歐樹軍：監(jiān)控與治理：國(guó)家認(rèn)證能力辯正

　　我們卻常常不知道他們了解我們什么，

　　不知道他們?yōu)槭裁匆私馕覀儯?/p>

　　不知道他們會(huì)和誰(shuí)共享他們所知曉的。

　　這對(duì)我們的身份認(rèn)同、生活機(jī)會(huì)、人權(quán)和隱私有何影響?

　　對(duì)于政治權(quán)力、社會(huì)控制、自由與民主又有何意義?

　　二十多年前，監(jiān)控研究專家、加拿大社會(huì)學(xué)者大衛(wèi)·里昂(David Lyon)在其監(jiān)控研究的開山之作《電子眼：監(jiān)控型社會(huì)的崛起》中反復(fù)追問(wèn)的上述問(wèn)題，同樣值得我們深思。信息技術(shù)何以推動(dòng)了監(jiān)控型社會(huì)的崛起?信息技術(shù)讓治理者掌握了前所未有的識(shí)別治理對(duì)象的能力，匿名不再可能，隱居不復(fù)存在，混沌得以厘清，“監(jiān)控型社會(huì)”所需要的社會(huì)事實(shí)史無(wú)前例地可能得到全面到無(wú)以復(fù)加的收集。

　　一旦隱私卡被視為一種低成本的反恐戰(zhàn)略，就有了美國(guó)猶他州全球數(shù)據(jù)監(jiān)控中心、斯諾登所揭露的棱鏡工程、上游工程以及更為野心勃勃的類似監(jiān)控工程，這些內(nèi)外監(jiān)控的政府工程事無(wú)巨細(xì)地通過(guò)關(guān)鍵詞過(guò)濾技術(shù)識(shí)別、篩選、存儲(chǔ)、記錄人們的語(yǔ)言軌、行動(dòng)軌，最終將“監(jiān)控型社會(huì)”升級(jí)為“信息帝國(guó)”。

　　監(jiān)控型社會(huì)的構(gòu)想，發(fā)端于英國(guó)思想家邊沁的全景敞視監(jiān)獄，形象化為奧威爾《一九八四》里的“老大哥”，集大成于福柯的“監(jiān)控社會(huì)”之說(shuō)。1785年至1834年，處于原始資本主義進(jìn)程的英國(guó)，爆發(fā)了人類歷史上最嚴(yán)重的貧富分化，如何強(qiáng)制大量赤貧化窮人勞動(dòng)而不至于導(dǎo)致勞動(dòng)力的浪費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)“社會(huì)福利的最大化”，而這正是邊沁設(shè)計(jì)全景敞視監(jiān)獄的初衷。這是自由主義與監(jiān)控的第一次重要結(jié)合，邊沁兄弟沒(méi)有光說(shuō)不練，他們后來(lái)成功地在英國(guó)建立并運(yùn)營(yíng)了多個(gè)全景敞視監(jiān)獄式工廠。奧威爾在《一九八四》里讓主角溫斯頓的日常生活遭遇全天候監(jiān)控，道出了信息技術(shù)密切注視人類生活的極致。福柯批判細(xì)致入微的權(quán)力技術(shù)的經(jīng)典名著《紀(jì)律與懲罰》中的紀(jì)律，在法文里紀(jì)律一詞原本用的就是“監(jiān)控”，一旦監(jiān)控成為對(duì)微觀行為的一種紀(jì)律約束，紀(jì)律也就成為無(wú)所不在的監(jiān)控。

