中國福利制度反思：甩包袱改革誤入歧途
http://www.sina.com.cn 2006年12月22日
中國新聞周刊
自俾斯麥在德國初步建立起系統(tǒng)的國家福利制度以來，國家與公民之間就形成了一種復(fù)雜的關(guān)系：國家強(qiáng)制要求所有人參加國家組織的社會保險(xiǎn)，但另一方面，國家利用財(cái)政資源向公民提供醫(yī)療、教育、養(yǎng)老甚至住房等福利，也被人們普遍視為一項(xiàng)基本權(quán)利。
在中國，從上世紀(jì)50年代起也建立起現(xiàn)代國家福利制度，但它存在著嚴(yán)重缺陷。經(jīng)過80年代以來的改革，這些根本缺陷并未消除，反而更為畸形。部分學(xué)者斷言改革失敗，部分民眾也對社會保障不力強(qiáng)烈不滿。
針對這種情形，決策層提出和諧社會綱領(lǐng)，并逐漸加大社會保障投入，對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的國家福利制度進(jìn)行再一次改革。
然而，如何改革，改革應(yīng)當(dāng)追求一種什么樣的國家福利制度？假如我們不能弄清過去的國家福利制度失敗在何處，一種合理的國家福利制度應(yīng)當(dāng)遵循什么原則？則政府即使花費(fèi)大量資源建立起一套國家福利新制度，也難免未來陷入困境。
舊體制下的絕對不公平
中國于上世紀(jì)50年代開始的大規(guī)模工業(yè)化進(jìn)程是由國家自上而下實(shí)施的。為實(shí)施趕超戰(zhàn)略，國家控制一切資源建立國營的現(xiàn)代工商企業(yè)。為積累建設(shè)資源，政府利用其控制權(quán)，長期人為地抑制資源價(jià)格，也抑制勞動力工資水平。統(tǒng)計(jì)表明，從50年代中期到70年代，城市人口的工資水平幾乎沒有任何提高。
這么低的工資僅足以維持最簡單的勞動力再生產(chǎn)。于是，作為對低廉工資的一種補(bǔ)充，政府逐漸在現(xiàn)代部門建立起了國家福利制度，為就業(yè)者提供醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等實(shí)物保障。政府也承諾永久性雇傭。這種福利是實(shí)現(xiàn)增長的一種手段，而沒有實(shí)現(xiàn)公平的內(nèi)涵。
這套國家福利體系僅覆蓋國有部門，其中絕大部分在城市，也有一部分分散在偏遠(yuǎn)的企業(yè)。城市中沒有單位的人口，并不享有這種福利。當(dāng)然，鄉(xiāng)村基本上被排除在國家福利體系之外。
因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家福利制度不僅沒有縮小各群體間的收入差距，反而擴(kuò)大了這種差距。這種制度讓城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更為僵化——國家為了控制現(xiàn)代部門的福利開支，嚴(yán)格限制鄉(xiāng)村人口流入城市，控制現(xiàn)代部門的就業(yè)人口數(shù)量。這樣，現(xiàn)代福利制度反而抑制了工業(yè)化進(jìn)程。
以工業(yè)化、城市化指標(biāo)來衡量，中國在80年代之前不僅落后于日本等東亞各國，甚至落后于印度。
誤入歧途的改革
一方面，福利供應(yīng)體系效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重，另一方面，國家雇員開始大量退休、老齡化，福利支出需求急劇增加，結(jié)果，國家福利覆蓋的人口盡管十分狹小，但運(yùn)轉(zhuǎn)二十多年后，國家福利體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系同時(shí)陷入危機(jī)，最明顯的表現(xiàn)是國有部門住房供應(yīng)嚴(yán)重不足。
從80年代開始，政府被迫尋求改革福利制度。到90年代，政府也形成了明確的思路：通過責(zé)任分擔(dān)的“社會化”模式，實(shí)現(xiàn)“低水平、廣覆蓋”的目標(biāo)，通過提高社會保障制度的運(yùn)行效率和壓縮社會保障開支，剝離國有企業(yè)社會福利保障責(zé)任，使國有企業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型；同時(shí)減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
這是一種被認(rèn)為“甩包袱式”的改革。經(jīng)過十余年改革，企業(yè)與政府的福利負(fù)擔(dān)確實(shí)減輕了。從80年代后期到90年代中期，政府在社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會福利服務(wù)等方面的開支水平，相對于GDP的比例總體上呈現(xiàn)出單邊下降趨勢。
當(dāng)然，這也意味著原來本來能夠享受到國家福利的民眾，福利減少或喪失了，他們主要是效益較差、轉(zhuǎn)制或倒閉的國有企業(yè)職工。
反過來說，在城市，國家福利的覆蓋面縮小了，享受國家福利的人群就更加集中。
