的人不太在意這些事情，其實(shí)這是非常重要的一個(gè)問題。當(dāng)時(shí)的政治家們，不管是孫中山、袁世凱，還是蔣介石，考慮的是同樣的問題：國將不國了，中國怎么辦?一開始他們有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬過來，解決治國的問題。比如孫中山就說，也許我們采用美國聯(lián)邦制，就可以把中國治好。甚至毛澤東年輕時(shí)也鼓吹，建立湖南共和國。但是他們后來都認(rèn)識(shí)到，用西式聯(lián)邦制的方法來解決中國的問題是行不通的，所以才會(huì)有1949年以后權(quán)力高度集中的制度。

　　現(xiàn)在有些人從理念出發(fā)，認(rèn)為中國當(dāng)初學(xué)的是蘇聯(lián)模式，太過了。其實(shí)這和蘇聯(lián)模式不相干，當(dāng)時(shí)就是要解決中國的問題：能不能治國，有沒有一個(gè)政府能夠治理這個(gè)有著960萬平方公里土地、6億人口的大國。要治理這個(gè)大國，就得有一個(gè)權(quán)力高度集中的政府。而且從國民黨時(shí)期就開始探索，把黨和國家統(tǒng)一在一起;共產(chǎn)黨后來建立的體制，就是一個(gè)黨國體制。這個(gè)體制你認(rèn)可也罷，不認(rèn)可也罷，它確實(shí)解決了中國的第一個(gè)問題，就是治國能力。到1956年幾乎沒有人再懷疑，中國共產(chǎn)黨建立的這套體制，可以治理這片國土。

　　所以，它是歷史的產(chǎn)物。這個(gè)要說清楚，否則大家覺得是從蘇聯(lián)舶來的共產(chǎn)黨的理念。它有觀念的因素，但更重要的是歷史的產(chǎn)物，是為了解決能不能治國的問題，才建立了這樣一個(gè)黨政合一、高度統(tǒng)一的體制。

　　1956年農(nóng)業(yè)和工商業(yè)社會(huì)主義改造后，企業(yè)基本上都成為國有或集體的，不管是中央所屬還是地方政府所屬。所以，第二個(gè)階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnment(政府管理)。治國能力問題解決了，政府開始起關(guān)鍵作用，在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活中扮演最重要的角色。這也是我們常說的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段。這個(gè)階段，經(jīng)濟(jì)是政府管，文化是政府管，總之都是政府管。所有的產(chǎn)業(yè)都是國有制或集體制，集體所有的也要服從地方的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)一調(diào)配。

　　第二個(gè)階段的好處在于，它把非常有限的資源集中起來。當(dāng)時(shí)中國很窮，哪怕所有的人都節(jié)衣縮食，按最低標(biāo)準(zhǔn)生活，積累也還是很少。國家發(fā)展要打基礎(chǔ)，需要大量的資源，不管是人力的、物力的，還是財(cái)力的。這個(gè)時(shí)候，靠市場(chǎng)來調(diào)節(jié)是沒有可能的，基本靠政府來進(jìn)行強(qiáng)制性的積累，把各種人力、物力、財(cái)力資源集中起來，集中力量辦大事。

　　1956年到80年代中期，中國辦了很多大事。比如，建立了一個(gè)基本完善的工業(yè)和交通體系，在農(nóng)村進(jìn)行了大規(guī)模的水利建設(shè)和農(nóng)田基本建設(shè)。中國8萬多個(gè)水庫絕大多數(shù)是在這個(gè)時(shí)期修建的，農(nóng)田基本建設(shè)絕大部分也是在這個(gè)時(shí)期完成的。

　　還有一件更重要的事，就是人力資源，健康和教育。新中國剛剛成立時(shí)，人的健康水平很低。1949年以前人均預(yù)期壽命只有35歲，嬰兒死亡率非常高。只有10%左右的人識(shí)字。也是在前30年，中國的人力資本有了巨大改善。人均預(yù)期壽命從35歲提高到68歲。這是一個(gè)了不得的成就，印度今天也沒到68歲。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面積普及，在冊(cè)中學(xué)生的數(shù)量在1978年達(dá)到頂峰。大量的人掌握了一些最基本的技能，讀書的技能、做事的技能，這是了不得的成就。

　　新中國前30年打下的基礎(chǔ)相當(dāng)雄厚。這個(gè)恰恰可以和很多發(fā)展中國家對(duì)比，尤其是和發(fā)展中大國對(duì)比。打基礎(chǔ)是政府的事，政府集中力量辦大事，用黨政合一的方式動(dòng)員各種資源，全力以赴提升中國的國力。當(dāng)時(shí)出于軍事的目的、政治的目的，當(dāng)然也有經(jīng)濟(jì)的目的，都要舉全國之力提升國力，國家要富，國家要強(qiáng)。

　　更早以前的思想家就講富強(qiáng)。嚴(yán)復(fù)講富強(qiáng)，孫中山、蔣介石、毛澤東都有這個(gè)夢(mèng)想，再到鄧小平。所以，這個(gè)階段由政府全面管理國家，也不完全是理念的產(chǎn)物。不僅僅是共產(chǎn)主義理想，不僅僅是學(xué)了蘇聯(lián)，更重要的是，中國在這個(gè)階段需要強(qiáng)大的政府力量把基礎(chǔ)打好。沒有這個(gè)基礎(chǔ)，后30年的起飛基本是不可能的。

　　國家治理與國家能力

　　第三個(gè)階段的關(guān)鍵詞是governance(治理)。上世紀(jì)80年代新自由主義從西方蔓延到全世界，從撒切爾夫人到里根，到世界銀行，都鼓吹政府要少管事，把權(quán)力下放給所謂的公民社會(huì)，下放給私營(yíng)企業(yè)。這個(gè)理念從20世紀(jì)80年代中期開始在中國蔓延，到1996-1997年被廣泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要讓其他力量來管，這就叫“治理”。

　　中國的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生大規(guī)模變化是在1997年鄧小平去世后。鄧小平去世前，公有經(jīng)濟(jì)——國有和集體，仍然占中國經(jīng)濟(jì)的大半江山。這時(shí)候開始國企改革，減員增效、下崗分流，用一系列方法使中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。政府不用全面管理經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)了，政府只需要規(guī)劃。以前中國沒有多少活躍的社團(tuán)，這時(shí)候開始出現(xiàn)大量的社團(tuán)，還有所謂的民間非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老院。這種理念一直延續(xù)到今天。

　　這當(dāng)中也有世界大勢(shì)。這三個(gè)階段中，中國在相當(dāng)程度上與世界是同步的。不同的是，中國是在一個(gè)政治勢(shì)力的主導(dǎo)下走過了這三個(gè)階段。第一階段中國共產(chǎn)黨通過武裝斗爭(zhēng)，建立起一個(gè)統(tǒng)一的人民共和國，解決治國能力的問題。第二階段用政府統(tǒng)管的方式，為建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)的國家打基礎(chǔ)。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發(fā)展。這種轉(zhuǎn)折不能說非常平穩(wěn)，但是在一個(gè)政治體系下，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體制下，完成得是不錯(cuò)的。