　　二十多年來(lái)，正是秉持著對(duì)監(jiān)控型社會(huì)的強(qiáng)烈反思，大衛(wèi)·利昂孜孜不倦地寫了一本又一本書，2001年的《監(jiān)控型社會(huì)：對(duì)日常生活的監(jiān)視》(Surveillance Society: Monitoring Everyday Life, Open University Press, 2001)堪稱《一九八四》的新世紀(jì)版，還有2003年的《作為社會(huì)分類的監(jiān)控：隱私、風(fēng)險(xiǎn)與數(shù)字歧視》(Surveillance as Social Sorting: Privacy, Risk and Digital Discrimination, Routledge 2003)和《9·11后的監(jiān)控》(Surveillance after September 11, Polity 2003)，以及2009年的《識(shí)別公民》(Identifying Citizens: ID Cards as Surveillance，Polity 2009)。這些書都在思考同一個(gè)問(wèn)題：現(xiàn)代國(guó)家治理越來(lái)越依賴基于個(gè)人資料的數(shù)據(jù)庫(kù)的后果是什么?不過(guò)，他多年研究得出的結(jié)論與吉登斯一樣，他們都認(rèn)為監(jiān)控能力及其擴(kuò)張是現(xiàn)代性的一部分，是自由主義的一部分，絕非可有可無(wú)，而是必不可少。

　　當(dāng)然，本文的主旨并非控訴現(xiàn)代國(guó)家濫用監(jiān)控權(quán)的“血淚史”。一枚硬幣有正反兩面，事物也總是一體兩面的。如果監(jiān)控是現(xiàn)代性的一部分，那么，它如何在一個(gè)自由主義的世界里自我證明?它的正當(dāng)性從何而來(lái)?

　　回答這個(gè)問(wèn)題，可以說(shuō)是福柯晚年法蘭西學(xué)院系列講演的核心。他用“治理”這一核心概念把監(jiān)控與自由主義關(guān)聯(lián)起來(lái)，監(jiān)控與人口、安全相關(guān)，共同指向現(xiàn)代國(guó)家的治理化，即為了解決大規(guī)模社會(huì)的生產(chǎn)、消費(fèi)、安全等問(wèn)題。在他看來(lái)，這就是整個(gè)自由主義治理邏輯的基石、對(duì)于自由市場(chǎng)的假設(shè)。因此，可以說(shuō)，“晚年的福柯”對(duì)于“現(xiàn)代國(guó)家的治理化”的探討，是對(duì)“中青年的福柯”的一種補(bǔ)正，不再僅僅著眼于批判，而是力圖深挖自由主義的內(nèi)在邏輯，這或許可以說(shuō)是一種最深刻的批判。但這種批判的好處在于，促使人們回歸問(wèn)題本身，思考類似問(wèn)題是否僅僅是自由主義世界的邏輯，如果不是，那它是不是一種普遍的治理邏輯?

　　英國(guó)社會(huì)學(xué)者邁克曼的《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》、王紹光和胡鞍鋼的《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》都是這樣一種思路，即探尋現(xiàn)代國(guó)家治理所必需的基礎(chǔ)權(quán)力、基礎(chǔ)能力、基礎(chǔ)制度，拙著《國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)》也是這種努力的一部分。為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的治理化，需要在人、物與數(shù)據(jù)之間建立一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，這種對(duì)應(yīng)關(guān)系可以具體化為某個(gè)數(shù)字、代碼、符號(hào)，這種規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化賦予人和物準(zhǔn)確、唯一、整合的身份，可以大幅改進(jìn)政治決策、國(guó)家立法和政策制定執(zhí)行的回應(yīng)性和均等化。在給這種對(duì)應(yīng)關(guān)系做出政治學(xué)的學(xué)理化界定時(shí)，我的思路受到了法學(xué)的極大影響，我借用“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”這句法諺，把認(rèn)證界定為：“以全面的事實(shí)為基礎(chǔ)，建構(gòu)統(tǒng)一的規(guī)范”。這種學(xué)術(shù)抽象是從區(qū)分認(rèn)證與監(jiān)控開始的，我把人和物與數(shù)據(jù)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系也看成是一體兩面的，監(jiān)控是負(fù)面，認(rèn)證是正面。認(rèn)證本身更是監(jiān)控的前提，但并不能就此簡(jiǎn)單化地把認(rèn)證也打入冷宮，一票否決。

