沈曉杰：完善公民住房保障體系關鍵要有政治保障
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http://finance.sina.com.cn 2006年12月29日 19:06 新浪財經
沈曉杰
在比較各國的住房政策和保障制度時，人們會發現一個反差很大的現象，這就是在一 些民選國家的政府和政黨中，很多官員都是把住房問題當作一個“討好選民”的籌碼。讀者也許還記得我們在前面說過的那位厄瓜多爾的總統候選人，向選民雙膝下跪拉選票情形。當時這位右派的總統候選人在選戰會上，混身顫抖地大聲祈禱：“我以上帝的名義，請求厄瓜多爾支持我。我跪求上帝，賜予厄瓜多爾人工作、房子、健康和教育，上帝將永遠在你們心中”。這位厄瓜多爾的香蕉業大王和最富的人還信誓旦旦的向選民承諾：他當選后將“平均每天為窮人建造1000棟房子”。要知道厄瓜多爾全國才只有1300多萬人口、300多萬家庭，如果真的像這位總統候選人夸口的那樣，用不了十年該國每戶家庭都可換成了新房。連這位最后還是落選的全國首富的右派總統候選人在住房上都要如此的“取悅”選民，其他總統候選人的“表現”就可想而知了。拉美國家如此，制度體系健全的西方國家就更不用說了。
為什么在這些國家中，任何一個官員都不敢像中國官員那樣，說什么“抬高房價是提升一個城市形象的體現”，普遍把做高房價當作自己“政績”？為什么這些國家的政府和官員不僅把讓公民買得起房、住得好房當作執政者義不容辭的必盡義務，而且還精心設計和實施各種的住房保障以取悅于民？為什么這些國家的政府和官員，在房地產市場和住房供應的政治導向上，竭力站在公眾的立場上，不敢和開發商“拋眉眼、搞曖昧”，更不敢把房地產商寵慣成“特殊利益集團”？
國外有些學者在總結西方發達國家成功的住房政策的經驗時，認為主要是依靠了三個方面制度構架上的支撐：市場、法律、政府。正是在這三個方面“齊頭并進”，才得以有了今天西方國家健全的公民住房保障體系和良性發展的房地產市場。
相對而言，中國當今的房地產和住房保障，缺乏的不是市場，而是健全的市場體系和規范的市場運作。開發商利益集團占據著全民的土地資源，卻公然叫囂“只給富人蓋房”，就是這方面突出的體現。但與之相比更缺乏、甚至是“空白一片”的，還是我們在住房保障上的法律和對相關政府行為的制衡和規范?？梢哉f，正是這些方面的嚴重缺失，才導致了今天中國的房地產市場成為城市社會最大的“不和諧因素”。從這點來說，只有在法律和政府行政上有了良好的“政治保障”，才能使公民在居住權利上的住房保障落到實處。
那么，制度健全的政治文明發達國家，他們在這些方面又是如何的“作為”的呢？
政治文明完善，決定了政府在住房保障上“不敢懈怠”
綜觀西方國家的住房保障，一個極為重要的特點，就是和它社會的政體制度，有著密不可分的“緊密聯系”。它的選舉制度，使得意圖執政或者是已經執政的政黨，都必須在最大程度上把滿足選民的利益，作為獲取或鞏固執政地位的基礎和手段。因為自由選舉制度的特點，就是“透過定期選舉的舉行，人們選擇那些能夠表達他們意志的人。”
在這樣的選舉制度下，住房的社會問題，既是各個政黨都不能推脫的一大難題，又是贏取民心、取得并鞏固執政地位的“不可多得”的“機遇”之一。由于住房是公眾“最關心、最直接、最現實”的利益之一，所以哪個政黨在住房保障上政策得當，哪個政黨執政的“砝碼”就大大加重。因此千方百計在公民的居住權利和住房福利倡導、制定和實施各種“最優化的住房政策”，就成了政黨之間競爭的重要法寶。作為這樣競爭導致的直接結果，西方國家在住房保障體系上日漸完善。
