眾專家激辯重慶“釘子戶”事件

眾專家激辯重慶“釘子戶”事件

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南方周末記者　蘇永通　實習(xí)生　趙靜

應(yīng)不應(yīng)拆？敢不敢拆？

　　政府大力宣傳物權(quán)法將使得人們“安居樂業(yè)”，房產(chǎn)這一多數(shù)中國人一輩子積攢的最大財富得以傳給后代。

　　但房與地產(chǎn)權(quán)分離的政策可能給“恒產(chǎn)”增加變數(shù)。

　　物權(quán)法五審時，全國人大常委會委員王英凡就曾提出：“你可以買房子，但是房子下面的土地不屬于你。”從理論上說，中國的農(nóng)村土地屬于集體所有，城鎮(zhèn)土地歸國家所有。物權(quán)法里也如此規(guī)定，對于城市房屋所有者而言，他們擁有的只是土地使用權(quán)。

　　不過，“最牛釘子戶”事件的浮現(xiàn)，還是讓它的支持者們把目光和希望集中在這部新頒布尚未施行的法律上，在實踐中它能起到多大作用？它能不能經(jīng)得起司法和民意的考驗？

　　梁慧星：如果以損害他人利益為目的，或者是你自己得利很少，但大家的損失很大，尤其是開發(fā)商合法取得了土地的使用權(quán)，它的權(quán)利也受損，就應(yīng)該拆遷。因為這就涉及權(quán)利濫用了。

　　尹田：已經(jīng)生效的判決應(yīng)得到尊重。公民可以申訴，法庭可以特別安排暫停拆遷。法院在執(zhí)行時也不能過于簡單，應(yīng)聽取當(dāng)事人的聲音，消除對立情緒。

　　孫憲忠：許多專家說要拆，我覺得恐怕太草率了，不能這么簡單化。如果老百姓真要在此尋死覓活，能強制去拆遷嗎？而且這個案子是物權(quán)法頒布之后遇到的第一個征地案件，法官也不敢因為輕率決定強拆而導(dǎo)致嚴(yán)重社會問題，這不會是一個光彩的歷史記錄。

　　李曉斌：物權(quán)法在個案中，會有一定的作用，如果沒有物權(quán)法，重慶釘子戶的關(guān)注度可能不會這么大，沒準(zhǔn)法院就真正強制執(zhí)行了。但在大范圍的案件中，不會有立竿見影的作用。

　　執(zhí)法者以后會更強調(diào)私權(quán)利的保護(hù)，貫徹尊重私權(quán)利；在實踐中進(jìn)行思考，促使一些司法解釋進(jìn)一步制定。

　　周孝正：物權(quán)法還沒有生效，但意思已經(jīng)到了，要依法妥善協(xié)調(diào)，不要你死我活，兩敗俱傷。

　　現(xiàn)在法院推遲強行拆遷是一件好事。開發(fā)商還是有一定的法律意識，讓這個小樓存在。

　　我贊成一個說法，就是這個房子留著，建設(shè)一個公園，這是一個里程碑，它是一種精神財富，可以提高我國的國格。

　　溫來成：法院執(zhí)行一直很受關(guān)注，如果不能執(zhí)行那么老百姓就不會相信法院。就這件事情來說，法院已經(jīng)勸說過，無效的話，根據(jù)正常的程序，強行拆遷也是一種手段。但各方應(yīng)該相互協(xié)商，找到好的辦法。如果補償合情合理，絕大多數(shù)還是能夠接受的。強制拆遷是最后的手段。

　　“釘子戶”是否有不搬的權(quán)利？

　　我國目前的拆遷和土地征收征用制度，是以《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)和《中華人民共和國土地管理法》為基礎(chǔ)，包括一些地方法規(guī)與行政規(guī)章。

　　“征收征用帶有行政強制色彩，不是平等主體關(guān)系，而是一種命令和服從。”尹田說。《條例》曾一度規(guī)定，“對于拆遷決定，被征用拆遷房屋的所有人或使用人只能服從，不得拖延。”這規(guī)定是以后強制拆遷規(guī)定的源頭。

　　房管所的裁決和法院的判決均支持強拆。釘子戶能否牛到就不搬走？

　　李延榮：拆遷房子不是目的，目的是征用土地。拆遷其實是公益和私利的協(xié)調(diào)，國家總有一些公益性用地需求，土地的占有是排他的，被一個具體的使用權(quán)人占有，完全通過市場不可能協(xié)商下來，為協(xié)調(diào)這種矛盾，就必須實行征用制度。國外也有征用土地的制度

