從財經上看到這片后我就覺得， 這和烏有之鄉的許多關于改革的觀點是恰恰相反的， 但單獨的看這篇文章， 也不會覺得他的荒謬， 希望有人剖析之。
《財經》：2005年馬上就到了，我們想請二位就2005年改革中的制度建設(問題)談談看法。新一年的主要挑戰是什么呢？似乎有很多問題需要回答，例如扼制腐敗，縮小貧富差距，進一步解決“三農”問題，加強和改善宏觀調控，等等......
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吳敬璉：在改革開放以來我國現代化建設取得巨大成就的同時，目前經濟發展遇到了不少問題，某些社會矛盾也有尖銳化的趨勢。面對這些問題，過去主要辦法是由政府采取一些對癥治療的措施，或者進行某些物質補償來緩解矛盾。現在看來，僅僅就事論事地采取措施是不夠的。首先應當對這些問題的實質和根源有一個基本判斷：問題是怎樣產生的？其存在是否意味著市場化改革的大方向出了問題，需要加以糾正？有人認為，這些問題是由于改革開放所造成的，因此他們主張從這條道路上退回來，甚至要回到過去的體制。這種聲音自上世紀80年代后期以來就一直不絕于耳。對于這樣的看法和主張，需要加以回答。
季衛東：我們所面對的矛盾和問題，大多數是每一個國家在現代化過程中都會遇到的。不同只在于在一個什么樣的制度框架下，用什么方法去解決這些問題。市場化改革會帶來新的風險，要防范這類風險，需要堅持自由競爭原則，承認私人產權，也需要進行相應的制度創新，形成真正的法治秩序。否則在一個時期出現的經濟奇跡，很可能在另一個時期黯然失色。要實現可持續性增長，關鍵就是奠定足以支撐大規模市場活動的制度性基礎。
吳敬璉：的確如此。中國的特點，在于現代化的過程是與改革，即經濟體制從計劃到市場轉軌的過程同時進行的。問題在于，這一改革是有利于推進現代化過程和緩解這一過程所必然存在的矛盾，還是相反，加劇了現代化的陣痛？我的答案是前者，而不是后者。任何不懷偏見的人都會看到，改革使我國的現代化事業在最近20多年取得了空前未有的成就。至于存在的問題，仔細分析起來會發現，有的是改革政策執行不力造成的，比如新社會保障體系的建立遲緩，國有經濟改革不到位；有的是發展中的支流，如對教育重視不夠，農村剩余勞動力的轉移困難；有的問題則是與市場化改革相對對立的逆流，其中最嚴重的就是腐敗和權力尋租現象。總之，在于改革措施還沒有落實到位和改革進行得不夠徹底。我們要做的應當是對存在的矛盾和問題的產生根源進行理性的思考，為進一步改革提出有效的措施和建議。
腐敗源頭與清源之道
《財經》：政府執政面臨的一個重大問題是反腐敗。最近幾個地區賣官的事件連續曝光，其腐敗規模之大，牽涉官員之多，腐敗的組織化程度之高，令人瞠目結舌。民眾反應尤其強烈。如此下去，會影響到社會穩定。我們理解，這會成為2005年最集中的改革話題之一。
季衛東：我國目前存在的問題，一方面是政府權力過大，另一方面是制度構建存在嚴重缺陷，比如權力過于集中，相互之間的監督缺位，加上社會監督力量發育不全，這就必然給腐敗提供了動因和條件。從具體的經濟制度上來看，政企不分、金融財政不分、會計不清、責任不清的癥候群也是腐敗的最大溫床。只有在官員普遍承擔公開信息義務和問責義務之后，情況才能從根本上好轉。反腐敗的治本措施是落實程序公正的原則，從而消除權力結構中藏污納垢的縫隙，在制度層面不給腐敗留下機會。
吳敬璉：相當長時期以來，總是有人宣傳“金錢萬惡論”，把腐敗說成是市場經濟的產物。其實這種說法并不符合歷史事實。西歐早期的“重商主義”時代和美國“強盜貴族”們的“鍍金時代”，以及戰后一些發展中國家出現的腐敗，其實是與市場發育不良和行政權力壟斷資源配置密切聯系在一起的。
早在上世紀80年代后期，我國經濟學理論界就對當時最主要的腐敗現象，即“官倒”現象進行了深入的分析，指出腐敗之所以盛行，并不是因為市場化改革和貨幣交換，而是因為市場化得不夠。“官倒”們之所以能夠靠“倒”物資調撥批文、“倒”進口許可證、“倒”外匯額度等等發橫財，是因為這些領域的交換還沒有市場化，還存在“權力攪買賣”的尋租(rent-seeking)環境。后來的事態發展證實了經濟學的上述分析。鄧小平1992年南巡談話以后，各種商品的市場交換放開，就再也沒有人能夠依靠自己的權力背景靠“倒”物資調撥批文發財。以往的經驗已經足以使一些政治家認識到腐敗現象的根源所在。2000年中共中央紀律檢查委員會第二次全體會議提出了“必須從源頭上反腐敗”的問題；而在隨后的人民代表大會上，代表們熱烈地討論了盡量減少行政審批的問題，國務院對此也作了相應的部署。