　　我曾經(jīng)撰文論證“認(rèn)證是權(quán)利的諸多成本之一”，與凱斯·桑斯坦和斯蒂芬·霍爾姆斯在《權(quán)利的成本：為什么自由依賴于稅》中所做的努力一樣，這種論證意在探尋必須正視和堅(jiān)守的政治共識(shí)，這種共識(shí)在政治層面更多地指向“現(xiàn)代國(guó)家的治理化”。這是一種超越時(shí)間空間限制的、普遍的治理邏輯。所謂“國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)”著力彰顯的正是“國(guó)家的治理化”或者“政治的治理化”。這當(dāng)然不是在否認(rèn)現(xiàn)代國(guó)家的治理化，相反，必須強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)代條件下，正是自由主義首先走到了這一步，并同時(shí)調(diào)整了自己的政治倫理和政治學(xué)，將其轉(zhuǎn)化為政治正當(dāng)性的一部分。

　　法治建設(shè)是國(guó)家治理、國(guó)家建設(shè)的一部分，國(guó)家治理、國(guó)家建設(shè)需要諸種基本制度。國(guó)家認(rèn)證制度能力不僅僅是權(quán)利的一個(gè)成本，也是法治建設(shè)的一個(gè)必要條件，如果我們追求的是一種儉省法治的話。國(guó)家認(rèn)證制度能力越強(qiáng)，法治的成本就越低，就越可能實(shí)現(xiàn)“法治的儉省化”。這里的成本是指在立法、司法、執(zhí)法過(guò)程中——諸如發(fā)現(xiàn)違法、預(yù)防犯罪、識(shí)別犯罪嫌疑人和逃犯、預(yù)防與懲治貪污腐敗等重要方面——所必需的各種基本條件，其中，識(shí)別、發(fā)現(xiàn)、確定公民、法人的身份與財(cái)產(chǎn)無(wú)疑是非常基礎(chǔ)性、前提性的。

　　信息技術(shù)可以史無(wú)前例地提升國(guó)家認(rèn)證能力，現(xiàn)代國(guó)家往往依賴三大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)保障法律與秩序，這三大數(shù)據(jù)庫(kù)分別是犯罪、稅收和福利，在此意義上，現(xiàn)代國(guó)家的治理是一種“通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)的治理”，或者說(shuō)，是一種“通過(guò)認(rèn)證的治理”。在利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)推進(jìn)法治的儉省化上，美國(guó)是現(xiàn)代國(guó)家當(dāng)中的先行者。美國(guó)社會(huì)學(xué)者肯尼斯·勞頓專門寫了一本書來(lái)討論美國(guó)是如何完成這個(gè)過(guò)程的，書名叫《檔案社會(huì)：國(guó)家信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的價(jià)值選擇》(Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems)。

　　勞頓首先討論了這樣一個(gè)問(wèn)題：在20世紀(jì)80年代，美國(guó)人為什么會(huì)接受運(yùn)用最先進(jìn)信息技術(shù)建立起來(lái)的全國(guó)信息系統(tǒng)?這難道不是與據(jù)說(shuō)素來(lái)喜好自由、權(quán)利與隱私的美國(guó)精神不同嗎?勞頓把原因歸結(jié)為美國(guó)在自身政治發(fā)展和國(guó)家建設(shè)過(guò)程中不得不做的一件事，也就是漢密爾頓和杰伊在《聯(lián)邦論》中所呼吁的：美國(guó)必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府。強(qiáng)有力的中央政府追求的是控制與效率，個(gè)人追求的是自由與多樣性，當(dāng)建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的檔案社會(huì)這一新治理工具出現(xiàn)之后，二者之間就再也不可能平衡了。勞頓說(shuō)，這是因?yàn)?ldquo;檔案社會(huì)”的核心特征，在技術(shù)與結(jié)構(gòu)上是將原本用于單一政府項(xiàng)目和政策的獨(dú)特文件整合成為或多或少屬于永久性的全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù);在政治與社會(huì)意義上則是聯(lián)邦政府的權(quán)力得到史無(wú)前例的加強(qiáng)。

