熊輝：論毛澤東對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的探索
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時間：2006-10-11 20:43:36 來源：湖北省社會科學(xué)院 作者：熊輝
熊輝 （湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心 副教授）
毛澤東在新民主主義革命和社會主義建設(shè)時期，在致力于對中國革命和建設(shè)規(guī)律的探索的同時，也一直致力于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的探索，盡管在探索過程中也有失誤和遭受過挫折，但形成了一套領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的理論，為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的確定、形成和發(fā)展做出了開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。探析毛澤東對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的理論和思想，對于我們按照十六大要求改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，具有重要的現(xiàn)實意義。
一、毛澤東在黨局部執(zhí)政時期的探索
黨和毛澤東在新民主主義時期領(lǐng)導(dǎo)人民建立了土地革命時期的蘇維埃工農(nóng)政權(quán)、抗日時期的抗日民主政權(quán)和解放戰(zhàn)爭時期的人民民主政權(quán)。既然建立了政權(quán)，就會出現(xiàn)以什么方式來領(lǐng)導(dǎo)革命根據(jù)地政權(quán)的問題。毛澤東在繁忙的領(lǐng)導(dǎo)政治軍事斗爭之余，對如何處理黨與根據(jù)地政權(quán)的關(guān)系，即采取怎樣的執(zhí)政方式才能使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和根據(jù)地政權(quán)的作用都得到充分發(fā)揮、有效地促進(jìn)根據(jù)地建設(shè)，作出了初步的、大膽的探索。
１． 黨執(zhí)政要避免采取直接指揮政權(quán)的方式。１９２７年秋收起義后，毛澤東率部進(jìn)軍井岡山，并在那里建立起第一個農(nóng)村革命根據(jù)地，隨之建立起革命根據(jù)地政權(quán)。由于這個時期黨缺乏領(lǐng)導(dǎo)革命政權(quán)的經(jīng)驗，再加上廣大人民群眾剛從封建的土地制度上翻身，民主意識、政治覺悟不高等原因，盡管那時也規(guī)定了黨不能包辦政府，但在實踐中卻多是以黨代政。毛澤東在《井岡山的斗爭》一文中作了描述：“縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級民眾政權(quán)是普遍地組織了，但是名不副實。許多地方無所謂工農(nóng)兵代表會。”“封建時代獨裁專斷的惡習(xí)慣深中于群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時掃除不凈，遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度。”①這種情況，使政府的作用沒有有效地發(fā)揮出來。造成這種情況，主要原因是黨組織包辦代替政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，使政權(quán)機(jī)關(guān)不能真正行使自己的職權(quán)。為此，毛澤東針對以黨代政的情況，提出了批評：“黨在群眾中有極大的威權(quán)，政府的威權(quán)卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權(quán)機(jī)關(guān)擱置一邊。這種情形是很多的。政權(quán)機(jī)關(guān)里的黨團(tuán)組織有些地方?jīng)]有，有些地方有了也用得不完滿。”②黨包辦政府是極端不利的，否則政府有名無實，法制就不會有效。按毛澤東的觀點，黨領(lǐng)導(dǎo)政府就是直接指揮政府的觀點是錯誤的，他認(rèn)為：“國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”③１９４２年９月，以毛澤東為首的中央政治局通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，規(guī)定了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，但一元化領(lǐng)導(dǎo)不是要以黨代政，相反，一元化領(lǐng)導(dǎo)反對黨政不分、黨委包辦一切、事事干涉的現(xiàn)象。因此，毛澤東在黨如何執(zhí)政這個問題上觀點十分清晰，即黨組織不能以黨代政，直接行使政權(quán)。
既然黨組織不能直接行使政權(quán)，那么黨以什么樣的方式執(zhí)政呢？毛澤東認(rèn)為，黨執(zhí)掌政權(quán)應(yīng)當(dāng)通過政權(quán)機(jī)關(guān)里的黨團(tuán)組織轉(zhuǎn)化為政府行為，政權(quán)機(jī)關(guān)里的黨團(tuán)組織的成員是政權(quán)機(jī)關(guān)的組成人員，又是必須執(zhí)行黨的決議的黨組織的成員，這種雙重身份使他們有條件擔(dān)負(fù)起把黨的主張轉(zhuǎn)化政府行為的任務(wù)。毛澤東指出：“黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織。”④ 董必武根據(jù)毛澤東的思想提出：“黨在政府中來實現(xiàn)他的政策，是經(jīng)過和依靠著在政府內(nèi)工作的黨員和黨團(tuán)。”⑤黨不能越過政府去直接行使行政權(quán)力，否則就會混淆黨和政府職能，既不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不利于政府職能的充分發(fā)揮。