比如說，針對中低收入者的住房難的問題，不少西方國家就紛紛采用了由政府大量建造和提供公共住房(有的也叫社會住房)的方法。這種由國家給予補貼并由地方政府建造的具有一定質量的低租金住房，主要就是為了使所有的國民在住房上都能達到本國政府規定的最低住房標準。這種做法，不僅可以極大擴大住房市場上中低收入階層住房的總供給，而且也使住房市場因有效供給的提高而促使同類住房價格的下降。加拿大從1945年開始就實施了該國的“社會住房計劃”，目標就是使“讓最窮的人有體面的住房”。根據低收入者收入的不同，加拿大規定住戶只需交納25-30%的月薪作為房租，其差額由政府以補貼方式補足。后來隨著居民住房水平的發展，加拿大又以非牟利住房和合作住房的方式，在1983年取代了這種公眾住房。據資料，對貧困家庭住房保障做的較好的，還是號稱“讓全體居民有足夠住宅”的美國。根據美國人口調查局公布的報告，“在1995年，41%的貧窮家庭擁有他們自己的住宅。平均每個窮人家庭擁有三間睡房，1.5個衛生間，一個停車間，一個陽臺或者一個院子。超過75萬的窮人所擁有的住宅價值超過15萬美元，其中接近20萬的窮人擁有的住房價值超過30萬美元”。這份資料還指出：只有7.5%的貧窮家庭是過分擁擠的；接近60%的家庭，每個人都有兩間以上的房間。平均每個美國窮人的住房，比日本的人均住房寬敞1/3，比俄羅斯的人均住房寬敞4倍。
此外，在普通中等收入者的住房改善方面，各國政府也都有不少具體的目標。比較有代表性的，是瑞典在1967年立法規定中提出的口號。該國的住房政策方面的法律規定明確提出：要“使全體人民能夠以合理的價格住進寬敞、舒適和設備齊全的高質量的房屋”。另外，這兩年法國提出的一個給普通居民家庭進行住房改善的舉措，可能會使中國的數以千萬計的中等收入者，對西方發達國家住房制度上“優越性”更加“心馳神往”。
去年，法國住房部長宣布了“10萬歐元購買一套花園洋房”的政府改善中低收入家庭住房水平的計劃。10萬歐元(注：約等于100萬元人民幣)，相當于普通法國人多少年的家庭收入呢？根據今年7月媒體的報道，法國國家統計局的最新調查結果顯示，法國人月薪在2000歐元至3000歐元的就達到法國的中產階級水平，月收入在3000歐元至4000歐元的雙職工家庭也算是中等收入家庭了。另據法國官方的資料，法國的“工薪人員扣除所有社會保險后的人均凈工資：21,735 歐元/年”。這也就是說，法國普通家庭的年收入至少應該在3.5萬歐元之上。法國住房部長的“10萬歐元購買一套花園洋房”，就是說普通法國人家庭只需用不到3年的家庭全部收入，即可買到一套“花園洋房”。據這位住房部長介紹，法國每年將建造3萬至4萬套這樣每套10萬歐元的花園洋房，目前已有100個社區在750個地點上推出了興建計劃。預計“這個市場將會出現大爆炸的情況”。
發達民主的國家這方面的例子舉不勝數。比完善的住房保障更重要的，是這種住房保障體系之所以建立和完善背后的政治文明體系，這才是更需要我們的政府去學習和借鑒的。
官員行政住房市場，“立場站位”偏向“重民抑商”
在中國的房地產市場和住房導向的博弈中，普通公眾對“相關政府部門和官員”在行政上究竟成了誰的利益代表及“權究竟為誰所謀”，表現出強烈的不滿和無奈。但在政治文明比較完善的民選國家的政府中，沒有哪個官員敢“明目張膽”的站到公眾利益對立的立場上，去袒護房地產商的利益，更沒有誰敢像中國官員這樣，把居民住房建設的土地使用權和商品房的開發交由開發商去壟斷，最終在社會主義的土地上“培養出”一個特殊的利益集團。
西方的住房市場，不僅向所有人開放，而且政府還鼓勵、支持和扶助社會各方面投資建房，人們不用擔心因為不是“開發商”建房而被喊“違規”。特別是每當社會住房問題比較突出時，政府還拿出大量的財力物力，自己建房低價出售或出租給普通居民家庭或中低收入者，以有力的抑制房地產商利用住房市場的“供不應求”來哄抬房價，牟取暴利。除了在建房上“親力而為”外，政府還把支持和扶助公司、團體投資建房作為大力發展住宅業的一個重要途徑?？赡芰畈簧賴讼胂蟛坏降氖牵谶@些投資建房的公司和團體中，既有像房地產企業那樣的盈利性投資主體，還有大量的福利性即非盈利性的建房組織和實體——政府的公房建造公司和居民自己的住房合作社。這點在以福利著稱的歐洲國家、尤其是北歐國家相當普遍。在瑞典等國，這類的福利性即非盈利性的建房，甚至成為住房供應的主體。
在法國，也有專門的“福利住房聯盟”(USH)。在今年9月份USH大會召開前夕，法國住房部長就今年法國在建造福利住房方面的發展向媒體做了介紹：公家部門預計建造9萬至10萬套，私人領域預計建造3萬至3.5萬套。而在2000年，法國出資建造的福利住房數目只有42262套。相當于現在一年法國福利房建造量是六年前的兩倍以上。