《財經》：既然源頭已經搞清楚了，為什么這個問題遲遲得不到解決？而且大有愈演愈烈之勢，從早期的商品差價尋租，到最近十年的要素尋租，包括土地批租、金融腐敗和公司上市過程中出現的腐敗，最近還有加強的趨勢，直到買官賣官。
吳敬璉：關鍵還在于鏟除腐敗根源的改革努力受到了很大的抵抗和反對。就拿減少行政審批來說，應當說，這一號召被反復提出。特別是今年7月1日執行《行政許可法》以后，減少行政審批更有法可依了。可是我們不妨認真統計一下，現在的實質性審批比五年以前是減少了還是增多了?其結果毫不令人鼓舞。有造租權力的人們不但要力保這種權力不受削弱，還力求加以擴大。有些政府官員往往利用手中的權力擴大原有的行政許可或設立新的行政許可，即報刊上已經披露一些行政機關部門和官員的對付辦法，例如改頭換面、更換名稱等，他們用各種好聽的口號來掩飾自己的“設租”、“造租”行為。所謂“市場化導致腐敗，要靠加強行政審批來加以控制”的說法，就是一種常用的辯護辭。
季衛東：《行政許可法》的主要目的之一，就是要剪除行政機關的權力，減少官員尋租的資本，對于遏制腐敗具有正面意義。但是，好的法律也需要有機構或人來執行。吳老師所說的情況，也暴露了法律執行的問題。原來掌握了行政審批權的機關，不愿意主動減少權力，反而找各種理由和借口，想方設法維護甚至擴大其審批權力。與此同時，我們也缺少一個有力的監督機制，從外部監督甚至強制行政機關執行有關法律規定。一旦明確制定的法律無法發揮其規范作用，人們沒有安全感，只好回過來繼續向權力尋求庇護，這就會進一步扭曲治理的機制，使“設租”和“尋租”繼續加劇。
吳敬璉：在“尋租”和“設租”形成惡性循環的情況下，既然權力有價，自然就會有人買官和賣官，形成危害政權生命的組織腐敗。尋租的本質在于“權力攬買賣”，要從源頭上鏟除腐敗賴以存在的基礎，就要保證以下幾點：第一，盡量減少行政審批，限制行政許可；第二，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用；第三，把必要的行政許可置于監督之下。這就要切實加強法治。
季衛東：在國際背景下看這個問題就更迫切了。入世承諾是有時間表的，2005年不啟動，2006年就不能踐約。這意味著從行政規制到法治的轉軌以及相應的整體框架改造已經進入讀秒階段，時不我待，拖得越久代價越大。
《財經》：我國作為一個向市場經濟轉軌的國家，政府對微觀經濟活動的干預權力過大是市場發育緩慢、腐敗難以消除的重要原因。是否可以這么理解，只有政府這只“看得見的手”不斷變小，才能建立起一個好的市場經濟？
吳敬璉：對于政府在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中應該發揮什么作用的問題，一直存在不同的看法。一種觀點是“小政府即是好政府”，主張政府解除行政力量對經濟活動的壓制和束縛，市場經濟就會自然而然地成長壯大；另一種是主張依靠強有力的政府來推進市場化改革和企業改制。我覺得這兩種觀點都有失偏頗。實際上，中國的政府職能存在的問題是“錯位”，就是說，既有“越位”的問題，又有“不到位”的問題。
季衛東：中國的問題包括政府規模太大、冗員太多、權力太強、管事太廣，但最根本的問題其實是權力的邊界不清楚，缺乏制度性束縛。否則，那只“看得見的手”即使變小了、縮短了，如果還是可以隨便亂動的話，照樣會把市場經濟攪和得一塌糊涂。
《財經》：在任何一個市場經濟社會，都不可能完全否定政府的作用。但是如果過分強調依靠政府力量，則又可能埋下助長“權貴資本主義”的隱患。
季衛東：在中國最可怕的是離開了政府就沒有了解決公共性問題的機構和方法，而經濟發展的事態正在使政府被迫喪失控制能力。雙軌制走到今天，經營的責任和政府的責任都變得非常曖昧不清。誰對企業失敗負責？誰對政府失職負責？另外，金融自由化之后，許多新的風險管理都會超出政府的控制能力，需要社會的各種機制來綜合協調。所以，在考慮減少行政規制的時候，必須建立和健全各種管理職能的替代物。