２． 黨應(yīng)當(dāng)依靠自身正確的政策和模范工作，使政府和人民群眾接受黨的主張和領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東認(rèn)為，一方面黨不能直接行使政權(quán)，而是通過政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨員和黨團(tuán)的活動，把黨的主張轉(zhuǎn)化為政權(quán)機(jī)關(guān)的意志，由政權(quán)機(jī)關(guān)把黨的主張落到實處。另一方面就是要通過黨組織與黨員自身的帶動、模范、影響作用使政權(quán)機(jī)關(guān)和人民群眾自覺自愿地接受黨的主張，并把它變成自己的自覺行動。毛澤東在《中國共產(chǎn)黨在抗日時期的任務(wù)》一文中提出了依靠自身模范工作實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的四個步驟：第一，是根據(jù)歷史發(fā)展行程提出基本的政治口號，和為了實現(xiàn)這種口號而提出關(guān)于每一發(fā)展階段和每一重大事變的動員口號。第二，是按照具體目標(biāo)，在全國行動起來時，共產(chǎn)黨應(yīng)該提起自己的無限的積極性和忠誠，成為實現(xiàn)具體目標(biāo)的模范。第三，在不失掉確定的政治目標(biāo)的原則上，建立與同盟者的適當(dāng)?shù)年P(guān)系，發(fā)展和鞏固這個同盟。第四，共產(chǎn)黨的隊伍要發(fā)展，思想要統(tǒng)一，紀(jì)律要嚴(yán)格。這里雖然沒有明確論述黨政關(guān)系，但論述了黨的政治路線確定之后，要依靠黨組織和黨員的帶頭作用來實現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。抗日戰(zhàn)爭時期，為了充分調(diào)動各階級、階層的抗戰(zhàn)積極性，各解放區(qū)相繼建立了“三三制”政權(quán)。黨如何在政權(quán)機(jī)關(guān)中共產(chǎn)黨不占多數(shù)的情況下執(zhí)好政？怎樣保證黨在政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位呢？毛澤東的答案是：“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”⑥ “三三制”的貫徹加強(qiáng)了各抗日階級、階層、黨派的團(tuán)結(jié)合作，密切了黨群關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)并沒有因為黨員在政權(quán)中所占比重的減少而削弱，相反，它卻贏得了廣大人民群眾的擁護(hù)。可見，毛澤東認(rèn)為：靠自身政策的正確和黨員的先鋒模范作用，是實現(xiàn)黨對政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的有效方式。
二、建國初期，毛澤東對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的探索
隨著中華人民共和國的成立，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)掌全國政權(quán)的執(zhí)政黨，中央和毛澤東等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在建國初期一直很重視并致力于解決在全國執(zhí)政條件下如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一重大課題。在建國初期，在各方面事業(yè)取得很大成就的同時，毛澤東和其他黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式作了進(jìn)一步探索，提出了一些可貴的思想。
１． 提出了執(zhí)政黨執(zhí)政方式應(yīng)遵循的基本原則。首先，黨要加強(qiáng)對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。１９５７年２月毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中，旗幟鮮明地指出，現(xiàn)在政權(quán)的基本力量是在無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的勞動人民手里。共產(chǎn)黨有了強(qiáng)大的力量，盡管有缺點、錯誤，但不能擺脫或削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。其次，毛澤東強(qiáng)調(diào)要防止黨包辦代替國家政權(quán)的職能，指出任何直接向政權(quán)機(jī)關(guān)下命令的做法是錯誤的，必須堅決克服。第一，在論理上毛澤東認(rèn)識不斷深化。１９５１年２月，以毛澤東為首的黨中央在《河北省委關(guān)于改善領(lǐng)導(dǎo)方法的決定》的批示中就指出：黨委應(yīng)主要掌握全面工作、政策的領(lǐng)導(dǎo)，凡屬政府日常的工作統(tǒng)由政府部門辦理，同年１１月經(jīng)毛澤東審閱的《關(guān)于在人民政府內(nèi)建立黨組和組建黨委會的決定》中明確規(guī)定：黨政之間不是隸屬關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨的路線、方針、政策及在政權(quán)機(jī)關(guān)中由擔(dān)任公職的黨員發(fā)揮作用來實現(xiàn)的。如果把黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)看作是黨直接執(zhí)掌政權(quán)、管理國家，實際上就否定了國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)，這是對執(zhí)政黨地位的錯誤理解。１９５６年在毛澤東審閱過的鄧小平在八大上作的《關(guān)于修改黨的章程的報告》又進(jìn)一步指出：黨不可以直接去指揮國家機(jī)關(guān)的工作，或者是把各種純粹行政性的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作和國家機(jī)關(guān)工作所應(yīng)有的界限。當(dāng)然，１９５７年后，由于“左”的錯誤，出現(xiàn)了以黨代政的嚴(yán)重問題。第二，在實踐上，應(yīng)當(dāng)說，在建國初期，盡管領(lǐng)導(dǎo)體制上仍舊沿襲了抗日戰(zhàn)爭時期確立的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，但在黨與政權(quán)的關(guān)系上，還是正常的。１９５１年９月２３日，董必武在中央人民政府華北事務(wù)部召開的華北第一次縣長會議上作了報告，董必武在報告中列舉了黨中央領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府的例子，說明不能以黨代政。他說，黨中央從來沒有直接向中央人民政府下過命令，中央人民政府頒布的法律都是黨的創(chuàng)意，但都經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)討論，再提到中央人民政府委員或政務(wù)院討論通過。在討論過程中，各方面提出了很好的意見，補(bǔ)充和修改了黨提出的意見或擬定的初稿，使其更加完備。可見，在建國初期，以毛澤東為首的黨中央對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式探索在不斷深化。