　　2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所謂的富人俱樂部，目前人均GDP(按匯率計(jì)算)是中國的2倍。但是看宏觀指標(biāo)，中國和土耳其已經(jīng)差不多，甚至更好，比如人均預(yù)期壽命，中國已經(jīng)超過土耳其。土耳其7000萬人口，中國將近14億人口，是他們20倍。中國在這么短的時(shí)間里快速發(fā)展起來，他們現(xiàn)在人均GDP只是我們的2倍，其他很多地方不比我們強(qiáng)。這樣來看中國的發(fā)展水平，不僅可以和印度等發(fā)展中大國比，和OECD中的低端國家都有得一比，這是值得驕傲的。

　　共產(chǎn)黨解決了治國能力的問題，這是非常關(guān)鍵的。在中國今天有這個(gè)能力的時(shí)候，如果我們假設(shè)這個(gè)能力不重要，這是非常錯(cuò)誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題，解決不了這個(gè)問題就不能達(dá)到第二個(gè)階段，因?yàn)槿绻麤]有一個(gè)政治力量能夠治國，就更不可能有一個(gè)有效的政府來管理國家。有了一個(gè)有效的政府才能過渡到治理階段，在這個(gè)前提下，國家管一些必須管的事之外，不必大包大攬一切事情。

　　現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力，這是非常重要的?？偨Y(jié)國際國內(nèi)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，在20世紀(jì)80年代之后，一方面全世界都在講，國家要少管，讓其他力量來管，但是另一方面又出現(xiàn)了一個(gè)國家能力的問題。就是說，國家可以放權(quán)，但是放權(quán)必須有度;超過一定的度，就存在很大的危險(xiǎn)，即國家基本能力被削弱。

　　中國也有這個(gè)情況。20世紀(jì)80年代中期走向治理階段后，政府曾一度誤認(rèn)為，市場(chǎng)導(dǎo)向的改革意味著由個(gè)人和家庭承擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)(如失業(yè)、患病、養(yǎng)老等)，從而漠視了自己在這方面的責(zé)任。有段時(shí)間政府放得太多，把醫(yī)療放給市場(chǎng)管，把教育也放給市場(chǎng)管。但后來發(fā)現(xiàn)這樣做有很大的問題，原以為政府可以將這些社會(huì)責(zé)任放給其他力量來承擔(dān)，其實(shí)是一種不切實(shí)際的假設(shè)，于是開始糾正。進(jìn)入新世紀(jì)以后，這種狀況發(fā)生改變。在短短十年的時(shí)間里，在最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面，建立起一整套福利體系。這個(gè)巨大的進(jìn)步，沒有國家的參與是根本不可能的。

　　所以，談國家治理問題，一方面政府要放權(quán)，讓其他力量參與管理;另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結(jié)合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現(xiàn)亂局;才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力。

　　我從1991年就開始談國家能力問題，這與當(dāng)時(shí)全球流行的觀念是相悖的。是因?yàn)楫?dāng)時(shí)我去了一趟俄羅斯，看到蘇聯(lián)和東歐國家雖然轉(zhuǎn)型了，但是國家一塌糊涂，一片亂象。1993年我和胡鞍鋼一起出版了《中國國家能力報(bào)告》，那時(shí)候沒有多少人講國家能力。曾經(jīng)一度堅(jiān)稱“歷史已經(jīng)終結(jié)”的福山在2004年寫了《國家構(gòu)建》一書，也講國家能力問題，其實(shí)就是我90年代初那些認(rèn)識(shí)。

　　“小康階段”的中國夢(mèng)是共同富裕

　　新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出“兩個(gè)一百年”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，這使海內(nèi)外渴望中國強(qiáng)大的炎黃子孫深受鼓舞。可以說，中華民族百年來的奮斗歷程，就是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民不斷追求實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的歷程。1949年，中華人民共和國成立，標(biāo)志著千千萬萬人民英雄為之浴血奮戰(zhàn)的解放夢(mèng)終于實(shí)現(xiàn)了。在新中國成立以來的60多年里，中國已經(jīng)跨越了兩個(gè)歷史發(fā)展階段，取得了舉世矚目的成就，實(shí)現(xiàn)了自立自強(qiáng)和脫貧致富的夢(mèng)想?，F(xiàn)在，中國處于第三個(gè)歷史階段，正在努力實(shí)現(xiàn)共同富裕的夢(mèng)想。

　　新中國的第一個(gè)階段，我稱之為“匱乏階段”，從1949年到1978年。按2012年國際不變價(jià)格計(jì)算，在這個(gè)階段，中國的人均GDP從400美元持續(xù)攀升，但一直低于1000美元(見圖1)。“匱乏階段”的中國夢(mèng)是自立自強(qiáng)。面對(duì)西方列強(qiáng)的敵視和封鎖，中國不得不勒緊褲腰帶。但是，依靠自力更生、奮發(fā)圖強(qiáng)，社會(huì)主義建設(shè)取得了輝煌的成就。且不說建國后僅3年，經(jīng)濟(jì)就迅速恢復(fù)到戰(zhàn)前最高水平(其間還與世界頭號(hào)強(qiáng)國在朝鮮打了個(gè)平手)，從1953年到1978年，GDP年均增長(zhǎng)率也達(dá)到6.5%。更重要的是，在這個(gè)階段，中國從無到有，從小到大，建立起一個(gè)完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系，并為后來的發(fā)展奠定了硬(基礎(chǔ)設(shè)施)、軟(勞動(dòng)力的健康水平與受教育程度)兩方面堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　1979年，中國人均GDP達(dá)到1000美元上下，進(jìn)入第二個(gè)階段——“溫飽階段”(見圖1)。與此同時(shí)，中國開始走上改革開放之路。“溫飽階段”的中國夢(mèng)是脫貧致富：一方面千方百計(jì)扶貧減貧;一方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高大多數(shù)人的收入與消費(fèi)水平。

　　如果按世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，從1981年到2004年，中國貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困。而在同一時(shí)期，全球發(fā)展中國家貧困人口的絕對(duì)數(shù)量只減少了4億。也就是說，如果排除中國，發(fā)展中國家貧困人口數(shù)量不僅沒有減少，反倒增加了。難怪世界銀行在一份報(bào)告中贊嘆說：中國“在如此短的時(shí)間里使得如此多的人擺脫了貧困，這對(duì)全人類來說是史無前例的”。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，從1978年到2001年，中國GDP年均增長(zhǎng)9.6%，大大高于前30年的6.5%。作為一個(gè)十幾億人口的超大、超復(fù)雜經(jīng)濟(jì)體，中國連續(xù)20多年高速增長(zhǎng)，這在人類現(xiàn)代史上是絕無僅有的，是名副其實(shí)的“奇跡”。

