美國“進步時代”的啟示
《讀書》2001年第八期
王紹光
如果老外注意到咱這兒的稅收,
定會納悶我們哪有什么自由
樣樣事情都得納稅, 包括曬了天上的日頭
馬一備鞍就得上稅, 不管它是奔馳還是慢走
另外的收費更加邪門, 真可叫作無奇不有
寫自己的姓名, 進山打野獸
夜里點燈, 墻上開口
紅白喜事, 購買銷售
當官的樣樣都要把稅抽
死神也幫不了你的忙, 見閻王之前還得把稅款留.
--阿龍
誰是上面這首打油詩的作者阿龍? 如果讓讀者猜,
十有八九人們會認為他是位名不見經傳的
當代中國民間詩人, 這首詩是以夸張的手法抨擊怨聲載道的農村三亂。其實阿龍的原名為
Anon, 是十八世紀英國詩人, 這首詩作于1784年。 我們引用這首詩的目的是為了點出一個簡
單的事實: 中國農村目前的種種亂象在發達國家的歷史上也曾存在過。苛捐雜稅多如牛毛,
貪
污腐敗肆虐橫行決不是當代中國農村獨有的現象。其它國家的經驗顯示，要解決這些問題，出
路在于制度創新。美國在“進步時代”(the Progressive Era, 1880-1920) 的財政制度建設
就是一個例子。
熟悉這段歷史的人都知道，美國在十九世紀末面臨的問題與中國今天面臨的問題非常相象。那
時的美國也是腐敗橫行，假冒偽劣猖獗，重大災難屢屢發生，社會矛盾異常尖銳。 但危機也
是轉機，美國在這個時期進行了一系列深刻的制度建設 (state-building)，其現代國家的基
礎就是在這個時期奠定的。 到20世紀20年代，美國已建立了一個高效的現代國家機器
(regulatory
state)。沒有在進步時代打下的基礎，羅斯福的“新政”不可能成功，“福利國
家”(welfare state) 不可能出現，美國資本主義的命運也許完全會是另外一種結局。
“進步時代”也是美國現代財政制度的成型期。在此之前，美國財政制度既雜亂又低效，藏污
納垢，完全不對民眾負責。就收入而言，那時的稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來向民
眾征稅，與今天中國多如牛毛的收費和罰款差不多。但那么多稅種卻無法使國家汲取足夠的財
政收入。就支出而言，那時還沒有現代意義上的預算。每一個政府部門自己爭取資金，自己掌
控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統一的預算。這樣，民眾和議會都無法對政府及其各部門
進行有效的監督，為貪贓枉法留下無數機會。
在進步時代，美國從收入和開支兩方面對其財政制度進行了徹底的改造。
在收入方面，最重要的變化是引入了個人所得稅和公司所得稅。當然，引入所得稅曾遭到保守
勢力的頑強抵抗。他們聳人聽聞地說，所得稅體現的是共產主義和社會主義的原則。最高法院
也宣布這種稅違反美國憲法。不過，形勢比人強。到1913年，50個州中有42個州批準了憲法第
16條修正案：“國會有權對任何來源的收入規定和征收所得稅。”
相對以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優勢。一是簡單：用一個稅種替代了一批稅種；二是
公平：稅負是依據經濟能力分配的；三是高產：這一類稅產生的收入比其它任何稅種都多。這
三大優勢有助于緩解美國當時面臨的嚴峻挑戰：急劇的社會變遷引發尖銳的階級沖突，而政府
缺乏再分配能力應付種種危機。在以后的年代里，所得稅在美國財政制度中扮演了“挑大梁”
的角色。事實上，所有發達國家都或遲或早經歷了引入所得稅的過程。現在，所得稅在所有這
些國家都是最重要的稅種。
在支出方面，最重要的變化是引入現代預算制度。直到20世紀初，在美國，所謂預算不過是一
堆雜亂無章的事后報帳單。對政府某部門的撥款只是一個總數，開支分類是沒有的，細目也是
沒有的，不準確，更談不上完整。在這種情況下，美國雖然號稱民主，民眾實際上根本無法對
政府行為進行有效監督。結果，腐敗現象屢禁不絕。
人們對腐敗的厭惡和憤怒成為了改革的動力。 1905年，一批人設立了旨在推動紐約市預算改
革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”(the Brookings
Institution) 便是由它演化而來的。這些預算改革者指出，預算問題決不僅僅是個無關緊要
的數字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是 “看不見
的政府”( invisible government)，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”
(irresponsible
government)。“不負責任的政府”不可能是民主的政府。預算改革的目的就
是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府” (visible government)。“看得見”，人民
才有可能對它進行監督。 在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制
方法”(institutional method of control-without-violence)。 改革派的意思很清楚，與
其對人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進行預算改革，緩和階級沖突。
那么，什么樣的預算才算是現代意義上的預算呢？
首先， 它是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報帳。