２． 對民主化的領(lǐng)導(dǎo)方式的探索。第一，對于民主領(lǐng)導(dǎo)方式作了大量論述，闡明了民主與集中二者的辯證關(guān)系。建國后，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)人民把民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)方式作為黨和國家的一項根本制度。“五四”憲法明確規(guī)定：全國和地方人民代表大會和其他國家機(jī)關(guān)，一律實行民主集中制。但在實際執(zhí)政過程中，一些黨的領(lǐng)導(dǎo)干部仍舊沿用過去軍事斗爭中強(qiáng)調(diào)集中的方式領(lǐng)導(dǎo)人民搞建設(shè)，在領(lǐng)導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、土改和三大改造等方面，存在著強(qiáng)迫命令的作用，發(fā)揚民主不夠。為此毛澤東在１９５７年進(jìn)一步闡明了民主集中制的辯證統(tǒng)一關(guān)系，毛澤東指出：“在人民內(nèi)部，民主是對集中而言，自由是對紀(jì)律而言。這些都是一個統(tǒng)一體的兩個矛盾著的側(cè)面，它們是矛盾的，又是統(tǒng)一的，我們不應(yīng)當(dāng)片面地強(qiáng)調(diào)某一個側(cè)面而否定另一個側(cè)面。”⑦他希望造成“又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”⑧。為了擴(kuò)大黨內(nèi)民主和實施民主化領(lǐng)導(dǎo)方式，毛澤東提出了實行集體領(lǐng)導(dǎo)方式。他說：“各級黨委是執(zhí)行集中領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)。但是，黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個人獨斷。在黨委會內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)。”⑨ 第二，毛澤東十分重視反對官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式。建國前，毛澤東就尖銳地批評過官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式，他說：“官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式，是任何革命工作所不應(yīng)有的。”⑩ 但當(dāng)時黨還不是執(zhí)政黨，官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式還不是很嚴(yán)重。建國后，黨處于執(zhí)政地位，沾染官僚主義的危險大大增強(qiáng)，官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式有了滋生的土壤。為此，毛澤東認(rèn)為執(zhí)掌政權(quán)后，一定要杜絕官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式，否則會喪失執(zhí)政地位。如何防止官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式呢？毛澤東認(rèn)為關(guān)鍵是要“發(fā)揚民主，讓人講話”11。
３． 對黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)方式的實現(xiàn)途徑和組織形式作了探索。第一，關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)方式的實現(xiàn)途徑。毛澤東認(rèn)為，黨除了通過制定路線方針政策外，還要通過法律的途徑和方式來保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)。在取得全國范圍執(zhí)政地位以前，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式主要靠政策。雖然革命根據(jù)地的政權(quán)也頒布了一些法律，但其有效性是極其有限的，黨主要通過制定政策的方式來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨在全國范圍執(zhí)政后，毛澤東認(rèn)為除靠政策的途徑外，還需靠法律的途徑來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的意志通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)上升為法律意志。建國初至五十年代中后期，毛澤東十分重視法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)了法制的必要性。在實踐中，他領(lǐng)導(dǎo)制定了《共同綱領(lǐng)》、《憲法》等一系列重要法律。法制建設(shè)由于《憲法》的制訂而進(jìn)入新的發(fā)展階段，１９５４年一屆人大一次會議重新制訂了有關(guān)國家機(jī)關(guān)的一批重要法律，包括全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法以及人民法院、人民檢察院、地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法等。隨后，還開始了刑法、刑事訴訟法的起草工作以及民法起草的準(zhǔn)備工作。這些法律保障了人民當(dāng)家作主，把黨的意志通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)上升為法律意志，對黨從依靠實施政策來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式逐步轉(zhuǎn)變到依靠法律、依法治國來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式，打下一定的基礎(chǔ)。特別是《憲法》的制定把黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和一些重要的法治精神寫入了憲法，為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變和改善奠定了基礎(chǔ)。第二，關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)方式的組織形式。其一，毛澤東主張選派忠實而有能力的黨員到政府部門去工作或擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以便從干部方面保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的實觀。