　　2002年，中國人均GDP達(dá)到約4000美元，進(jìn)入第三個(gè)階段——“小康階段”。到2012年，中國人均GDP已跨越10000美元大關(guān)(見圖1)。1950年，中國的人均GDP不到美國的3%，現(xiàn)在這個(gè)比值已超過20%，并仍在快速攀升。“小康階段”的中國夢(mèng)是共同富裕。為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，國家對(duì)那些能切實(shí)改善大多數(shù)人福利的領(lǐng)域(如公共衛(wèi)生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化藝術(shù)、科學(xué)技術(shù))加大了公共投入，通過再分配的方式，盡力將與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”。

　　中國“福利國家”的崛起

　　如果有人在2000年前后說中國是“低福利”國家，那是有根據(jù)的。但如果今天仍有人認(rèn)定中國是“低福利”、“零福利”，甚至“負(fù)福利”國家，那就是無稽之談了。大量數(shù)據(jù)表明，在過去10年中，中國出現(xiàn)了一次新躍進(jìn)：社會(huì)保護(hù)力度的大大增強(qiáng)。這個(gè)新躍進(jìn)，我稱之為中國“福利國家”的崛起。這個(gè)新躍進(jìn)已經(jīng)靜悄悄地給中國社會(huì)帶來翻天覆地的變化。一方面，它阻止了社會(huì)不公進(jìn)一步惡化的趨勢(shì);另一方面，它為降低人類不安全創(chuàng)造了有利條件。沒有這兩方面的變化，讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果就只是一句空話，社會(huì)主義就只是一句空話。

　　中國以前沒有福利體系，但是過去10年左右，在涉及絕大多數(shù)民眾福祉的方面——最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，政府出臺(tái)了一系列社會(huì)政策，其保障范圍越來越廣，保障水平越來越高，保障體制越來越健全。

　　以醫(yī)療保障為例，新世紀(jì)之初，中國衛(wèi)生總費(fèi)用中個(gè)人支出的比重一度高達(dá)60%。這就是說，當(dāng)時(shí)醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主要壓在居民個(gè)人肩上。無怪乎當(dāng)時(shí)人們普遍感到“看病貴”。這是因?yàn)?，在上世紀(jì)最后十幾年間，政府在一定程度上放棄了為民眾提供醫(yī)療保障的責(zé)任。但在過去十幾年，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)了引人注目的反向運(yùn)動(dòng)：政府財(cái)政與醫(yī)療保險(xiǎn)支付的份額越來越大，個(gè)人支出的份額越來越小。到2011年，個(gè)人支出的份額已降至34.77%(見圖2)。中國政府正努力進(jìn)一步降低個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重，在2013年降至33%以下，至“十二五”(2011-2015年)末期將降至30%以下。值得一提的是，就個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重而言，中國現(xiàn)在不僅低于世界的平均水平(40.8%)，也已低于高收入國家的平均水平(40.5%)，只是仍高于歐洲國家的平均水平(24.8%)和日本的水平(17.7%)。

　　這些從事實(shí)層面體現(xiàn)了中國體制的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。是什么呢?我認(rèn)為有四個(gè)優(yōu)勢(shì)。

　　第一，有一個(gè)穩(wěn)定的政治核心，而且這個(gè)核心能夠做決策。這一點(diǎn)很重要，有很多國家不可避免會(huì)出現(xiàn)一種局面——無法做決策。政治學(xué)最近幾年有一個(gè)非常有名的理論叫veto player，就是“有否決權(quán)的玩家”。在一個(gè)政治體系中，如果有否決權(quán)的玩家很多，就沒法做決策。因?yàn)闆Q策不可能在一個(gè)點(diǎn)上完成，而是一個(gè)階段一個(gè)階段地推進(jìn)，如果有很多的人在不同的階段有否決權(quán)，這一關(guān)否不掉，下一關(guān)也否掉了，決策就會(huì)無疾而終。從這個(gè)角度看，中國“有否決權(quán)的玩家”很少。在非常重大的決策上，中國真正“有否決權(quán)的玩家”恐怕只有政治局常委會(huì)。權(quán)力高度集中可能會(huì)產(chǎn)生問題，有潛在的危險(xiǎn)。但它的優(yōu)勢(shì)是減少了太多的“有否決權(quán)的玩家”掣肘的局面，在重大問題上可以做出決策。

　　第二個(gè)優(yōu)勢(shì)是，有一個(gè)解決問題的思維方式。中國的決策者也好，各級(jí)干部也好，老百姓也好，有一種不像哲學(xué)的哲學(xué)，比如鄧小平的“白貓黑貓”理論，它是一種解決問題的態(tài)度。因?yàn)橛羞@樣的態(tài)度，遇到問題時(shí)，大家不是抽象地卷入意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論，而是認(rèn)為，出現(xiàn)問題了，我要解決問題。這種意識(shí)非常重要，使得我們的體制有回應(yīng)社會(huì)需求和要求的動(dòng)力，能夠?qū)嵤虑笫堑蒯槍?duì)問題，解決問題。

　　第三個(gè)優(yōu)勢(shì)也很重要，就是多樣性，中國的體制允許多樣化。中國立法跟西方國家非常不一樣，西方立法往往是議會(huì)通過一個(gè)幾百頁甚至上千頁的法律，要求全國各地按照這個(gè)法律來實(shí)施，美國的醫(yī)改法案就有上千頁。這樣只能讓律師非?；钴S，其他人全都不知道怎么辦。

　　中國立法的思維方式和西方是非常不一樣的。我們不是一上來就由全國人大立個(gè)法，這個(gè)法事無巨細(xì)、包羅萬象，然后強(qiáng)制全國去實(shí)施。我們是，有問題了，允許各地去試著解決，這就叫各地的實(shí)踐。還有一種方法是，當(dāng)中央也不確定該怎么辦，那就先搞個(gè)試點(diǎn)，抓點(diǎn)帶面是共產(chǎn)黨歷來的方法。這些試點(diǎn)成功了，推廣;不成功，對(duì)全國的影響也不大。當(dāng)年辦特區(qū)就是這樣做的，最早辦人民公社也是如此。一種叫實(shí)踐，中央說，要做這個(gè)，具體怎么做，各地去摸索;一種叫試驗(yàn)，中央確定幾個(gè)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)再推廣。即使推廣也不是一刀切，允許各地因地制宜做出調(diào)整。所以說，這種多樣性成了我們的學(xué)習(xí)源，也構(gòu)成我們一種獨(dú)特的學(xué)習(xí)方式。善于學(xué)習(xí)是中國體制的活力所在。