　　勞頓接著回溯了美國(guó)公民如何喪失了約束“檔案社會(huì)”的機(jī)會(huì)，美國(guó)為什么全面放棄隱私保護(hù)立場(chǎng)而倒向支持國(guó)家認(rèn)證能力史無(wú)前例地強(qiáng)化，以及，為什么美國(guó)的保守主義者和自由主義者在這個(gè)問(wèn)題上達(dá)成了難得的一致。從19世紀(jì)60年代到70年代初期，美國(guó)國(guó)會(huì)反復(fù)拒絕批準(zhǔn)建立全國(guó)數(shù)據(jù)中心和聯(lián)邦電腦系統(tǒng)。但在1974年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)準(zhǔn)備通過(guò)隱私法時(shí)遇到了阻力。1974年隱私法名為隱私法，但卻授權(quán)國(guó)內(nèi)稅務(wù)總局、社會(huì)保障局、聯(lián)邦調(diào)查局和國(guó)防部分別建立自己的數(shù)據(jù)庫(kù)，唯一的限制只是禁止彼此之間以“政府一般利益”為理由互聯(lián)互通。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)福特威脅國(guó)會(huì)說(shuō)，國(guó)會(huì)如果不把負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行這一核心限制條款的隱私委員會(huì)從政府機(jī)構(gòu)降格為一個(gè)研究小組——這實(shí)質(zhì)上也就讓該限制條款無(wú)法執(zhí)行，就動(dòng)用特權(quán)否決該法。盡管國(guó)會(huì)不得不妥協(xié)，但效忠于總統(tǒng)的行政管理與預(yù)算局卻仍然拒絕執(zhí)行隱私法所確立的上述基本原則，導(dǎo)致整合的全國(guó)信息系統(tǒng)最終大行其道。

　　接下來(lái)就是十年后美國(guó)從隱私保護(hù)立場(chǎng)的全面撤退，這又是出于國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要。1984年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《1984年減少赤字法》，徹底放棄了1974年隱私法的保護(hù)立場(chǎng)。為了減少赤字，國(guó)會(huì)未經(jīng)任何辯論就立法要求：全美各州均須加入聯(lián)邦的全國(guó)數(shù)據(jù)整合、比對(duì)與關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，以認(rèn)證食品券、醫(yī)療補(bǔ)助、家庭哺育兒童補(bǔ)貼，以及很多其他相關(guān)福利項(xiàng)目的受益人資格。結(jié)果，全國(guó)信息系統(tǒng)從此崛起，記錄在案的人群種類繁多、包羅萬(wàn)象，包括：5000萬(wàn)社保受益人、9500萬(wàn)個(gè)體納稅人和7500萬(wàn)法人納稅人、2120萬(wàn)食品券領(lǐng)取人、1060萬(wàn)家庭哺育兒童補(bǔ)助受益人、2400萬(wàn)罪犯和6000萬(wàn)份公民指紋、3900萬(wàn)老年人額外保障受益人、2140萬(wàn)醫(yī)療補(bǔ)助受益人、6180萬(wàn)私人醫(yī)保計(jì)劃的被保險(xiǎn)人等等，此外還有私人信用數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的5100萬(wàn)信用卡持有人和6200萬(wàn)份信用記錄。

　　更值得深思的是，勞頓指出，美國(guó)政治舞臺(tái)上的兩大政治力量自由主義者、保守主義者都從各自的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)全國(guó)信息系統(tǒng)表達(dá)了支持。自由主義者相信只有這樣做，才能將新政自由主義所奠定的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策延續(xù)下來(lái);保守主義者反對(duì)大政府和“福利國(guó)家”，但他們同樣不得不依賴全國(guó)信息系統(tǒng)來(lái)揭露福利欺詐和其他犯罪。

