集體領導模式的視角聚焦政府體制內部，尤其是政治體制金字塔的頂端，即最高領導群體。1980年2月29日，經過長達一年的公開討論，中共十一屆五中全會正式通過了《關于黨內政治生活的若干準則》。“文化大革命”后制定的《準則》是一部凝聚了幾十年黨內政治生活正反兩方面經驗教訓的黨規黨法，它明確規定，“集體領導是黨的領導的最高原則之一。從中央到基層的各級黨的委員會，都要按照這一原則實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。”[1]
換句話說，中央政治局及其常委會也必須實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。的確，早在1927年5月，中共五大就提出“中央應該強毅地實行集體的領導，從中央、省委以至支部”。[2]此后，集體領導逐步變為實現黨的領導的基本原則之一。[3] 1980年，鄧小平在總結國內外社會主義國家政權建設的歷史經驗時指出： “從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度。”[4]
需要指出的是，不少人誤以為，自從1943年以后，中共最高層就沒有實現過集體領導制，理由是1943年3月20日，中共中央政治局會議通過的《中共中央關于中央機構調整及精簡的決定》規定：書記處“會議中所討論的問題，主席有最后決定之權”。其實，這個《決定》規定，黨的一切重大問題的決策權在中央政治局，而中央書記處是根據政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機關。作為政治局主席的毛澤東，對政治局討論的問題，沒有“最后決定之權”；但作為書記處主席的毛澤東就書記處“會議中所討論的問題”，有“最后決定之權”。這里的“最后決定之權”相當于今天國務院總理在行政首長負責制下享有的最終拍板權。更何況，1944年5月，中央書記處停止了工作，毛澤東作為中央書記處主席的“最后決定權”也因此停止了(參見李東朗：《毛澤東“最后決定權”問題評析》，載《中共黨史研究》，2007(2))。即使1957年以后，毛澤東也不能完全一個人說了算。1962 年1 月30 日，毛澤東在七千人大會上講：“黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。在黨委會內部只應當實行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間的關系是少數服從多數。拿中央常委或者政治局來說，常常有這樣的事情，我講的話，不管是對的還是不對的，只要大家不贊成，我就得服從他們的意見，因為他們是多數。”
改革開放之后，集體領導模式一步步制度化起來，它至少包括以下五個要素：(1)黨的各級領導班子(包括中央政治局)應當制定、完善并嚴格執行議事決策規則[5];(2)凡屬全委會或常委會職責范圍內決定的問題，必須由集體討論決定，任何個人或少數人無權決定重大問題[6];(3)書記只是黨的委員會中平等的一員，與其他委員不是上下級關系[7];(4)在討論議題時，應允許委員們暢所欲言，充分發表個人意見，會議主持人應末位表態;(5)如需進行表決，實行一人一票，贊成票超過應到會人數的半數為通過。
既然有票決的成分，為什么還把集體領導制歸為“磨合”一類呢?這是因為集體領導制下的票決有四個前提：(1)決策前要廣泛征求意見，尤其是各決策參與方的意見和下級相關決策主體的意見，力求通過協商、協調達成一致意見，意見不一致的，一般不上會;(2)討論決定重要事項之前，委員們之間應當進行充分醞釀，醞釀不成熟的議題不得提交會議討論并決策[8];(3)討論后，由會議主持人集中討論意見，進行決策，只有需要表決的，才提請會議表決;(4)如表決時發現對重大問題有不同意見，且雙方人數接近，除在緊急情況下必須按多數人的意見執行外，一般應當暫緩作出決定，待進一步調查了解、充分交換意見后，再提交下一次常委會討論表決。[9]
相對于個人高度集權、個人凌駕于組織之上的家長制模式，集體領導模式的優勢相當明顯，因為后者依靠的是領導集體全體成員的智慧和經驗，而不是個別成員的智慧和經驗。然而“集體領導”終歸是個小圈子，如果這個模式僅僅意味著小圈子內部的集體決策，其優越性十分有限。更何況，中共所實行的“集體領導”本來就“不意味著僅僅依靠幾個領導成員的個人智慧，而是通過每個領導成員廣泛聯系群眾，反復調查研究，集中廣大群眾的聰明才智，充分反映他們的意見和要求”。因此，“集體領導”只是中國決策模式的一個重要特色，而不是這個模式的全部。[10]
[1] 《關于黨內政治生活的若干準則》，見http://newsxinhuanetcom/ziliao/200502/04/content_2548139.htm 。
[2] 中央檔案館：《中共中央文件選集》，第3 冊，88頁，北京，中共中央黨校出版社，1989。
[3]參見肖一平、施友松：《民主革命時期黨的集體領導制度述評》，載《中共黨史研究》，1988(5);孫業禮：《也談民主革命時期黨的集體領導：與肖一平、施友松商榷》，載《中共黨史研究》，1989(4)。
[4]鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》(1980年8月18日)，見《鄧小平文選》，2版，第2卷，330頁，北京，人民出版社，1994。
[5] 1987年底，黨的十三大上曾通過《十三屆中央政治局工作規則(試行)》、《十三屆中央政治局常務委員會工作規則(試行)》、《十三屆中央書記處工作規則(試行)》等三種黨內法規;2002 年底，十六屆中央政治局會議又曾通過《十六屆中央政治局工作規則》。現在，省市縣各級黨委常委會都制定了自己的議事決策規則。目前，政治局會議已形成每月一次會議的慣例;政治局常委會則一般一至兩周召開一次，中央書記處負責處理中央日常工作。同時，中央的議事規則已比較制度化、規范化，明確規定了哪些問題應該由常委會討論，哪些問題應該由政治局會議討論，哪些問題應該由全會討論。參見楊琳：《中央集體領導制度走向成熟包含承上啟下作用》，載《瞭望》，20110627。
[6]1986 年11 月，鄧小平對來訪的意大利總理貝蒂諾·西拉克西說：“我們實行的是集體領導，有事情大家一塊商量決定，我自己只起一份作用。這幾年我做的工作很少了。”參見《鄧小平年譜( 1975—1997) 》(下)，1150頁，北京，中央文獻出版社，2004。
[7]為此，中共十二大通過的新《黨章》決定廢除存在多年的主席制，中央只設總書記(參見王春璽：《鄧小平對建立中共中央總書記制與集體領導體制的貢獻》，載《政治學研究》，2008(6))。黨的十六大以后，對中央領導集體的表述發生了進一步的變化，從“以江澤民為核心的黨的中央領導集體”變為“以胡錦濤(或習近平)為總書記的黨中央”，目的也是為了突出中央政治局及其常委會內部的平等。
[8] 2001年7月，江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中提出了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的“十六字”決策方針。
[9]以上四條的依據是各地通過的中共省委、市委常委會議事決策規則。有理由相信它們的模本是中共中央政治局的規則。這四個前提完全體現了“磨合”精神。
[10]《堅持黨委的集體領導原則》，載《人民日報》，19790201。
(本文摘自王紹光、樊鵬著：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，中國人民大學出版社2013年6月出版，這是國內首部解讀中國政府決策模式的著作)
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