　　第四個(gè)優(yōu)勢(shì)是，中國體制有比較強(qiáng)的回應(yīng)性。正因?yàn)橛懈鞣N來自地方的經(jīng)驗(yàn)解決中國的實(shí)際問題，所以能夠回應(yīng)社會(huì)需求。最近幾年出現(xiàn)的政策變化是很好的例子。比如上世紀(jì)90年代末，大家談?wù)撟疃嗟氖侨r(nóng)問題。到了2003-2004年，國家先是減少農(nóng)業(yè)稅，后來在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民稅賦過重這種老的三農(nóng)問題基本上解決了。然后大家開始講看病貴、看病難，上學(xué)貴、上學(xué)難。這幾年看病貴、看病難的問題正在解決，上學(xué)貴、上學(xué)難的問題也在解決。現(xiàn)在大家又開始講養(yǎng)老的問題，希望得到妥善解決。

　　養(yǎng)老保障以前國家只管城鎮(zhèn)職工，現(xiàn)在城鎮(zhèn)居民也管。農(nóng)村有了新農(nóng)保，已經(jīng)有一億多人拿到了退休金。錢不多，一個(gè)月幾十塊，但出現(xiàn)這個(gè)勢(shì)頭是不得了的。這和新農(nóng)合一樣，開始每人每年國家只給10塊錢，現(xiàn)在已經(jīng)280塊了，增幅非?？?，覆蓋率達(dá)到99%;而且城市居民和農(nóng)村居民是一樣的。新農(nóng)保今后比新農(nóng)合的增幅只會(huì)大不會(huì)小，因?yàn)轲B(yǎng)老是非常昂貴的。我們看這個(gè)變化過程，以前談?wù)摰膯栴}現(xiàn)在不再談了，因?yàn)橛行┮呀?jīng)解決了，有些正在解決。這說明，這個(gè)體制對(duì)社會(huì)需求具有回應(yīng)性。

　　以上四點(diǎn)概括起來，是中國經(jīng)驗(yàn)非常重要的一部分。像中國這樣一個(gè)地廣人多、情況復(fù)雜的大國，用某一種方法來解決一個(gè)問題是不可能的，所以這種中國經(jīng)驗(yàn)對(duì)治理我們這個(gè)大國是非常適應(yīng)的。這是中國為什么能成功的非常重要的四個(gè)制度優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，事物都是兩方面的，這四個(gè)優(yōu)勢(shì)在不同的時(shí)期由于某種原因也產(chǎn)生過一些問題。這需要我們?cè)诮窈蟮膶?shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，不使優(yōu)勢(shì)變?yōu)榱觿?shì)。

　　王紹光：中國的治國理念與制度選擇(下)

　　內(nèi)容提要：中國傳統(tǒng)的分析政治的方式，不是政體思維方式，而是政道思維方式。政體思維與政道思維的不同在于，前者關(guān)注的只是政治秩序的形式，即政治體制的形式，后者的著眼點(diǎn)是政治秩序的實(shí)質(zhì)，即政治體制運(yùn)作的目標(biāo)與途徑。從政體的角度看，民主的關(guān)鍵在于，政府是否由競(jìng)爭(zhēng)性的選舉產(chǎn)生。從政道的角度看，民主的關(guān)鍵在于，政府能在多大程度上回應(yīng)人民的需求。那么對(duì)于普通老百姓來說，是競(jìng)爭(zhēng)性選舉重要還是政府政策具有回應(yīng)性重要?當(dāng)然兩者都重要。但是老百姓最關(guān)心的，恐怕還是政府制定政策能否反映他們的切實(shí)需求。從這個(gè)意義上說，較之西式代議型民主，中式代表型民主更符合中國最廣大人民群眾的根本利益。

　　關(guān)鍵詞：制度決定論 政體思維 政道思維 西式代議型民主 中式代表型民主

　　政體不是一個(gè)決定性的要素

　　很多人批評(píng)中國的體制，把中國的一切問題都?xì)w咎于體制，其實(shí)他們并不知道自己在說什么。他們說的體制其實(shí)只有一樣，就是政治體制，即政體。政體他們歸結(jié)到哪呢?就是有沒有自由的多黨競(jìng)爭(zhēng)式選舉。他們的解決方案都是一個(gè)，就是推翻現(xiàn)行的政治體制，建立一個(gè)多黨競(jìng)爭(zhēng)選舉的體制。

　　這是一種典型的西式思維方式，我稱之為“政體思維”。2012年我編的一本書，《理想政治秩序：中西古今的探求》，就講這個(gè)問題。政體思維在西方是有傳統(tǒng)的，覺得政體是最重要的，英文叫form of government(政府的形式)。幾千年前古希臘人就這么看，從亞里士多德、柏拉圖，甚至比他們更早的人開始，一直到后來的西塞羅、馬基雅維利，這一系列的人都強(qiáng)調(diào)政體。西方政治學(xué)研究的大量問題都是和政體相關(guān)的問題，比如民主能不能帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能不能實(shí)現(xiàn)公平、能不能讓人幸福，等等。

　　可以把這種思維方式叫做“政體決定論”，中國那些動(dòng)輒講體制的人實(shí)際上就是政體決定論的思維方式。在他們眼里，一切問題都與政體相關(guān)，諸如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平、腐敗、幸福，不一而足。政體好，其他什么都會(huì)好;政體不好，其他什么都好不了。歐美、印度的政體好，因此那里不管存在什么問題，長(zhǎng)遠(yuǎn)來講都可以解決;中國的政體不好，因此不管取得了多大成就，長(zhǎng)遠(yuǎn)來講都是靠不住的，遲早必須轉(zhuǎn)換軌道。

　　政體思維和政體決定論聽起來似乎很有道理，其實(shí)似是而非。比如，在一些人看來，民主政體的特征是不同政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而這種政體是一個(gè)好東西。我在《民主四講》一書中提供的大量證據(jù)表明，這種政體與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)平等、人的幸福其實(shí)都沒有什么必然聯(lián)系。換句話說，政體未必有傳說中那種神乎其神的決定性作用。

　　經(jīng)常有人說，如果有了自由競(jìng)爭(zhēng)選舉制度，國家就會(huì)變得多好多好。他們只講這種體制帶來比較好的結(jié)果的例子，比如西歐、北美。他們忘了，這些國家也正是當(dāng)年的帝國主義國家、殖民主義國家，它們今日的富裕很可能與帝國主義、殖民主義有關(guān)。但是被西方政體思維方式忽悠，同樣采取這種體制的國家，不成功的例子也是大量的。這也就是為什么做大數(shù)據(jù)的、長(zhǎng)時(shí)段的比較研究，得不出任何結(jié)論說，政體是決定性的。不管是政治體制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，還是對(duì)社會(huì)公平的影響，還是對(duì)人民幸福感的影響，大量的統(tǒng)計(jì)，跨時(shí)段、跨國家的研究，只能得出一個(gè)結(jié)論：不相關(guān)。所以，政體不是一個(gè)決定性的要素。