其次， 它是一個統一的計劃，包括政府所有部門的開支。
第三， 它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。
第四， 對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別。
第五， 這個計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不 得挪作
它用。
第六， 這個計劃必須得到權力機構 (議會) 的批準，并接受其監督。
第七， 為了便于民眾監督，預算內容和預算過程必須透明。
當時，美國反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者”(muckrakers)，或以揭露黑幕為己
任的新聞記者。但預算改革者的思路與“耙糞者”很不一樣。后者把重點放在反腐敗上，而前
者認為，防腐敗比反腐敗更重要。在預算改革者看來，腐敗不是人品問題，而是制度問題。只
要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現是必然的，不管花多大力氣反，不管懲罰力度有多大
，效果也不會明顯。因此，要降低腐敗出現的可能性，重點必須放在堵塞制度漏洞上。預算改
革的目的正是為了堵塞制度漏洞。
在預算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現代預算。當然這份預算還
很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預算日臻完善
。到1913年，預算文件已從1908年的122頁增加到836頁。紐約市的經驗很快引起了美國其他城
市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會計手冊”(A Handbook of
Municipal
Accounting)，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓班學習。不久，“預算”這個詞就象“民
主”和“社會正義”一樣變成美國的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，全
國已有44個州通過了預算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預算法。 初
戰告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國首都華盛頓。在它們的努力下，國會終于在1921年
通過了“預算與會計法”(the Budget and Accounting Act)。至此，美國的預算改革可以說
是大功告成了。
看似不起眼的預算改革對美國后來的政治發展產生了巨大的影響。一方面，它將各級政府行為
的細節第一次展現在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭,
從而改善政府與民眾的關系，增強了
政府正當性。另一方面，它加強了政府內部的統一集中領導機制，提高了政府整體運作效率，
造就一個更加強有力的政府。預算改革前，美國各州政府和聯邦政府都是由議會主導，威爾遜
總統把它稱作“國會政府”(Congressional
government)。預算改革將權力轉移到行政部門，
促使了美國現代總統制的形成。人們一般認為，羅斯福的“新政”挽救了美國的資本主義。這
種看法只對了一半。如果沒有預算改革作鋪墊，即使羅斯福有實行“新政”的愿望，分散而低
效的體制也完全可能讓他的計劃無疾而終。 在這個意義上，我們可以說，預算改革對緩解美
國社會矛盾，挽救資本主義體制功不可沒。
美國的經驗對我們至少有三點啟示：
第1， 公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分，第2， 其重要性不第3，
下于選舉制
度，第4， 政黨政治，第5， 議會制度和輿論監督制度。
第6， 從收入和支出兩方面改造公共財政是遏制腐敗，第7， 加大政府透明性，第8，
調節收
入分配，第9， 緩解社會矛盾，第10， 增強國家能力的制度條件。不第11，
改造公共財政，
第12， 無論是基層民主，第13， 還是更大范圍的民主，第14， 都難以發揮實效。改造公共
財政的過程實際上也是政治改革的過程。
第15， 改造公共財政是政治改革的最佳切第16， 入口。它是低調的，第17， 不第18，
會過
分提高人們的期望值；它是具體的，第19， 比抽象談論“政治民主”更容易操作；它是務實
的，第20， 可以在不第21， 太長的時間里產生看得見的變化。
Sven Steinmo, Taxation and Democracy: Swedish, British, and American Approaches
to
Financing the Modern State (New Haven: Yale University Press, 1993); Jonathan
Kahn, Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America, 1890-1928
(Ithaca: Cornell University Press, 1997).
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