　　這是全國(guó)信息系統(tǒng)在美國(guó)誕生的簡(jiǎn)略歷史，也是勞頓重點(diǎn)討論美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局為什么要設(shè)立全國(guó)犯罪信息中心(national crime information center)和全國(guó)犯罪歷史數(shù)據(jù)庫(kù)(national computerized criminal history system)的時(shí)代背景。勞頓把美國(guó)新一輪保守主義政治周期的到來(lái)，視為全國(guó)犯罪歷史數(shù)據(jù)庫(kù)的思想動(dòng)力。1968年，在文化內(nèi)戰(zhàn)之后，保守主義思潮將“法律與秩序”(law and order)作為口號(hào)，并因此贏得了大選。作為對(duì)嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)安全困境的回應(yīng)，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局順勢(shì)建議建立全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)和全國(guó)犯罪信息中心，改變過(guò)去犯罪信息分散掌握在各級(jí)政府的狀況。當(dāng)時(shí)，各級(jí)政府分別掌握總數(shù)為1.95億份的犯罪歷史記錄，3500萬(wàn)份在各州政府手中，2500萬(wàn)份在聯(lián)邦政府手中，1.35億份在地方警察局，全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)將這些信息史無(wú)前例地整合在了一起。

　　然而，勞頓進(jìn)一步證明，聯(lián)邦調(diào)查局的全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)不僅僅是刑事司法行政體系，它同時(shí)也是美國(guó)的就業(yè)篩選工具。在2400萬(wàn)個(gè)人指紋和犯罪記錄中，超過(guò)一半的使用量是為了就業(yè)篩選，這使之成為美國(guó)最大的就業(yè)篩選工具。因此，它實(shí)際上也是美國(guó)歷史上最大的“黑名單”系統(tǒng)。美國(guó)9000萬(wàn)就業(yè)者中，有犯罪記錄的3000萬(wàn)人都被記錄在這個(gè)系統(tǒng)中。

　　不僅如此，勞頓接著說(shuō)，全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)還是一個(gè)全國(guó)信息與身份中心。整合了6萬(wàn)個(gè)刑事司法機(jī)構(gòu)及其50萬(wàn)從業(yè)人員，幾千個(gè)其他政府機(jī)構(gòu)，以及從地方學(xué)區(qū)到美國(guó)銀行的雇員，勞頓把這個(gè)過(guò)程稱之為“地方職能的國(guó)家化”。此外，該系統(tǒng)還涵蓋了7000萬(wàn)現(xiàn)役和退役軍人、國(guó)防承包商和從業(yè)人員、核工業(yè)從業(yè)人員、聯(lián)邦雇員以及其他需要聯(lián)邦調(diào)查局備案的人員。

　　簡(jiǎn)言之，國(guó)家認(rèn)證的強(qiáng)化的確推動(dòng)了法治的儉省化。然而，成本降低了，并不意味著犯罪的審查、檢控或者矯正效率和有效性的自然提高，勞頓也坦率地承認(rèn)，這套系統(tǒng)在這方面收效甚微，問(wèn)題的關(guān)鍵也許在于，全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)本身成了一個(gè)墻內(nèi)開花墻外香的政府工程，如果不那么苛刻地看，它對(duì)于犯罪控制的效率和有效性的提升是顯而易見的，它也許太有效了，效率太高了，也許要為美國(guó)成為世界上監(jiān)獄人口最多的國(guó)家承擔(dān)部分責(zé)任，不過(guò)公允地說(shuō)，犯罪率的提升、安全狀況的惡化還有著更多更為深層的動(dòng)因。

　　如果更多地從經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)層面反思刑事司法政策的導(dǎo)向，如果不是像美國(guó)這樣過(guò)度依賴國(guó)家強(qiáng)制機(jī)器維持法律與秩序，國(guó)家認(rèn)證制度能力的提升，完全可以在另一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)真正儉省化的法治狀態(tài)，這可能也是所謂“后發(fā)國(guó)家的落后優(yōu)勢(shì)”之一。本文無(wú)意拒絕承認(rèn)國(guó)家認(rèn)證制度能力的擴(kuò)展有可能縮減地方生活的長(zhǎng)期傳統(tǒng)和多樣性，然而這些也許都是國(guó)民生活在現(xiàn)代國(guó)家所必須接受的成本。國(guó)家認(rèn)證體系的低效、軟弱和無(wú)力，只會(huì)降低現(xiàn)代人的基本生活質(zhì)量，放任普通人作為弱者暴露于種種自然災(zāi)害、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、法治潰敗和政治失靈之中。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系）

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