　　西方政體思維與中國政道思維

　　西方是政體思維方式，中國是什么思維方式?如同我在《理想政治秩序》中分析的，中國傳統(tǒng)的分析政治的方式，從來不講政體。它完全不是政體思維，而是政道思維。與西方哲人不同，中國歷代的先哲考慮最多的不是政體，或政治體制的形式，而是政道，或政治體制運(yùn)作的目標(biāo)與途徑。

　　所謂政道，是指為政之道，就是治理的“道”。在中國古代典籍中，與為政之道相關(guān)的詞語隨處可見，例如，“政不得其道”，“有道之君”、“無道之君”，“君有道”、“君無道”，“國有道”、“國無道”，等等。莊子在《天道》篇中區(qū)分了“治之道”與“治之具”，前者指治世的原則，后者指治世的手段。

　　政體思維與政道思維的不同在于，前者關(guān)注的只是政治秩序的形式，而后者的著眼點(diǎn)是政治秩序的實(shí)質(zhì)。“橫看成嶺側(cè)成峰”，如果我們把西式政體的視角換為中式政道的視角，那么無論是回顧中國歷史上的政治，評(píng)判當(dāng)代中國的政治，還是展望未來中國的政治，我們都會(huì)有不同的感受。

　　最早注意到西方政體、把政體思維引入中國的是梁?jiǎn)⒊?9世紀(jì)最后幾年，梁?jiǎn)⒊x了一些西方的書，發(fā)現(xiàn)西方講政體，非常興奮，頌揚(yáng)“自由民政者世界上最神圣榮貴之政體也”。他很快把政體概念運(yùn)用到政治分析中，說中國是個(gè)專制國家。“吾國民以久困專制政體之故，雖有政治能力，不能發(fā)達(dá)”。他“視專制政體為大眾之公敵”，認(rèn)為把專制推翻，中國的問題就解決了。

　　但是梁?jiǎn)⒊彩侵袊钤绶艞壓团姓w思維的人。1903年他去美國走訪了8個(gè)月，那時(shí)正是美國的“鍍金時(shí)代”，是問題最多的時(shí)候。他很快就對(duì)這個(gè)自己曾經(jīng)大加贊譽(yù)的“世界共和政體之祖國”大失所望，并得出結(jié)論：“自由云，立憲云，共和云，如冬之葛，如夏之裘，美非不美，其如于我不適何!”他認(rèn)識(shí)到政體決定論是錯(cuò)誤的，把視線轉(zhuǎn)向政體以外的其他因素，開始強(qiáng)調(diào)，政治的好壞不能光看政體，更重要的是道德。“政在一人者，遇堯舜則治，遇桀紂則亂。政在民眾者，遇好善之民則治，遇好暴之民則亂”。就這樣，他從政體思維轉(zhuǎn)向政道思維。

　　辛亥革命后，政體換了，但善政不立。經(jīng)過親身從政，梁?jiǎn)⒊瑢?duì)民國政治大失所望，也對(duì)政體決定論更加懷疑，認(rèn)定政治之根本不在政體。民國四年，他發(fā)出了這樣的感嘆：“彼帝制也，共和也，單一也，聯(lián)邦也，獨(dú)裁也，多決也，此各種政制中任舉其一，皆嘗有國焉，行之而善其治者。我國則此數(shù)年中此各種政制已一一經(jīng)嘗試而無所遺。曷為善治終不可睹，則治本必有存乎政制之外者，從可推矣。蓋無論帝制共和單一聯(lián)邦獨(dú)裁多決，而運(yùn)用之者皆此時(shí)代之中國人耳。均是人也，謂運(yùn)用甲制度不能致治者，易以乙制度即能致治，吾之愚頑，實(shí)不識(shí)其解。”他的意思很清楚：改變政治的關(guān)鍵不在于改變政體;政體并非政治之本。

　　共產(chǎn)黨講的民主是政道層面上的

　　中國人，尤其是中國的思想大家，當(dāng)他們把問題想清楚后，解決問題的方式都不是集中在政體上，都是集中在政道上。比如，毛澤東在《新民主主義論》中也談到政體問題，即“政權(quán)構(gòu)成的形式問題”，他認(rèn)同“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家”。但是他所說的“政體”并不是亞里士多德或孟德斯鳩意義上的政體，而是一種政道。例如，他把“民主集中制”稱作是理想的政體。顯然，西式的政體理論絕不會(huì)把民主集中制看作一種政體，它不過是中國共產(chǎn)黨的一種治國之道。

　　同樣，在與黃炎培的“窯洞對(duì)”中，毛澤東講的“民主”也不是一種政體，而是一種政道。或者說，他講的是政道的概念，不是政體的概念。他說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這[歷史]周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”

　　可以說，中國共產(chǎn)黨講的民主從來都是政道層面上的民主，因此才會(huì)有諸如“民主作風(fēng)”、“這個(gè)人比較民主”、“這次會(huì)議開得比較民主”之類的說法。如果從政體思維方式來理解，這些話幾乎毫無意義，也沒有道理，因?yàn)檫@些跟競(jìng)選、多黨制沒關(guān)系。但是從政道的角度來理解，這些說法很有道理。因?yàn)橹灰茏尨蠖鄶?shù)老百姓的意愿在施政中得到體現(xiàn)，就是政道要達(dá)到的最終目的。

　　“民主”本來的意思是人民當(dāng)家作主。民主既可以從政體的角度看，也可以從政道的角度看。從政體的角度看，民主的關(guān)鍵在于，政府是否由競(jìng)爭(zhēng)性的選舉產(chǎn)生。從政道的角度看，民主的關(guān)鍵在于，政府能在多大程度上回應(yīng)人民的需求。從這個(gè)意義上說，中國的體制對(duì)人民的需求具有回應(yīng)性，就是政道思維所理解的民主。

　　那么對(duì)于普通老百姓來說，是競(jìng)爭(zhēng)性選舉重要還是政府政策具有回應(yīng)性重要?當(dāng)然兩者都重要。但是老百姓最關(guān)心的，恐怕還是政府制定政策能否反映他們的切實(shí)需求。環(huán)視當(dāng)今世界，我們不難發(fā)現(xiàn)，有些政治體制從形式上看，因?yàn)椴捎酶?jìng)爭(zhēng)性選舉，似乎具有“代表性”，但是回應(yīng)性未必高;有些政治體制沒有多黨競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)人民需求的回應(yīng)性卻比較高。