　　對于政府而言，它擁有處置的權(quán)力，肯定是強制性的，無需征求意見。

　　楊建順：如果基于程序規(guī)范考慮，釘子戶是對秩序的挑戰(zhàn)。政府是收回土地，為了公共利益的實現(xiàn)，民眾有協(xié)作的義務(wù)。

　　李曉斌：強拆從成文法來說合法，從法理上值得探討，不能說完全違背法律精神。發(fā)達(dá)國家你不搬，鐵路就要拐彎。中國正處在大規(guī)模建設(shè)階段，我傾向于支持這樣的制度———都必須簽協(xié)議再拆遷，但現(xiàn)在可能不太現(xiàn)實，也許要再過十年二十年。

　　“摻水”的公共利益

　　在物權(quán)法中，“公共利益”的需要是征收征用的條件，這在憲法和土地管理法中均有規(guī)定。

　　尹田說，從立法技術(shù)上，拆遷補償是行政權(quán)力運用的問題，不是調(diào)整平等主體之間的關(guān)系。其他國家的民法也只能原則性規(guī)定。但因為矛盾突出，立法機關(guān)重點研究。梁慧星曾嘗試從“包括”和“不包括”兩個相反角度，在《物權(quán)法》草案中對“公共利益”進(jìn)行界定，以限制政府濫用權(quán)力。但物權(quán)法最終沒有界定公益拆遷概念。

　　政府拆遷一方面是為了舊城改造，另一方面又是開發(fā)商場，到底符合公共利益，還是商業(yè)利益？

　　楊建順：商業(yè)拆遷和公益拆遷是相對應(yīng)的，都是為了實現(xiàn)公共利益。通過商品房開發(fā)，舊城改造，危改，實現(xiàn)公共利益；被拆遷戶實現(xiàn)改善生活條件；開發(fā)商實現(xiàn)商業(yè)價值。在三方利益均衡的條件下，拆遷征地才有可能實現(xiàn)。

　　孫憲忠：最近有兩個案例學(xué)者在引用：美國著名的輝瑞公司要在一個偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)上建制藥廠，遭到當(dāng)?shù)鼐用穹磳Γ欠ㄔ赫J(rèn)為藥廠可以為當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)機會，符合社會公共利益。我覺得這對嚴(yán)格的公共利益就有了松動。還有一個是美國修建帝國大廈時，也是認(rèn)為大廈是美國的標(biāo)志性建筑，也被理解為公共利益。

　　從這兩個案子看，都不是為了純粹的商業(yè)價值的增加，增加的價值不僅僅是為了政府利益。

　　從重慶這個案例看，這個地方已經(jīng)是成熟的商業(yè)區(qū)，無非是把小商業(yè)者趕走，叫大商業(yè)者來做，當(dāng)?shù)卣€要收錢(土地出讓金)。紐約這個例子，政府根本是不收錢的。這有什么可比性呢？

　　李曉斌：現(xiàn)在“公共利益”寬一點可以。通俗說，是允許公共利益摻點水，大概有個平衡，不能摻得太多。在大區(qū)域，不能以房地產(chǎn)開發(fā)為主，以城市改造為輔；也不能單純開發(fā)房地產(chǎn)項目。

　　公共利益是個時代概念，不是中外概念，對它的限制也會逐步從嚴(yán)。逐步保護(hù)私權(quán)是一個趨勢，物權(quán)法畢竟才出臺，也是時代的產(chǎn)物，而且物權(quán)法也承受不了公共利益之重。

　　關(guān)鍵是補償多少

　　拆不拆從成文法上沒有商量余地，補償是維權(quán)的核心，也是出現(xiàn)釘子戶的主要原因。

　　李曉斌：從開發(fā)商的利潤和政府的利益中擠出一部分作為補償，我覺得這個目前能做到。嚴(yán)格界定公共利益，現(xiàn)在沒有辦法。

　　拆遷法的補償標(biāo)準(zhǔn)表面是按市場價格評估，其實是按房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)，沒有說土地的補償標(biāo)準(zhǔn)。實際上大家認(rèn)可的城市房子的價格，一定跟它坐落的位置有關(guān)。

　　所以拆遷部門往往考慮區(qū)位因素，以為就考慮了地的價格。但真正的市場價格，是在同樣的地段能買到同樣的房子。實際的補償款，經(jīng)常只能到偏遠(yuǎn)地方買到同樣的房子。