吳敬璉：在中國這樣的發展中國家，政府首先要發揮促進市場發育的作用，要致力于規范化的市場秩序和法律制度的建設以及現代化的教育；同時還要致力于對自身行為的約束上。從中國目前所處的經濟轉型階段看，要深化市場化改革，政府應該要加強而不是弱化以下方面的作用：一是消除對改革的阻礙和反抗；二是建立新體制的各種基礎設施，最主要是設立各種市場經濟要求的法律；三是保持穩定的宏觀經濟環境，提升市場和彌補協調失靈；四是努力保持機會的均等和社會的公正。但是對于市場經濟這樣復雜的社會機體來說，政府不可能包辦一切，必須發揮各種社會群眾的自組織作用。
國企改革不能因噎廢食
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《財經》：吳老師曾經提過“腐敗的另一種主要形式”，就是利用國有企業改制侵吞公共財產。最近談得比較多的，是MBO導致的國有資產嚴重流失。有些人據此認為，國企改制應該暫停；甚至有人認為，國有企業從一些部門退出本身就是一個“路線問題”。2005年是國企改革的關鍵年，許多模糊認識可能會影響改革的深入。
季衛東：對于國企改革來說，MBO是個局部問題。就MBO所起的作用而言，我認為企業經營者的價值主要應該通過高薪和公眾知情的方式來體現，不宜濫用MBO。即使已經實現的管理者持股，也應該制定和落實有關規定，禁止管理層通過本公司的股票交易謀取不正當利益、限制與本公司的交易、不容許從事競爭性業務活動，等等。這也意味著信息公開和問責義務的程序性結合。此外，還可以導入職務登記程序以及對經理追究損害賠償責任的程序。
吳敬璉：1997年的十五大和1999年的十五屆四中全會采取了有進有退地調整國有經濟布局的方針。我認為，這是一個正確的、不可動搖的方針。與此同時，在所有制結構調整過程中，也要嚴防出現破壞社會公正和少數人侵吞國有資產的現象。MBO是一種適用范圍比較小的國企改制方式。其實，不論是不是MBO，甚至不論是不是改制，國有資產流失得還少嗎？十多年來，采用舊體制管理的涉外國有企業進行期貨投機，“賺了是自己的，賠了是國家的”，造成的損失動輒數十億元。至于國有銀行積累的不良資產更以萬億元計，其中不少也屬于國有企業的資產流失。正是這種驚人的損失，才使黨中央和中國政府決定對國有經濟進行有所為、有所不為的結構調整和對國有企業進行股份化改制。
1997年十五大重申“放小”以后，一些學者進行了深入調查，他們一方面堅持“放小”的方針，另一方面又認為必須注意在“放小”過程中堅持社會公正。我本人就此談過多次”(見吳敬璉：《當代中國經濟改革》)。總之，不論公共資產流失屬于上面哪一種情況，它們都有一個共同的根源，這就是由于從50年代中期以來我國對國有企業實施的非市場化的“放權讓利”改革，導致國有企業“內部人控制”的普遍發生，由此而造成國有企業資產流失和國企改制(包括MBO)過程中“自賣自”等舞弊行為。總之，國有企業改制過程中出現的腐敗問題并不是改革所帶來的，關鍵是出現了問題，不能因噎廢食，中止改革，而是要在改制過程中重視建立產權變更規則，加強監督，保證程序公正和實質公正。
《財經》：吳老師2003年7月10日在政協常委會會議上代表全國政協經濟委員會所作的《國資委成立后的國有經濟改革》發言中，列舉了國有經濟布局調整中種種私相授受、暗箱作業，致使“國有資產大量流失嚴重破壞社會公正”的行為，提出新成立的國資委應當出臺規定，對國有企業在上述過程中的產權變動程序進行規范，同時動員社會各方對這一過程進行監督。國資委對有關建議很快作出了響應，《關于規范國有企業改制工作的意見》 (2003年11月)和《企業國有產權轉讓暫行辦法》 (2004年1月)先后出臺。
吳敬璉：是呀，不過雖然目前這兩個文件在執行上對于防止中央國有企業的國有資產的流失已經開始發揮作用，但它目前存在對地方國有企業的產權變動監管乏力等問題。我覺得在2005年，應當在落實這些規章上多下些功夫。
季衛東：或許有人會擔心現在推動進一步改革將影響社會安定、妨礙經濟發展的勢頭。實際上有人已經在主張應該抓住奧運之前的機遇、按照前些年的路徑加緊發展幾年。但是我的看法有所不同。我覺得應該抓住奧運之前為時不多的機遇加緊制度改革、制度創新，即使犧牲GDP的一個兩個百分點也沒有什么可惜的。如果現在還不動起來，貧富懸殊、快慢不均的問題就會在幾年內變得極其嚴重、甚至很快就引起社會動蕩。在奧運之前還有各種拉力和期待，高潮一過，疲勞和制度的弊端就會顯露出來，那時回旋余地就太小了，很可能一出問題就造成很大的經濟危機以及社會危機。
“原罪”非罪