　　摒棄政體決定論思維方式

　　把中國的一切問題歸咎于體制的人，是因?yàn)闆]有想清楚，這種政體思維方式本身有什么問題。政體思維是一種非常簡(jiǎn)單的思維方式，認(rèn)識(shí)不到政治現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，把復(fù)雜的政治現(xiàn)實(shí)簡(jiǎn)約為幾個(gè)標(biāo)簽：民主、專制，非此即彼，截然對(duì)立。網(wǎng)上最近有篇文章，說中國的問題是一黨制，是政體的問題。那么變成幾個(gè)黨好不好呢?很多人想搞兩黨制。但是他們沒有想過，他想搞兩黨制，別人也想有兩個(gè)黨，最后可能出現(xiàn)幾百個(gè)黨、幾千個(gè)黨。

　　蘇聯(lián)解體后，出現(xiàn)了幾百個(gè)政黨。1995年俄羅斯國家杜馬選舉，258個(gè)社會(huì)聯(lián)合組織參加競(jìng)選。俄羅斯只有1.4億人口，是中國的十分之一，按這個(gè)比例，中國如果實(shí)行多黨制，將會(huì)出現(xiàn)上千個(gè)政黨。蘇聯(lián)1991年解體前就有爭(zhēng)論，開放不開放?有人說，理想的改革方向是變成一個(gè)北歐式的國家，但是當(dāng)時(shí)就有人指出，改革以后更有可能跟非洲國家一樣。事實(shí)上，在過去20年中，俄羅斯走過的政治道路確實(shí)不像北歐，更像非洲，陷入混亂和貧困。普京上臺(tái)后才把殘局收拾起來，人均GDP從谷底爬出來，現(xiàn)在也只是比1989年的水平略高一點(diǎn)點(diǎn)。這個(gè)曾經(jīng)的世界第二大超強(qiáng)，遭遇讓人不勝唏噓。以為政體一旦改變，好的結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)，這樣的邏輯思維是沒有任何根據(jù)的。

　　所以，不能拿這種事做實(shí)驗(yàn)。中國1912年就有過這種實(shí)驗(yàn)，當(dāng)時(shí)一開放，從政體的角度來看，非常像西方——多黨制，有幾百個(gè)黨，有憲法，有議會(huì)，有總統(tǒng)，有選舉，也有言論自由，表面上看什么都有。但是1912年到1916年那段時(shí)間，中國到底怎么樣?尤其后來造成的結(jié)果——軍閥混戰(zhàn)、一盤散沙，我們都看得很清楚。那個(gè)時(shí)候就有政體思維在作祟。

　　今年4月習(xí)近平在比利時(shí)布魯日歐洲學(xué)院講話中就談到這個(gè)問題，辛亥革命推翻了統(tǒng)治中國幾千年的君主專制制度，中國向何處去?中國人苦苦尋找適合中國國情的道路。君主立憲制、復(fù)辟帝制、議會(huì)制、多黨制、總統(tǒng)制都想過了、試過了，結(jié)果都行不通。最后，中國選擇了社會(huì)主義道路，并且取得了成功。

　　政體思維這種非常簡(jiǎn)單的方式，在一個(gè)小的政治體里也許可行。但是要治理一個(gè)現(xiàn)代國家，僅僅強(qiáng)調(diào)政體的形式是絕對(duì)不行的。其實(shí)按照真正的政體理論，西方國家也沒有一個(gè)是標(biāo)準(zhǔn)的民主制，它們都是混合政體。這種混合政體含有大量的非民主因素，這樣才能解決它們的實(shí)際問題。中國要是用非常簡(jiǎn)單的政體思維方式來解決問題，那就把國家?guī)У綔侠锶チ?。就像?xí)近平所言，“中國不能全盤照搬別國的政治制度和發(fā)展模式，否則的話不僅會(huì)水土不服，而且會(huì)帶來災(zāi)難性后果”。

　　中國人今天要汲取歷史教訓(xùn)，否定政體決定論這種思維方式，采取一個(gè)新的思維方式，就是政道思維的方式。應(yīng)該多考慮考慮治理的目標(biāo)是什么，有多少種不同的治理方式，具體問題具體分析，這樣來解決中國的問題可能會(huì)更好。

　　中式代表型民主Vs. 西式代議型民主

　　我們不但要否定政體決定論的思維方式，而且還要認(rèn)識(shí)到，西式代議型民主只是一種金絲鳥籠式的民主，不應(yīng)該也不可能是唯一可取的民主形式。不僅如此，我們要看到中國民主的不斷進(jìn)步與創(chuàng)新，樹立和增強(qiáng)制度自信。在過去幾十年里，中國實(shí)際上已經(jīng)形成了一套代表型民主的理論，包括四個(gè)組成部分，分別回答四個(gè)關(guān)鍵問題：代表誰?由誰代表?代表什么?怎樣代表?盡管還存在這樣那樣的缺陷，中國正在實(shí)踐中的代表型民主具有巨大的潛力，意味著不同于西方的另一種民主形式是完全可能的。

　　代表誰？中式代表型民主理論的回答是：人民。所有中國人都熟悉毛澤東的名言，“為人民服務(wù)”。它是中國共產(chǎn)黨的宗旨，也被鐫刻在中南海新華門的影壁上。為人民服務(wù)并不是說，人民被動(dòng)地接受服務(wù)，其真實(shí)含義是與人民一道，通過共同努力，創(chuàng)造一個(gè)更加美好的世界。

　　那么誰是人民呢?不管在哪個(gè)國家，“人民”(或“公民”)這個(gè)概念的內(nèi)涵與外延都是不斷變化的。中華人民共和國建國前夕，毛澤東說出了他對(duì)“人民”這一概念的理解：“所謂人民大眾，是包括工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)、被帝國主義和國民黨反動(dòng)政權(quán)及其所代表的官僚資產(chǎn)階級(jí)(大資產(chǎn)階級(jí))和地主階級(jí)所壓迫和損害的民族資產(chǎn)階級(jí)，而以工人、農(nóng)民(兵士主要是穿軍服的農(nóng)民)和其他勞動(dòng)人民為主體。”改革開放以后，雖然“人民”這個(gè)概念的內(nèi)涵與外延發(fā)生了重大變化，其主體仍然是廣大勞動(dòng)群眾，同時(shí)也包括一切擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者。中國革命和新中國最大的歷史貢獻(xiàn)，就是將億萬普通勞動(dòng)民眾第一次帶入了政治舞臺(tái)。

　　中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)自己所代表的對(duì)象是人民，這與西方自由主義形成鮮明對(duì)比。在自由主義的詞典里，根本不存在社群、階級(jí)這些群體概念，更不存在人民;只有追求一己私利的個(gè)人才值得代表。

　　誰代表？在西式主流代議理論中，只有選出來的代議士(所謂“政務(wù)官”)才有資格代他人做主，其他人都不夠格。但在現(xiàn)代，不管在哪一種政治體制中，都有大批非選舉產(chǎn)生的官員(所謂“事務(wù)官”)實(shí)實(shí)在在地行使著政治權(quán)力。說他們沒有資格代表別人實(shí)際上也免除了他們必須全心全意為人民服務(wù)的壓力，仿佛只需按部就班、照章辦事就萬事大吉了。