當然，在這些國家住房市場的“競爭者”中，肯定也少不了“自建房”。據介紹，西方國家為了抵消通貨膨脹和經濟停滯給住房保障上帶來的壓力，紛紛出臺政策鼓勵私人自建住房。政府不僅提供私人建房用地，而且還發放無息或低息貸款，并設立抵押貸款公司幫助自建房的運作。這些都和中國房地產方面政府主管部門對待國內出現“自建房組織”時的所作所為，形成了強烈的對比和反差。
西方的政府官員在住房市場的行政，導向和價值觀十分明確，就是通過放開和培育各種住房建設市場，使作為住房生產和供應主要來源的盈利性公司——住房建筑商(一般在發達國家住房都是由建筑商供應，沒有像中國開發商這樣的住房供應的“二道販子”)的利潤趨于合理的水平，甚至是低于社會平均回報率。因為住房雖然是商品，但畢竟還具有公共品的屬性。政府相關部門的行政職能，就是要使普通公民，可以用承受得起的合理價格水平，買到或租到體面而舒適的住房，而不是使房地產方面的盈利性公司可以攫取較高甚至是超額的利潤。這也是考驗執政者是否代表了“選民的立場”，在執政理念和執政水平上能否體現公眾的意志的“試金石”之一。這也是為什么商品住房這種在中國利潤率高達百分之幾十、甚至百分之百的“特殊商品”，在法制和保障體系健全的發達國家，反而平均利潤率只有3-5%、甚至比社會平均回報率還要低的根本原因所在。
“國家優先計劃”，一個政府在住房等民生上的“解題實例”
2005年秋天，俄羅斯總統普京宣布，在俄羅斯全面開展優先發展醫療、教育、住宅和農業的四大國家優先計劃。為此普京專門成立了以他為主席的國家優先計劃委員會，親自監督這些優先計劃的實施，并派第一副總理負責上述優先計劃的具體運作。據了解，普京之所以提出實施國家優先計劃，首先是因為這幾年俄羅斯在發展中也出現了因貧富不均而導致的部分公民在住房、醫療和教育等方面水平有所下降的情況。在莫斯科等大城市，房價也高漲到了嚇人的地步；其次，由于國際市場石油價格上漲使俄羅斯的財政實力迅速增強，有基礎利用好巨額財政盈余，用于改善民生而不是什么官員的“政績工程”。據報道，僅今年俄聯邦預算用于國家優先計劃的支出就達到1345億盧布，其中在住房項目上的投入為219億盧布。俄羅斯第一副總理在落實“經濟適用房”建設國家優先計劃工作會議上指出，目前俄羅斯60%以上的家庭迫切需要改善居住條件。為了滿足這一需求，俄住宅總面積必須增加40%以上。首先計劃在明年和后年新建1億多平方米住宅，以改善普通民眾的居住條件。尤其值得關注的是，這位第一副總理還特別強調，針對俄羅斯各地存在的由幾家公司控制著本地區住宅市場、并通過限制擴大建設規模來提高價格的嚴重壟斷現象，俄聯邦政府各地政府采取有力措施給予打擊。
據人民日報報道，實際上早在2004年5月，普京在在克里姆林宮發表年度國情咨文、談到第二任期被媒體稱為“建立自由公民的自由社會”的執政綱領的經濟內容時，重點就放在了關乎每個家庭和公民“最關心、最直接、最現實”的住房、醫療和教育改革的切身利益上。普京在在談到住房改革時指出，近年來收入的增長仍無法滿足居民購買新住房、改善居住條件的要求。這不僅減弱了居民為適應市場經濟而在全國范圍內流動的活力，甚至影響了年輕家庭的生育計劃。普京保證，政府還將采取有力措施消除建筑市場(也就是我們房地產市場)上的壟斷，保障住房市場交易(類似中國的房價成本)更加透明。普京提出的俄羅斯住房改革的目標是：到2010年，使擁有現代化住宅的居民比例，由目前的十分之一提高到三分之一。
俄羅斯的社會制度，是從社會主義演變而來的，其背景和中國有著許多相似之處。它依靠石油價格的上漲使國力迅猛的提高。普京政府通過“國家優先計劃”，使國家發展的“紅利”為公民共享；中國通過這幾十年的高速發展，也集聚了豐厚的財力。在最近召開的全國財政工作會議上，財政部長就預計今年全年財政收入將達到3.9萬億元左右，比去年增收9000億元。但中國的這些“國家紅利”，有多少是用在人民的住房、醫療和教育等民生改善上？又有多少是浪費在所謂的“政績工程”上？還有多少成了公車消費、公費出國和公款吃喝“財政黑洞”？這些問題“不言自明”。實際上住房等民生問題的之所以日趨突出，根本的原因就在于政治文明建設的滯后。這種滯后已經成為制約中國社會進步、影響人民幸福小康的瓶頸。
法律，究竟在公民的住房權利上給公民提供了哪些保護了