《財經》：在近期討論公共資產流失的時候，還有一種流行觀點，是把這歸之于資本家的“原罪”，應當怎么看這個問題？
吳敬璉：應當說，持這種說法的人所舉出的例證，比如某些地方的官員在公有企業改制的時候把企業以低價賣給指定的私人企業家一類事實的確是存在的，也確實是必須認真對待的嚴重問題。但是，必須對情況作出全面的分析，采取的措施才能真正見效。
所謂觀點要全面，首先是不能以偏概全，把企業家說成“天下烏鴉一般黑”，通通打成蓄意盜竊公共財產的江洋大盜；出了問題，也不能光說私營企業家一邊的責任。有人能夠不花錢就“買”斷國有企業，肯定有作為政府授權代表的官員與之通同作弊或者監守自盜，甚至“買家”就是這個官員自身或他的親朋好友。
季衛東：蒲魯東曾經把所有權定義為盜竊。馬克思也曾經說過“資本的每個毛孔都在滴血”這樣驚世駭俗的話。關于企業家原罪的議論或許與這樣的思潮有聯系。但是，在上世紀70年代末決定進行經濟改革時，中國實際上已經超越了清教徒式的道義情感，對私有制以及資本主義經營方式的功罪有了更冷靜的理性認識。
不過，所謂原罪，不是一個關于經濟犯罪的法律概念。在西方，原罪論表達的是一種自我反思和救贖的文化內涵。因此原罪論也有一點積極意義，就是把有些刑法上的難題轉化成懺悔救贖的動力，有利于制度創新。好比孔子說“有恥且格”，試圖讓人們在羞恥心的驅動下自我反省一樣，罪惡感也是可以導致反省和變革的。吳老師說得很有道理，當今中國某些企業家的原罪，孽根主要在政府行為，實質上與某些官員的原罪是互為表里的。
《財經》：這種官商勾結的形成，是起因于政府權力介入，還是市場自發形成的？
季衛東：最重要的原因在于政府與市場關系沒有處理好，制度和文化的不適當組合為官商勾結提供了充分的機會、誘因以及縱容。當然，資本主義的本質是刺激人的欲望擴張，很容易為官商勾結牟利提供必要條件，但這不是充分條件。沒有法治的自由競爭、沒有憲政的私有化、沒有民主的資源分配，這才是官商勾結的充分條件。不怕政府介入，怕的是那種肆無忌憚的介入；不怕市場自由，怕的是一切取決于討價還價，連法律原則和正義都被當成交易物品。
吳敬璉：我也認為，官商勾結是不法官員盜用公共權力和金錢權力勾結的結果。首先，到了市場經濟體制已經初步建立的階段，政府官員依然掌握著那么大的資源配置權力，就是很不正常的。最近幾年，不少地方政府搞所謂“經營城市”，實際上是用廉價征用來的土地與自己指定的地產商“以土地換項目”。開發商則以土地為抵押從銀行貸款投資。只要地價優惠，就能夠取得暴利。另外一種做法是政府用征收來的土地“扶持”重點企業。在有些地區，一個企業只要進了政府的“重點扶持企業”名單，就能以低價甚至無償獲得數以千畝計的土地，相當于取得數以億計的政府補貼。這種做法導致私人企業千方百計去結交官府，爭找后臺。對這種現象應予格外關注。這種情況的蔓延會毒化整個市場環境，對經濟的健康發展造成極其嚴重的損害。
《財經》：這確實讓人擔憂。其實官商勾結者中的“商”，也是民營企業家中的少數。但人們有時會把“仇腐”和“仇富”混淆。
吳敬璉：剛才已經說過，目前的確存在一種不好的傾向，那就是不少民營企業家熱衷于結交政府官員，企圖不是靠自己的經營努力，而是通過政府這只“看得見的手”來為自己牟取非分的財富積累。但是決不能不分青紅皂白把民營企業家群體一棍子打死。對于富人也必須嚴格區分兩種不同的情形：是依靠勤于勞動和善于經營致富，還是依靠特權和盜竊公共財產發家？
總之，在我看來，關鍵還是在政府。政府應該既是有效的，也是有限的。必須限制各級政府配置資源的權力。而在政府為了公共利益需要行使某些配置資源的權力時，也一定要把這種權力行使置于法律約束和大眾的監督之下。
《財經》：現在市場上對于政府出資救助有問題的金融機構乃至工商企業感到比較困惑。對于這方面，近期能夠做哪些改進？
季衛東：在這方面，應當有法律上的制約。貨幣政策委員會本來必須具有獨立性和專業權威性的，但按照1997年條例的規定，它只不過是政府的咨詢議事機構，而且大部分委員都是政府部門的官員。能否讓央行不僅向全國人大常委會提交業務報告，而且直接對代議機構負責？能否增加貨幣政策委員會中外部人士特別是金融學者的比重？另外，應對來自證券市場的壓力，是否可以采取釜底抽薪的辦法？例如制定《出資法》限制高利借貸、中介收費以及出資放款活動，按照銀行業監督管理法和金融違法行為處罰辦法嚴懲不法行為，健全信用調查制度和擔保制度，斷掉股市的非法資金。解決諸如股市的交易規則等根本性問題，近期比較難，但是，我們可以把首先斷掉非法資金來源作為制度建設的起點，作為近期改革的一個方向。