　　中式代表型民主對(duì)“誰代表”問題的回答是，所有行使政治權(quán)力的人，既包括正式選舉出來的“代議士”，也包括手握實(shí)權(quán)的其他官員。中國把所有掌握和行使某種權(quán)力的官員統(tǒng)稱為“干部”，所有干部都有責(zé)任和義務(wù)代表人民的利益，即所謂“當(dāng)官為民做主”。

　　毋庸置疑，干部屬于列寧所說的“先鋒隊(duì)”。但這并不意味著他們可以擺出“精英”的派頭，以“精英”的方式行事。恰恰相反，有責(zé)任代表人民利益的人必須通過各種方式與廣大人民群眾打成一片，并在此過程中不斷改造自己。因?yàn)檎缑珴蓶|所言，“人民、只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”;“群眾是真正的英雄”，而各級(jí)干部“往往是幼稚可笑的”;“人民群眾有無限的創(chuàng)造力”。這也就是說，各級(jí)干部都必須在“干中學(xué)，學(xué)中干”，不能“把自己看作群眾的主人，看作高踞于‘下等人’頭上的貴族”。他們“切不可強(qiáng)不知以為知，要‘不恥下問’，要善于傾聽下面干部的意見。先做學(xué)生，然后再做先生;先向下面干部請(qǐng)教，然后再下命令”。這與西方“授權(quán)論”、“問責(zé)論”等對(duì)代議士角色的設(shè)想(即高人一等的政治精英)形成了鮮明的對(duì)比。

　　代表什么？西式代議制中設(shè)置表達(dá)機(jī)制，讓人們把自己的愿望(或偏好)表達(dá)出來，形成對(duì)代議士的壓力，希望因此影響政府的決策。“愿望”是個(gè)比較模糊的概念，它既包括人們的主觀要求，也包括他們的客觀需求。如果稍加階級(jí)分析，我們就會(huì)了解到，衣食無憂的社會(huì)中上層往往表達(dá)的是主觀要求(減稅、同性戀婚姻、表達(dá)自由等)，而囊中羞澀的社會(huì)下層表達(dá)的更多是客觀需求(就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、住房等生活保障)。實(shí)際上，社會(huì)下層表達(dá)的客觀需求也是社會(huì)上層的客觀需求，因?yàn)楹笳咭餐瑯与x不開衣食住行，以及就學(xué)、看病、養(yǎng)老等。只是由于他們的財(cái)力在支撐體面生活以外仍有富余，才遮蔽了他們也有這類客觀需求的真相。由此可見，社會(huì)下層的需求是全社會(huì)的需求，而社會(huì)上層的要求則未必是全社會(huì)的要求?？陀^需求與主觀要求還有一個(gè)區(qū)別：前者在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里比較穩(wěn)定，而后者則可能在短時(shí)間內(nèi)變來變?nèi)ァ?/p>

　　為了體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，服務(wù)于最廣大人民的利益，中式代表型民主所要代表的是人民的客觀需求，而不是隨意表達(dá)的要求或轉(zhuǎn)瞬即逝的觀點(diǎn)。當(dāng)然，客觀需求也不是一成不變的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的時(shí)候，有飯吃、有衣穿是最基本的需求。但進(jìn)入比較高的發(fā)展水平以后，這類生存需求的重要性便下降了，其他需求的重要性開始上升，比如吃得好一些、穿得漂亮一些、行得方便快捷一些、住得寬敞舒適一些，病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)等。這意味著，代表人民的基本需求也要與時(shí)俱進(jìn)，這就要求各級(jí)干部在聽取社會(huì)各階層所表達(dá)的利益訴求的同時(shí)，要不斷深入社會(huì)底層，關(guān)注人民群眾變化著的需求。在這個(gè)意義上，代表必定是一個(gè)能動(dòng)的建構(gòu)過程。

　　群眾路線是中式代表型民主的核心所在

　　怎么代表？人們通常把群眾路線看作共產(chǎn)黨傳統(tǒng)中的民主決策方式，但群眾路線也是最具中國特色的代表方式?；仡櫄v史，正是把群眾路線作為自己“根本的政治路線”和“根本的組織路線”(參見劉少奇中共七大關(guān)于修改黨章的報(bào)告)的中國共產(chǎn)黨把億萬普通老百姓第一次帶上了政治舞臺(tái)，而億萬民眾的覺醒是實(shí)現(xiàn)民主的先決條件。在這個(gè)意義上，美國學(xué)者布蘭德利·沃馬克把以群眾路線為特色的中國體制稱為“準(zhǔn)民主體制”(Quasi-democratic system)是不無道理的。群眾路線是中式代表型民主的核心所在。

　　中國共產(chǎn)黨幾代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于群眾路線的論述比比皆是，毛澤東的一段概括最具代表性：

　　在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富。這就是馬克思主義的認(rèn)識(shí)論。

　　在代議型民主中，代議士與民眾的關(guān)系集中發(fā)生在競(jìng)選期間。一旦當(dāng)選，具備了行使政治權(quán)力的正當(dāng)性，代議士便獲得了自由裁量權(quán)，可以按照自己的意愿來代選民做主。如果代議士在任職期間也會(huì)去接觸民眾，那主要是競(jìng)選行為，為了博得選民的青睞，以便在下一輪選舉中再次當(dāng)選。因此，他們傾向做那些有利于鞏固與擴(kuò)大自己選票基礎(chǔ)的事，而對(duì)與鞏固、擴(kuò)大選票基礎(chǔ)無關(guān)的事則不聞不問，哪怕這些事對(duì)民眾有利。對(duì)代議士而言，參與投票的選民才是爭(zhēng)取對(duì)象，才有接觸的必要;那些不參加選舉的民眾，則可忽略不計(jì)。通常而言，不參加選舉的民眾恰恰是底層的老百姓。

　　群眾路線不同，它要求各級(jí)干部“熱愛人民群眾，細(xì)心地傾聽群眾的呼聲;每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中”;“走到群眾中間去，向群眾學(xué)習(xí)，把他們的經(jīng)驗(yàn)綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然后再告訴群眾(宣傳)，并號(hào)召群眾實(shí)行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福”。這里所說的群眾即人民大眾，與人民同義;而人民首先是指工農(nóng)兵和其他勞動(dòng)人民。