　　比如北京，拆遷范圍東到東六環(huán)，西到石景山，南到南苑，北到回龍觀，政府把你安置在哪都可以，但有的地方都不叫北京了。

　　以前老百姓取得土地使用權(quán)，當(dāng)然沒交錢，但不能只承認(rèn)他的占用，不承認(rèn)他的地權(quán)和上面的價值。

　　孫憲忠：這幾年房地產(chǎn)漲價那么厲害，政府要是按照以前的標(biāo)準(zhǔn)拿地就說不過去了。就是為了公共利益，也不能犧牲老百姓利益。

　　李延榮：按照國家標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到補償?shù)模匀徊粷M足拒絕搬走，就叫釘子戶。我看那個釘子戶，其實給他的錢已經(jīng)不低了，在北京都能買一套復(fù)式房子了。

　　直面沖突

　　楊建順說，補償金由開發(fā)商與被拆遷戶協(xié)商，百姓容易被各個擊破，反過來，他們對不同價的補償會產(chǎn)生不滿。

　　而本來，拆遷征地是政府與百姓之間的事情。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家和國有企業(yè)建房，人們把拆遷當(dāng)成一種福利。

　　2006年，孫憲忠在土地管理法頒布二十周年座談會上發(fā)言，建議國土部門在城市居民的房屋使用權(quán)等方面，“能進(jìn)一步貫徹中央民權(quán)保護(hù)精神”，按照科學(xué)法理建立民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，甚至在有些情況下給老百姓一定的決策權(quán)。

　　李延榮說，目前城市拆遷矛盾多發(fā)的原因是，各地上的項目太多，拆遷面太廣，速度太快，而政府行使征地權(quán)，沒有明確的界限。征地是為了公共利益需要，但很多時候不是。如果征地拆遷不符合公共利益，如何阻止政府非法行為？李延榮說，政府可以強拆，“問題是拆遷法中沒有相對抗衡的辦法。”

　　孫憲忠：政府從被拆遷戶手中征收土地，和政府把土地出讓給開發(fā)商，這是兩個法律關(guān)系。目前普遍的做法是讓開發(fā)商直接和拆遷戶發(fā)生關(guān)系，這個也是當(dāng)?shù)卣谵D(zhuǎn)嫁自己的責(zé)任和風(fēng)險。

　　李曉斌：政府沒有財力的儲備。按理說，應(yīng)提倡政府在沒項目情況下的拆遷和征地行為，先解決與百姓間的房地產(chǎn)權(quán)問題，這是化解矛盾的很好方法。

　　而現(xiàn)在有的政府，一是沒有很好的長遠(yuǎn)規(guī)劃，加上財力有限，不管是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是商業(yè)項目，只要下家拿錢來了就批。

　　這樣的話，政府就充當(dāng)了拆遷的工具，這種行為還是不是國家行為就不好說，是行使所有權(quán)還是以公權(quán)力強制你拆呢？

　　這兩個環(huán)節(jié)應(yīng)該盡量分離，以體現(xiàn)公平，避免出現(xiàn)舞弊，官商勾結(jié)。

　　李曉斌：對于政府和開發(fā)商，做到程序上的合法性很容易，裁決，或者申請法院的強制執(zhí)行。但老百姓不想啟動拆遷程序，就很難，沒有相應(yīng)的程序。在程序上存在一定的不公平。最后會感覺裁決判決，都是向著開發(fā)商和政府既定的開發(fā)意圖去的。

　　可以通過聽證程序，還可以向同級和上級政府反映，以及人大的監(jiān)督。

　　在拆遷工作展開之后，我傾向于個體包括釘子戶沒有權(quán)利拒絕。中國還沒有保護(hù)個人利益到這樣的程度。但是如果這一片的被拆遷戶不認(rèn)可你所說的公共利益，我覺得他們可以提出這樣的主張。

　　毛壽龍：老百姓認(rèn)為“法院沒有尊嚴(yán)了”，這種想法還是有可能的。但這關(guān)系到司法改革的民主化進(jìn)程。首先立法要好，不能讓利益集團(tuán)傷害到群眾的利益，在拆遷這方面，立法要完善。第二，是司法本身，要有更多的解決沖突的方法，要完善司法程序。要注意民意，考慮陪審團(tuán)的意見。第三，法院的力量要有良好的民意基礎(chǔ)，才能有更好的公信力。

　　采訪專家

　　梁慧星(中國社科院法學(xué)所研究員、物權(quán)法專家)

　　孫憲忠(中國社科院法學(xué)所研究員、物權(quán)法專家)

　　尹田(北京大學(xué)法學(xué)院教授、物權(quán)法專家)

　　李曉斌(北京市律師協(xié)會土地法專業(yè)委員會主任)

　　溫來成(中央財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授)

　　周孝正(中國人民大學(xué)社會學(xué)系教授)

　　楊建順(中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、行政法專家)

　　李延榮(中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、土地法專家)

　　毛壽龍(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)

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