吳敬璉： 1997年東亞金融危機以后，我國也出現了一些資不抵債的國有金融機構和國有工商企業。過去處理這種問題常用的辦法是行政決定用財政注資或中央銀行再貸款來填補他們的財務窟窿。這種做法是不規范的，而且會由此產生嚴重的道德風險，使企業以為可以把財政或央行當成自己的提款機。動用財政支出需受人民代表大會的預算控制，中央銀行也只有在金融系統出現系統風險時才應實施它的“最后貸款人”的職能。估計在我國宏觀經濟降溫過程中，會有一定數量有問題的企業的財務窟窿暴露出來，更不能沿用政府“埋單”的老辦法，而要把這種活動納入法治的軌道。
季衛東：對。否則政府自身的信譽也會受到損傷，甚至引起社會信用體系的整體動搖。還要指出的是，日本經濟受挫的一個重大原因就在于所謂“證券行政”。因為大藏省在1975年不顧激烈的反對意見，對證券業實行了執照審批的做法，沒有采取單純的登記備案方式，所以不得不背上沉重包袱，為經營不善的券商和信托投資公司提供救助，結果導致金融機關問題叢生、效率低下以及制度性腐敗。央行可以救濟商業銀行，但不能救濟證券機構，這正是日本大藏省垮臺留下來的慘重教訓。
機會平等與結果平等
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《財經》：收入不平等，貧富差距過大是目前我國社會面臨的一個嚴重問題。新一屆政府非常重視保護弱勢群體的利益，也采取了相應的措施，比如總理為農民工追討工資，進行農業稅改革，提高農民收入等等。現在的問題是，在新的一年里，怎樣使政府縮小貧富差距的努力更富有成效？
吳敬璉：首先還是要弄清楚貧富差距持續擴大的根本原因何在，才能對癥下藥和藥到病除。認為我國貧富差別擴大的根源在市場化改革的人們常常引用美國經濟學家奧肯關于效率與平等相互替換(負相關)的原理，指責與市場取向改革相聯系的“效率優先，兼顧公平”的分配原則是自相矛盾，甚至是“掛羊頭，賣狗肉”。其實，這種論調對于效率與平等關系的解釋是不確切的。收入不平等可以由不同的原因造成：它可以是由機會不平等或者起點不平等所造成，也可以是結果不平等的直接表現。奧肯所說的負相關關系存在于后一種情況下。至于機會不平等的程度，一般說來，是與效率的高低正相關的。例如過去高考和就業中存在的“學好數理化，不如有一個好爸爸”的情況，就是發揮專業人員積極性和提高經濟效率的極大障礙。
建立法治的市場經濟有助于抑制這種活動和實現機會平等，因此既有利于效率提高，也有利于收入平等的實現。鄧小平提出“讓一部分人先富起來”，正是要激勵那些勤于勞動、善于經營的人在市場活動中為社會做出更大的貢獻。如果不是這樣，不是去推進我國的法治經濟制度建設，而是讓少數人憑借行政權力進行尋租活動，甚至靠鯨吞國有資產和掠奪大眾而暴富，效率和平等的狀況都會惡化。所以以分配狀況惡化為由來反對我國市場取向改革的大方向，是沒有道理的。
《財經》：那么，又應當怎么看待結果不平等造成的社會矛盾和效率損失，應當采取什么措施來加以消弭呢？
季衛東：在新自由主義、特別是向古典自由主義回歸的保守派看來，機會的平等與結果的不平等的并存是正常的，也是維持競爭機制所要求的。而美國二戰后的主流自由主義和歐洲社會民主主義一樣，不僅強調以機會平等為條件的競爭，也強調對結果不平等進行矯正的再分配。但是，這種再分配不能以否定收入差距為目標，也不能以單純的政府命令為手段，應該側重于消除貧困、擴大中產階級。應該從導入累進所得稅、遺產稅、消費稅、慈善活動免稅等進一步的稅制改革入手，使財政不必借助銀行和股市就能夠調整收入差距。與此同時，應該進一步加強人民代表大會對財政預算進行審議的功能。另外，必須建構社會安全網，為所有人提供最低限度的福利保障。
在中國，現有國有資產的部分性再分配對于緩和社會矛盾更具有關鍵性的意義。今后的國企改革必須與社保問題的解決結合起來，否則就很可能導致對前一階段經濟改革的反攻倒算，弄不好會前功盡棄。
吳敬璉：我也不贊成新自由主義這方面的主張。我認為，收入平等是文明人類的一種基本訴求。既然市場在實現結果平等方面很難有積極效果，政府和社會組織就應當介入，通過社會福利設施、稅收政策等手段來緩解收入差別懸殊的矛盾。