　　貫徹群眾路線對(duì)各級(jí)干部有相當(dāng)高的要求，他們不能坐等老百姓上門，必須主動(dòng)深入人民群眾。如果干部的群眾意識(shí)薄弱、群眾觀念淡化，即使他們走出去，也會(huì)“嫌貧愛富”，親近強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體。他們會(huì)熱衷于出席商務(wù)活動(dòng)，四處去剪彩，與企業(yè)家吃吃喝喝、拉拉扯扯，甚至以輸送利益為籌碼而索賄受賄。這時(shí)，接觸弱勢(shì)群體就成了應(yīng)付差事;或是作秀，造就出一些口是心非、言行不一的表演者。這是群眾路線的軟肋，它過多地依靠干部的自覺性。因此，與群眾路線相配套必須有一整套機(jī)制，迫使各級(jí)干部不得不時(shí)時(shí)與基層的普通群眾打交道。要大力宣傳群眾路線，年年講、月月講、日日講，使之家喻戶曉、深入人心。同時(shí)要把群眾路線的落實(shí)方式制度化，形成對(duì)各級(jí)干部的強(qiáng)烈敦促與剛性要求。

　　另一種迫使干部切實(shí)貫徹群眾路線的方法，是將群眾路線與公眾參與結(jié)合起來。雖然群眾路線與公眾參與有所不同、各有特點(diǎn)，但它們并不互相矛盾、互相排斥。公眾參與的相對(duì)優(yōu)勢(shì)是，它有助于表達(dá)民意，對(duì)決策者施加壓力;群眾路線的相對(duì)優(yōu)勢(shì)是，它有助于干部增強(qiáng)群眾觀念、了解民情、汲取民智。兩者不但不是對(duì)立的，而且完全可以搭配起來運(yùn)用，使之珠聯(lián)璧合、相得益彰。例如，政府可以一方面促使干部貫徹群眾路線，一方面對(duì)勞動(dòng)大眾進(jìn)行政治上的增力(empowering)，使他們組織起來，獲得參與決策的意愿與能力。這樣做，在勞動(dòng)大眾的需求表達(dá)對(duì)決策產(chǎn)生較大影響的同時(shí)，其他社會(huì)群體的合理訴求也不會(huì)被忽略。

　　十八大以后群眾路線的快速回歸勢(shì)頭

　　群眾路線不僅是中式代表型民主的理論基石，也是中式代表型民主的主要實(shí)現(xiàn)途徑。1945年在中共七大政治報(bào)告中，毛澤東指出，群眾路線是共產(chǎn)黨區(qū)別于其他任何政黨的顯著標(biāo)志之一。中共歷史上，不論是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體都十分注重群眾路線的貫徹落實(shí)，毛澤東帶頭做出了表率。用鄧小平的話說，“毛澤東同志就是偉大，就是同我們不同，他善于從群眾的議論中發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的方針和政策”。改革開放之初，黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體同樣十分強(qiáng)調(diào)群眾路線。鄧小平曾告訴全黨：“毛澤東同志倡導(dǎo)的作風(fēng)，群眾路線和實(shí)事求是這兩條是最根本的東西……對(duì)我們黨的現(xiàn)狀來說，群眾路線和實(shí)事求是特別重要。”

　　毋庸諱言，20世紀(jì)80年代以后，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，群眾路線這份豐厚的遺產(chǎn)被很多人淡忘了。雖然在官方表述中，“相信群眾”、“依靠群眾”、“為人民服務(wù)”之類的詞語還不時(shí)出現(xiàn)(頻率大幅下降)，但在很多地方卻不再有貫徹群眾路線的具體措施。這種狀況一直持續(xù)到2011年前后才發(fā)生變化。互聯(lián)網(wǎng)的興起帶來不斷升高的公眾參與壓力，這也許是群眾路線復(fù)歸的主要推動(dòng)力。

　　2011年是中國共產(chǎn)黨90周年誕辰。胡錦濤總書記在“七一”講話中指出：“來自人民、植根人民、服務(wù)人民，是我們黨永遠(yuǎn)立于不敗之地的根本。”“每一個(gè)共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置，拜人民為師，把政治智慧的增長(zhǎng)、執(zhí)政本領(lǐng)的增強(qiáng)深深扎根于人民的創(chuàng)造性實(shí)踐之中。”在此前后，一些省市區(qū)，如重慶、廣東、山西、江蘇、湖北、西藏、云南，開始重提群眾路線，并將落實(shí)群眾路線制度化、常態(tài)化。到2011年底，“到基層去，到群眾中去”已在全國蔚然成風(fēng)。更多省區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)，如河北、浙江、安徽、陜西、吉林、甘肅、新疆等，也帶頭下基層，與群眾“零距離”接觸、面對(duì)面交流，并大規(guī)模選派干部住村蹲點(diǎn)調(diào)研，力求摸到群眾的脈搏，貼近群眾的心窩。進(jìn)入2012年后，又有一些省區(qū)，如青海、廣西、寧夏等，啟動(dòng)了類似行動(dòng)。與此同時(shí)，不少地方開始組建群眾工作部。

　　2012年，中共十八大召開。新任總書記習(xí)近平歷來重視黨的傳統(tǒng)，視群眾工作為黨的生命線。早在擔(dān)任福建省寧德地委書記時(shí)(1988-1990年)，他便建立了干部“四下基層”(信訪接待下基層、現(xiàn)場(chǎng)辦公下基層、調(diào)查研究下基層、政策宣傳下基層)的常態(tài)機(jī)制。在2011年省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班結(jié)業(yè)式上，習(xí)近平要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，樹立群眾觀點(diǎn)，堅(jiān)定群眾立場(chǎng)，堅(jiān)持群眾路線，增進(jìn)同群眾的感情，并創(chuàng)新群眾工作方式方法。十八大召開前夕，在2012年省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班結(jié)業(yè)式上，他再次強(qiáng)調(diào)，“我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去的工作路線，堅(jiān)持黨的一切工作體現(xiàn)人民的意志、利益和要求，這是密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，也是我們黨最大的優(yōu)勢(shì)”。

　　習(xí)近平是中共十八大報(bào)告起草組的負(fù)責(zé)人。在這份報(bào)告中，出現(xiàn)頻率最高的詞匯就是“人民”，共145次，這無疑是他人民意識(shí)的真實(shí)流露。為了加強(qiáng)各級(jí)干部的人民意識(shí)，十八大結(jié)束幾周后，中共中央政治局出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》。2013年4月19日，中央政治局又作出決定，從當(dāng)年下半年開始，用一年左右時(shí)間，在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。

　　“百度指數(shù)”傳遞的信息，也許可以幫助我們了解群眾路線的回歸勢(shì)頭。2011年以前，“群眾路線”的百度指數(shù)一直在均值線以下徘徊。但此后兩年，該指數(shù)越過了均值線，并在十八大后快速攀升，現(xiàn)已達(dá)到前所未有的高度。群眾路線的回歸不僅讓我們看到了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政理念和努力方向，也讓我們對(duì)發(fā)展和創(chuàng)新中國特色社會(huì)主義民主制度更有信心。

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