在法制和住房保障完善的發達國家民主體系下，公民之所以享受到健全的住房保障，另一大的“政治保障”，就在于這些林林總總的各項住房保障措施，早已體現到國家的意志——法律之中，已經成為國民“一致接受的人類生存的公理與原則”。任何人不能從利益集團的立場出發，對體現國民居住權利的住房保障方面的法律進行“篡改和修正”。
據資料，在住房上立法最早的要屬英國了。早在1832年通過的《喬利拉法案》，可謂是近現代最早的住房方面的法律。二次大戰后的1946年通過的《住宅法》，更是規定了對低收入家庭提供的住房實行控租的政策，并鼓勵地方政府建造住房。1980年撒切爾政府頒布的《住宅法》，則體現了政府在實現公房福利轉向住宅私有化中，對公眾住房利益的保障。其中在對公房出售及“購買權”的條款做出了一系列的規定：如租用公房的住戶只要住滿兩年，即有權以優惠折扣價格購買所住的公房；優惠折扣起點為房價的30%，總的優惠折扣不超過60%，居住條件較差的公寓或套房的出售，總的優惠折扣不超過70%。這些住房法甚至還專門規定，居民購買住房后，一些低收入房主無力支持全部住房大修和改善費用，可提出資助申請，政府在考察其經濟收入情況之后，將酌情給予一定的資助。
美國雖然到了1937年才出現第一個住房法，但就整個住房法律體系而言，它不僅是建立最全的，而且也是綜合考慮最周到的。據資料，37年的住房法案主要解決低收入階層住房短缺和居住條件低下的問題，開創了聯邦政府資助公共住房先河。該法規定，聯邦政府資助地方政府為低收入者建造合適標準的公共住房，居住者只需向地方公共住房管理機構支付較低的房租。而到了1949年，美國國會通過《全國可承受住房法》。該法案明確指出：美國住房政策的目標是“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環境”，并明確規定美國每年要興建80萬套公共住房(后來實際每年新建住宅100萬套以上)。該法同時還把所有家庭得到優質的住宅和舒適的生活環境作為國家的目標。它在社區發展補助方案中，就把發展適宜的住宅及居住環境，和擴展低收入者的就業機會緊密結合起來；在授予都市不動產方案中，法律更是規定政府可將在中心區被棄的房屋贈送或以極低價格賣給低收入家庭使用，但該家庭同時也必須在3年內將住宅整修至合乎法令要求水準，并居住5年以上方能取得封地權。這就使居住問題和社區的發展一并得到解決。
隨著60-70年代生育高峰的到來，美國在1968年又通過了住房和都市發展法。該法明確了美國住房發展的10年目標：“為每個美國家庭提供體面的住房，目標在10年內應繼續完成2600萬套住房的建造和修繕,其中600萬套是為低等和中等收入家庭準備的?！碑數搅?0年代后，美國住房市場的主要矛盾已經由住房短缺轉變為低收入階層所付房租占其收入比重過大后，聯邦政府在住房保障上的法律制定，就轉化到了為低收入者提供房租補貼上。據資料，“目前房租補貼的租金優惠券計劃已成為美國低等級住房計劃的主流”。
實際上，世界上發達國家對如何保障公民住房權益方面，在立法上都有不少成功的經驗和做法。比如說，日本為了大力發展國民的住房合作社，在1966年就制定了《日本勤勞者住宅協會法》，這就在法律上保證了國民“自建房”的地位。
總之，要使國民真正的享有完善的住房保障，首先必須要在國家的法制建設上要有實實在在的體現。有了法律所規定的住房保障目標，就可以用法律的“準繩”來制約和規范政府在住房保障上的作為。美國的《全國可承受住房法》規定：“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環境”；澳大利亞在住宅立法中也明確：“確保澳大利亞每一位公民能以自己承擔得起的價格獲得足夠及合適的住宅”；瑞典在住房立法中更是提出：要“使全體人民能夠以合理的價格住進寬敞、舒適和設備齊全的高質量的房屋”。作為“人民當家作主”的社會主義中國，我們究竟該給國民在法律上提供什么樣的住房保障，我們可否在住房保障的立法目標上，提出比資本主義國家更具優越性的住房目標嗎？人民期待著！
沈曉杰
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