在我看來，在消弭結果的不平等方面，眼前能夠做、也完全應該做的事情，是劃撥部分國有資產來償還國家對國有企業職工的社會保障隱性負債。這件事情早在1993年中共中央決定在養老保險中引入個人賬戶制時就曾經擬議過，但由于種種原因未能實現。2001年再次提出，但是陰差陽錯，“劃轉”演化成完全不同的另一件事情——“減持”。而“減持”由于違反了程序公正的原則也不可能進行下去，于是償還政府對職工的隱性負債問題也束之高閣了。
去年召開的十六屆三中全會再次重申要“采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金”，現在的問題是如何將上述決定落到實處。目前各級國資委已經建立，國有經濟布局調整和國有企業的股份化改革即將逐步展開。劃轉國有資產、充實社保基金的工作必須及早做出相應的規劃和部署。
季衛東：可以考慮把國有資產出讓收益中用于償還國企職工、公務員、教師等福利欠賬的那一部分，拿來建立不同類型的社會保障基金，例如退休年金基金、保險基金等等。這其實是最具有根本意義的制度安排。
《財經》：經你們這么一說，向職工劃轉國有資產對于縮小貧富差距，消弭社會矛盾的好處可以看得十分明顯。它對2005年資本市場等其他方面改革也會影響很大吧？
吳敬璉：是的。首先，這有助于解決國有企業國家股一股獨大的問題，改善我國大企業的所有制結構。在原來的國有資產劃撥給老職工以后，老職工集體的代表機構，比如說社保基金理事會可以自己經營或者交由基金管理公司托管。作為機構投資者的社保基金理事會或托管的資產管理公司派董事進入董事會，對推進國企改制和建立有效的公司治理好處極大。十五大要求“努力尋找能夠極大推進生產力發展的公有制實現形式”，在我看來，廣大職工通過社會保障基金持有大企業的股份，正是這樣一種公有制實現形式。
其次，這也有利于在規范的基礎上發展資本市場。我國資本市場的管理層提出過“中國資本市場需要大力發展機構投資者”的口號。但是，機構投資者也是各式各樣的，例如追求高回報、專做投機和短炒的對沖基金就不見得有利于資本市場的穩定。不過社保基金是不一樣的。受托管理職工“養命錢”的社會保障基金只能追求低風險的中度長期回報，因而是資本市場的穩定力量。
季衛東：社保基金在本質上具有監督企業經營的功能。他們可以依法要求財務信息公開和會計透明化、規范化。他們也可以提起和推動股東代表訴訟，當然也要防止濫訴導致企業經營者縮手縮腳。它們可以促進公司董事會中經理職能與監控職能的分化，增強治理結構的效率和守法精神。只有這種在法治基礎上形成的信用和安定性，才能真正改變短期的投機行為。我們這些年主要注意了西方的“所有權與經營權分離”的第一次企業革命，但對于“經營權與監督權分離”這個第二次企業革命沒有充分重視。基金/托管思路，有助于形成一個有激勵和約束力的監督機制。社保基金非常關注企業績效、風險和信息披露，因此程序公正也就蘊含其中了，同時也可以促進金融市場的改革。
這樣的制度安排需要一些前提條件，例如糾正“政策股市”的偏差，保證股票行情與上市公司的經營效益相對應、社保基金會具有能適當處理股市風險的理財能力，等等。但是，只要金融不和財政分開，這個設想就沒法實現。股市如果變成權力資本圈錢的工具，實際上等于人為分配投資風險，等于公開地剝奪廣大股民的財產，這樣的狀況不改變，私產入憲、制定物權法都沒有什么實際意義。
《財經》：除了劃撥國有資產解決老職工的問題，還有哪些政策性措施，在2005年是格外重要的？
季衛東：我覺得對于所謂前些年發展的代價部分，還是要有特殊的關注。特別是農民問題，已經到了必須正視的階段。今年政府已經出臺了不少措施，明年顯然還要繼續有所作為。現在關于廉價征地的各種流弊，指望地方政府的監督管理已經不行了。除了凍結批地的一刀切禁令，也應當加強農民自己討價還價的地位，賦予他們在土地問題上的發言權、抵制權。
另外，近期在WTO和FTA(自由貿易協定)的框架下農產品的貿易要對外開放，明年會給農民帶來沖擊，對此要有應對，建立可靠的亞洲國際分工體制。出于糧食安全保障的考慮，保障耕地、扶助農業是必要的。此外還要采取政策性誘導措施，例如農民不僅可以進入城市雇用市場，還可以經過適當培訓和組織后出國，例如采取雙贏方式到日本等國承包經營那些因人口移動和銳減而產生的地價為零的大面積拋荒耕地。還可以組織農村剩余勞動力進行大規模的基礎設施建設。這些方面，2005年應當多一些實際考慮和靈活安排。
