西方利益集團(tuán)政策學(xué)研究有待深化

　　【核心提示】利益集團(tuán)的活動(dòng)主宰著華盛頓的政策制定。各種有組織的利益集團(tuán)廣泛施加影響于國會(huì)的法律制定、聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定和聯(lián)邦法院的決策制定。

　　利益集團(tuán)是指為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)特定目標(biāo)和共同利益，在政治過程中采取集體行動(dòng)的組織化群體，他們利用自身資源最大限度地參與政治過程，影響政府公共政策，以實(shí)現(xiàn)團(tuán)體成員的最大利益。利益集團(tuán)理論產(chǎn)生于西方特定的社會(huì)政治背景，形成了比較系統(tǒng)完整的理論體系。

　　西方利益集團(tuán)政治的理論基礎(chǔ)

　　詹姆斯·麥迪遜認(rèn)為，派別是為某種共同的感情或利益所驅(qū)使而聯(lián)合起來的一定數(shù)量的公民。1908年，阿瑟·本特利將政治利益集團(tuán)當(dāng)作政治生活中的一種客觀現(xiàn)象，認(rèn)為社會(huì)是集團(tuán)的復(fù)雜組合，政治行為是利益集團(tuán)互動(dòng)的結(jié)果，如果排除了集團(tuán)便無所謂政治現(xiàn)象。杜魯門進(jìn)一步解釋了政府的實(shí)際行為和過程的復(fù)雜性，研究了廣泛存在的利益集團(tuán)的活動(dòng)，對(duì)利益集團(tuán)的性質(zhì)、特征、組織、領(lǐng)導(dǎo)及其對(duì)政黨、選舉、立法、行政、司法和輿論的影響等做了全方位的系統(tǒng)研究。卡爾霍恩認(rèn)為，各個(gè)集團(tuán)持有不同的觀點(diǎn)和立場對(duì)國家是很重要的。米爾斯則提出了“權(quán)力精英”理論，認(rèn)為一小批精英掌控了美國的大權(quán)。這些認(rèn)識(shí)為考察利益集團(tuán)參與公共政策提供了理論分析工具。

　　西方利益集團(tuán)與現(xiàn)實(shí)公共政策

　　對(duì)利益集團(tuán)來說，進(jìn)入政治過程并影響公共政策是其主要目標(biāo)。托馬斯·戴伊指出，利益集團(tuán)的活動(dòng)主宰著華盛頓的政策制定。各種有組織的利益集團(tuán)廣泛施加影響于國會(huì)的法律制定、聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定和聯(lián)邦法院的決策制定。這些最有影響力的利益集團(tuán)包括公司企業(yè)、銀行、保險(xiǎn)公司、投資公司、律師事務(wù)所、媒體大王、職業(yè)和非職業(yè)的商會(huì)以及各種民眾組織。無論是福利政策、經(jīng)濟(jì)政策，還是軍事政策的制定過程都能看到利益集團(tuán)的影子，美國內(nèi)政外交決策的制定等都受到利益集團(tuán)的影響。

　　利益集團(tuán)影響公共政策的方式多種多樣，在美國政治生活中具體有：第一，直接游說和院外活動(dòng)，包括在委員會(huì)的聽證會(huì)上提供證明證據(jù)、與政府官員進(jìn)行接觸、提供研究結(jié)果以及協(xié)助起草制定立法等。第二，通過政治活動(dòng)委員會(huì)向各候選人“發(fā)放”競選資助基金。第三，人際交流，包括組織旅行和旅游、舉行娛樂聯(lián)歡活動(dòng)以及代表他們的人員在政府各部門、各產(chǎn)業(yè)和各組織之間頻繁地相互結(jié)交和調(diào)動(dòng)等。第四，通過在司法系統(tǒng)進(jìn)行有意識(shí)的訴訟活動(dòng)，來迫使政策調(diào)整。第五，通過全民動(dòng)員活動(dòng)，如鼓動(dòng)選民個(gè)人和競選捐助者向有關(guān)政府機(jī)構(gòu)以及人員寫信、打電話或者親自拜訪，影響國會(huì)和白宮的政策制定。利益集團(tuán)影響公共政策的方式和手段基于其利益追求、價(jià)值立場和自身所擁有的資源稟賦，一般而言，強(qiáng)勢利益集團(tuán)可以運(yùn)用和調(diào)動(dòng)的資源比較豐富，能采取多重手段影響公共政策。利益集團(tuán)介入公共政策，體現(xiàn)了一定的現(xiàn)代民主政治精神，不同利益集團(tuán)代表著不同群體參與政策過程;也體現(xiàn)了強(qiáng)烈的競爭精神，充分的競爭會(huì)導(dǎo)致弱勢利益集團(tuán)難以與強(qiáng)勢利益集團(tuán)抗衡，社會(huì)群體的利益代表性往往呈現(xiàn)不均衡的特點(diǎn)，政策結(jié)果不可避免地體現(xiàn)強(qiáng)勢利益集團(tuán)的利益和痕跡。