毛澤東一直強(qiáng)調(diào)：領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。其二，通過在政府機(jī)關(guān)設(shè)立黨組或黨委，以便從組織上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)。１９４９年１１月，以毛澤東為首的黨中央在《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》中規(guī)定：為了實現(xiàn)和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨中央對中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，以便統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行，特依據(jù)黨章規(guī)定在中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組。這些探索都是毛澤東在以前對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式探索的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索的結(jié)果。
三、毛澤東對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式探索的現(xiàn)實意義
毛澤東在長期的革命和社會主義時期，對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式作了不懈的探索，積累了豐富的經(jīng)驗，也取得了很大的成績。這對于我們按十六大要求改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式具有重要的現(xiàn)實意義。
１． 黨對國家和社會事務(wù)的管理必須符合民主程序和法定程序，要避免直接行使政權(quán)方式。毛澤東早在新民主主義時期就批評過黨直接干預(yù)政權(quán)機(jī)關(guān)工作的做法。現(xiàn)在在黨政關(guān)系上仍存在以黨代政，黨政不分的現(xiàn)象，黨政關(guān)系急需進(jìn)一步理清。黨不是政府，不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，所以不能事事干涉，代替包辦國家機(jī)關(guān)事務(wù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，從戰(zhàn)略和政治方向上把握全局，在職權(quán)運行上，要將黨的路線、綱領(lǐng)、方針和政策通過權(quán)力機(jī)關(guān)和法定程序上升為法律，再由政府來執(zhí)行，以此來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
２． 發(fā)展黨內(nèi)民主，建立科學(xué)的黨內(nèi)運行機(jī)制。發(fā)展黨內(nèi)民主，必須處理好民主與集中的關(guān)系，毛澤東在革命和社會主義建設(shè)時期都對民主與集中的辯證關(guān)系，及民主與集中所要達(dá)到的目標(biāo)等都做了科學(xué)闡明。黨的十六大再次強(qiáng)調(diào)：黨內(nèi)民主是黨的生命，要建全黨內(nèi)民主制度，以黨內(nèi)民主推動人民民主，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的民主化。
３． 依法治國、依法執(zhí)政。依法治國是黨的基本執(zhí)政方略，要依法治國就要依法執(zhí)政。毛澤東在建國初期強(qiáng)調(diào)了法制對黨和政府的重要性，特別是五四憲法的制定為新中國依法治國、依法執(zhí)政奠定了基礎(chǔ)。在總結(jié)“文化大革命”嚴(yán)重破壞法制的教訓(xùn)后，我們黨更加強(qiáng)調(diào)了法制對執(zhí)政黨的重要性，繼十五大提出依法治國之后，十六大又提出了依法執(zhí)政，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的法制化。
毛澤東對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式作出了開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)，為今后黨在這方面的探索打下了基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們必須看到毛澤東在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式思想的探索過程中也出現(xiàn)過失誤，特別是１９５７年以后，由于“左”的思想，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的探索走入誤區(qū)，形成了與計劃經(jīng)濟(jì)和階級斗爭擴(kuò)大化相適應(yīng)的黨管理一切和大規(guī)模群眾運動的模式，如：用領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)爭，領(lǐng)導(dǎo)階級斗爭的方法來領(lǐng)導(dǎo)和平時期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，用群眾運動、階級動員的方法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，強(qiáng)化高度集權(quán)的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式等，顯然這些領(lǐng)導(dǎo)方式是與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)政治條件密切相關(guān)的。因此，我們必須在吸取毛澤東和其他黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多年探索的正確成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的形勢和時代要求，進(jìn)行改革和創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。
* 本文為作者主持的國家社會科學(xué)基金資助項目《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式現(xiàn)代化研究》批準(zhǔn)號：０４ＣＤＪ００４的階段性成果。
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