終結“血汗勞工”
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《財經》：2004年已經出現了所謂“民工荒”，對2005年的勞動力市場發展提出什么挑戰？
吳敬璉：這里關鍵的問題是，政府應該如何來保障農民工的權利？是直接通過行政權力去干預微觀經濟的運行，還是要建立新體制的各種基礎設施，即要設立和執行各種市場經濟要求的法律和規則，盡量讓民間在這一法律框架下自己去解決問題？我想最好是采取后一種方式。
王一江教授最近的一篇文章提到 (參見《比較》第14輯，中信出版社，2004年9月——編者注)，在出現以下兩種情況時，保障勞動者利益的行政和法律的手段應該積極介入：第一是針對雇主的一些短期行為，比如勞動時間過長、勞動強度過大、勞動場所的不安全性，政府首先要運用監管手段進行事先的干預，以防止其發生；其次，一旦出現問題要追究當事人的法律責任。第二是勞動合同的執行問題，政府(主要是法院)在此主要扮演一個執法人的角色。除此之外，我還想強調的一點是，當前農民工缺乏任何組織的力量與侵害自己利益的一方相制衡，應該鼓勵農民工在政府的指導下，形成社群組織力量，增強自我維權的能力。
《財經》：我國加入WTO以后，大量勞工進入國際勞動力市場就業，這對于緩解我國國內的就業壓力大有裨益。但是，現在也暴露出一些問題，最主要的還是他們的基本權利難以得到保障，政府應該怎么辦？
季衛東：出口勞工的保護現在顯得尤其重要，必須完善。中國年輕的待業人口比例很高，有必要按照國際法以及國際合作計劃向海外缺乏勞動力的地方輸送。這樣做不但有助于緩解目前的就業壓力，還可以改善老齡化社會的福利供給。另外，中國一個孩子的政策已經執行了30年，人口年齡結構開始畸變，從保障勞動力供給和財政收入的角度來看，應該有計劃地逐步調整。現階段向海外輸出勞工也有助于調整人口政策，與將來形成良性循環。但是，如果不切實保護出口勞工的權利、不處理好與接受國家及其民眾之間的關系，這些都很難實現。
吳敬璉：政府的角色當然要定位在保護出口勞工的基本權利上。政府應該建立對勞務出口公司的監管措施，防止出口勞動力成為血汗勞工。由于身處異國他鄉，出口勞工在各種談判中的弱勢地位尤為突出，所以，應該要制定相應的法律來保護他們，這樣才會形成有利于勞務輸出的激勵。現在一些勞務出口公司有政府的背景，這損害了政府的立場，不利于發揮一個監管者的職能。在這個領域，政府不能把自己定位為一個賺錢者。
軟著陸機會何在
《財經》：如何看待當前的宏觀經濟形勢和2005年的政策走向？現在對2005年應該如何進行宏觀經濟調控存在許多爭論，這些爭論是否也反映了不同利益集團的訴求？最后，能否對2005年的改革提出一些期望？
吳敬璉：在經濟轉軌過程中，保持宏觀經濟形勢的穩定非常重要，因為這涉及到為改革創造一個良好環境的問題。但是，轉軌過程中宏觀經濟往往會呈現過熱運行的狀態，具體的表現就是容易發生總需求膨脹，與社會的供給能力和可獲得資源的支撐能力不相協調的現象。從上世紀80年代以來，中國就多次出現這一現象。對此經濟界和理論界一直有不同的聲音，這樣對宏觀經濟形勢就會有不同的判斷。在已經發生過熱的情況下，采取什么樣的政策和如何實施也成為爭議的焦點。
例如，在2004年開春以后，隨著居民消費價格指數CPI的上升，存貸款實際利率的降低、甚至由正變負的問題就變成了爭論的一個問題。在幾次大討論中，傳媒上幾乎是一面倒的意見反映了“投資界”和房地產業的意見，反對提高利率。然而從穩定宏觀經濟的觀點看，貸款零利率是不合適的；從普通工薪階層，即主要儲蓄存款戶的觀點看，存款負利率是直接損害他們的利益的。
季衛東： 1997年亞洲金融危機的一個教訓是，即使宏觀經濟形勢很好，沒有通貨膨脹、沒有巨額財政赤字，也有可能突然爆發金融危機。吳老師反對維持存款負利率，其實質就是要求銀行獨立、利率自由，以便對金融危機的風險進行防范。我贊同這個主張。然而銀行要自由設定利率，首先必須有成熟的證券市場，否則不能有效地調節貨幣供應。所謂應該特別強調支撐證券市場的各種制度的建立和健全。另外，一旦發生資本收支危機，驟然增加的資金需求怎樣滿足也是個重要問題，這涉及央行與其他銀行之間關系的調整，也涉及國外大規模融資的渠道疏通，不能不從長計議。日本走向軍國主義道路與上世紀20年代的金融危機有直接的因果關系，當時央行兜底后留下的債務關系處理問題，一直拖到上世紀50年代才算了結，別人的這種教訓應該記取。