　　對(duì)公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督

　　對(duì)利益集團(tuán)介入并影響政策過程的動(dòng)機(jī)、行為策略以及結(jié)果的研究即為利益集團(tuán)政策學(xué)。公共政策的本質(zhì)是對(duì)利益的合法性分配。政策的產(chǎn)生是包括政府利益在內(nèi)的各種利益通過競爭而達(dá)到均衡的結(jié)果。公共政策是公共部門協(xié)調(diào)和整合利益格局、解決利益矛盾的有效工具。公共政策的制定過程是官僚和各個(gè)利益集團(tuán)相互競爭的結(jié)果，各個(gè)利益團(tuán)體在參與公共政策的形成過程中根據(jù)自己的利益偏好進(jìn)行政策選擇。利益集團(tuán)政策學(xué)的研究主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容。

　　第一，制度分析主要考察利益集團(tuán)影響公共政策的政治制度和決策體制，這種制度基礎(chǔ)構(gòu)成了利益集團(tuán)影響公共政策的政策舞臺(tái)。從宏觀層面觀之，制度分析要考察權(quán)力在不同國家機(jī)構(gòu)之間的分配及其相互關(guān)系，這可從國家的根本政治制度中予以考察;從中觀層面分析，則要考察國家的公共政策決策機(jī)制，特別是不同決策主體之間的關(guān)系和權(quán)限;從微觀層面來看，要考察具體的政策形成過程中，這些形成機(jī)制之間的制度化體系和結(jié)構(gòu)的特殊性。

　　第二，利益分析考察利益如何影響利益集團(tuán)的行為。利益偏好是利益集團(tuán)影響公共政策的主要?jiǎng)訖C(jī)。利益是人們的各種需要及其滿足，人們的經(jīng)濟(jì)利益是最基本的利益，其他各種利益和需要都是在經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的;同時(shí)，人們的各種利益之間還存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系。利益可分為物質(zhì)性利益和價(jià)值性利益兩大類，不同類型的利益對(duì)利益集團(tuán)的驅(qū)動(dòng)力有所不同。

　　第三，政策參與者分析既要考察制度內(nèi)決策核心，也要分析利益集團(tuán)等政策參與主體，還要研究兩者的關(guān)系。官僚作為公共政策制度化、法定化主體，在公共政策制定過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在前現(xiàn)代社會(huì)，公共政策制定權(quán)由各級(jí)官僚精英壟斷，社會(huì)力量難以影響政策過程。在現(xiàn)代社會(huì)，利益集團(tuán)的發(fā)展使得作為不同群體代表的利益集團(tuán)開始通過各種途徑滲入政策過程，影響政策制定。

　　第四，政策過程分析主要考察利益集團(tuán)是如何影響政策過程的，具體可從三個(gè)方面展開：利益集團(tuán)影響公共政策的動(dòng)機(jī)、資源以及采取何種策略影響政策過程。對(duì)利益集團(tuán)而言，利益驅(qū)動(dòng)構(gòu)成其行為動(dòng)機(jī);經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、組織資源、信息資源和關(guān)系資源構(gòu)成其行動(dòng)資源;利益表達(dá)、多重游說、合作聯(lián)盟、俘獲官僚和形塑輿論成為其影響公共政策的主要策略。

　　第五，政策結(jié)果分析即考察利益集團(tuán)對(duì)某項(xiàng)公共政策的具體影響，評(píng)估其在多大程度上影響了政策結(jié)果和績效。同時(shí)從宏觀上分析利益集團(tuán)介入和影響公共政策過程對(duì)公共政策制定模式的影響。

　　利益集團(tuán)政策學(xué)與現(xiàn)代西方社會(huì)利益分化緊密聯(lián)系。一方面，民眾需要不同的利益集團(tuán)來代表其利益與其他利益集團(tuán)進(jìn)行博弈;另一方面，利益集團(tuán)作為一個(gè)整體也會(huì)與政府所代表的官僚集團(tuán)進(jìn)行競爭，防止公共政策與民爭利。從這個(gè)意義上講，西方利益集團(tuán)政治的發(fā)展和利益集團(tuán)政策學(xué)的出現(xiàn)是對(duì)公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督。但在現(xiàn)實(shí)中還存在另外兩種可能：一是強(qiáng)勢利益集團(tuán)不斷做大，壓縮和蠶食弱勢利益集團(tuán)的利益空間;二是強(qiáng)勢利益集團(tuán)和官僚合謀，操控政策過程，從而危及公共利益。因而，利益集團(tuán)政策學(xué)的研究還需設(shè)計(jì)出有效的參與制度、規(guī)則以及程序，實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)的有效競爭和有序參與，同時(shí)為弱勢利益集團(tuán)提供救濟(jì)渠道和扶持政策，確保利益分配的公平正義。

　　(作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院)

　　鏈接

　　《華盛頓觀察》2002年11月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明：美國大概有3000個(gè)利益集團(tuán)集中在稅收政策領(lǐng)域，2700個(gè)利益集團(tuán)關(guān)注預(yù)算問題，2400個(gè)利益集團(tuán)希望影響美國公共醫(yī)療政策問題，2000多個(gè)利益集團(tuán)集中在對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域，近1900個(gè)利益集團(tuán)集中在環(huán)保領(lǐng)域，305個(gè)利益集團(tuán)集中在種族問題上，605個(gè)利益集團(tuán)聚焦在國際關(guān)系問題上，499個(gè)利益集團(tuán)聚焦在移民政策上。

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