《財經》：我們雜志可是一直主張提高利率的。不過，我們理解，之所以會有不同觀點的原因主要是兩個：一是學理根據不同，二是利益訴求不同。
吳敬璉：對于學理上的分歧，只能靠百家爭鳴，通過自由而切實的討論去解決；對于不同的利益傾向，執政黨和政府則應當根據人民的根本利益和長遠利益的考量協調各方，實現最大多數人的最大利益。
從1998年以來，針對經濟偏冷的情況，中央政府執行了多項擴張的財政和貨幣政策。從2000年以來經濟逐漸升溫，并且在2003年初開始出現過熱跡象。由于對宏觀經濟形勢的判斷有不同的看法，在2003年沒有采取總量措施進行降溫。從2004年第二季度開始，從貨幣政策和行政手段兩個方面采取了適度從緊的措施。到第四季度，GDP增長率、廣義貨幣增長率、固定資產投資增長率等宏觀經濟指標都從今年初的高位有所下降。
不過由于今年的調控還是較多地依靠行政手段的微觀干預，在改善國民經濟的整體效率指標、從而改善宏觀經濟運行的微觀基礎上似乎進展不大。為了在宏觀穩定和微觀效率兩方面都取得改善，最重要的是改進政府管理經濟的辦法：政府應當專注于宏觀經濟的總量管理，而把微觀經濟問題，即資源在企業之間、部門之間和地區之間的配置問題交由市場去解決。當然，要實現這一目標的前提條件，是完善我國市場經濟體制，讓市場機制在經濟資源的配置中發揮基礎性作用。
季衛東：我覺得這里還包括一個央行獨立問題。1995年公布的《中國人民銀行法》規定央行必須向全國人大常委會提出業務報告，目的就是要讓金融運作和貨幣政策的制定、實施透明化，接受民意代表監督。但是，央行仍然從屬于國務院，難免受到中央政府部門的干涉。銀行的政策目標是提供產業資本、維持物價穩定，而政府在金融方面的政策目標，還包括重點項目開發、扶持企業、保障雇用等等。兩者之間的目標是有矛盾的。
《財經》：那么2005年的重心在哪里？最近閉幕的中央經濟會議把明年經濟工作的首要任務正確地規定為“加強和改善宏觀調控”，如何解釋？
吳敬璉：這里講要“加強”宏觀調控，意味著對宏觀經濟態勢的判斷是調控只是初見成效，不能松勁，以免功虧一簣。這里講要“改善”宏觀調控，則具體落實為更多地運用經濟和法律手段，采取穩健的財政政策和穩健的貨幣政策進行調控。與此同時，中央經濟工作會議把“著力推進經濟體制改革”列為2005年的一項主要任務。這就為落實中共十六屆三中全會關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的《決定》，發揮市場機制的作用以便實現經濟結構優化和保證全面可持續發展提供了制度基礎。以上各點的實現，將使2005年我國經濟的“軟著陸”和今后長時期平穩較快發展提供了基本保障。
我們的國家已于20世紀的最后一年宣布初步建立了社會主義市場經濟體制。但是市場經濟體系能夠健康運行的重要構架，例如金融體系、法律和司法體系還沒有完全建立起來。正像我們在前面分析過的，這種局面的持續，有使我國經濟體制滑向壞的市場經濟，即權貴資本主義的危險。我認為，2005年的改革重點應該放在金融和證券市場改革、投資體制改革、國有經濟改革和社會保障體制改革等方面。
季衛東：目前產生的許多問題，都和制度缺失有關。因此，加強和改善宏觀調控的一個最主要的內容，不是政府強力干預經濟，而是應加快經濟體制改革，完善各項法律制度。
但是，要卓有成效地進行經濟體制改革，不能完全局限在經濟領域，而必須對我國的制度建設進行綜合考量，全面反思。因為經濟體制是更大的社會制度的一部分。事實上，我們上面所談到的各種問題，雖然大多發生在經濟領域，但是這些問題顯然和我們的基本制度不完善和公民社會發育不足等問題密切相關。因此，經濟體制改革，應該放在憲政建設這個更加宏大的框架中進行思考。對于與經濟有關或主要表現為經濟領域的一些問題，如腐敗、貧富差距等問題，也應該從憲政建設的角度完善制度建設，培育相互制衡又能良性互動的制度環境。從體制建設的角度看，2005年的改革應當是全方位的。
選自《財經》雜志“世界·中國2005展望”特刊。季衛東：日本神戶大學研究生院法學研究科教授、社會學國際協會法社會學研究委員會指定理事、日本法社會學會理事、亞洲太平洋論壇（淡路會議）學術委員會委員。
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