至于城鄉(xiāng)福利差距，也在改革中擴(kuò)大。1980年代中后期部分農(nóng)村地區(qū)開展了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革試點(diǎn)，但無果而終。根據(jù)專家計(jì)算，1994年城鄉(xiāng)居民的收入比為2.86，含社會保障收入后，上升為3.32，社會保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了16%；2001年這個(gè)數(shù)據(jù)上升級為18.6%。
可以說，90年代以來的國家福利制度改革，沒有克服原有制度的弊端，沒有開出新制度的萌芽，反而縮小了國家福利的享受面，放大了社會收入差距、擴(kuò)大了城鄉(xiāng)隔閡，國家福利制度的不公平性更加嚴(yán)重。
設(shè)計(jì)未來福利制度的三項(xiàng)原則
未來數(shù)年，將是國家福利再造的關(guān)鍵時(shí)期。
但在設(shè)計(jì)制度的時(shí)候，政府、學(xué)界及民眾需要汲取歷史教訓(xùn)，對原則及方向深思熟慮，做出明智的公共選擇。
歐洲國家的福利制度固然相對公平，弱勢群體成員的基本生活得到保障。但是，國家試圖進(jìn)一步用福利制度進(jìn)行收入再分配，擴(kuò)大了政府對經(jīng)濟(jì)、社會乃至個(gè)人生活的干預(yù)與控制，導(dǎo)致個(gè)人責(zé)任意識削弱，家庭與社區(qū)解體，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，趨向于不斷加稅，政府規(guī)模膨脹也浪費(fèi)社會資源。
考察中西國家福利制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，或許可以得出下列結(jié)論：某種形式或某種程度的國家福利制度是必要的；但這種國家福利制度的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是對那些沒有能力者、及低收入群體提供一種保障。
據(jù)此，在再造國家福利制度的過程中，需對三個(gè)問題給予認(rèn)真思考。
第一，徹底改變現(xiàn)有福利制度的不公平取向，讓福利制度真正地幫助那些需要幫助的人。
50年代以來中國福利制度不是普遍地針對公民的，而是根據(jù)身份進(jìn)行分配的，90年代以來的改革過程中也沒有把農(nóng)村納入統(tǒng)籌考慮。結(jié)果，貧困的鄉(xiāng)村居民反而享受不到國家福利。本輪福利制度改革，已較多地考慮了農(nóng)村，但與農(nóng)村目前福利水平之嚴(yán)重低下相比，給予的關(guān)注仍嫌不夠。
由于欠賬太多，扭轉(zhuǎn)目前城鄉(xiāng)福利供給嚴(yán)重失衡的局面確實(shí)是一項(xiàng)十分艱難的任務(wù)。但現(xiàn)代國家福利制度的根本目標(biāo)，就是救濟(jì)比較貧困的人口，通過提供某些基本保障，使之維持人的尊嚴(yán)。這是現(xiàn)代國家的一項(xiàng)倫理責(zé)任。因此，國家福利制度需要一次根本轉(zhuǎn)向，將關(guān)注的重點(diǎn)從收入高且穩(wěn)定的城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，從城市國有部門轉(zhuǎn)向非國有部門、尤其是流入城市的農(nóng)民。
為此，原則上對于享受原有福利的群體暫時(shí)不再增加投入，國家新增福利開支應(yīng)則主要用于農(nóng)民及新流入城市的農(nóng)民。
第二，再造國家福利制度，須考慮其與社會的自我保障及市場化福利供應(yīng)方式的相容性。
政府必須注意，建立國家福利制度應(yīng)增加民眾的選擇，而不是減少可選擇的保障方式，國家福利制度不應(yīng)當(dāng)擠壓社會自身的福利供應(yīng)體系。
在西方，人們的保障過分依賴國家，已經(jīng)損害了個(gè)人自由，也損害了家庭、社會結(jié)構(gòu)，造成種種現(xiàn)代病。中國實(shí)有必要盡可能避免這種后果。日本在設(shè)計(jì)其國家福利制度時(shí)即充分考慮到了國家福利與傳統(tǒng)保障方式的兼容性，較多地依賴家庭的保障功能。因而，盡管日本的稅率及政府社會保障支出相對國民收入比例較低，日本人卻享受到和其他西方國家同等乃至更高的生活水準(zhǔn)。
事實(shí)上，除了家庭之外，通過社會自治，社會自身也可以建立其自治性的社會救助、社會保障供應(yīng)體系。
國家福利制度主要是解決社會保障的資金問題，不應(yīng)當(dāng)排斥市場化的福利供應(yīng)機(jī)制。目前政府設(shè)想的醫(yī)療保障制度似乎要回歸80年代之前的體制，恢復(fù)政府全額撥款的公立醫(yī)院體系。然而，民眾是否看得起病，與到哪家醫(yī)院看病，是兩個(gè)不同性質(zhì)的問題。
對于解決民眾看得起病的問題，國家福利制度與市場化的醫(yī)療服務(wù)體系其實(shí)是相輔相成的：建立瞄準(zhǔn)貧困人口的醫(yī)療保障制度可以讓窮人有錢去看病，而醫(yī)師私人或合伙診所、私立醫(yī)院的大量建立，可以抑制醫(yī)療價(jià)格水平，提高醫(yī)療資源利用效率，從而節(jié)省政府的醫(yī)療福利開支。教育領(lǐng)域與此類似，若實(shí)行“學(xué)券制”，政府直接資助學(xué)生而不是學(xué)校，可以鼓勵(lì)學(xué)校間競爭，提高教育資源利用效率。
第三，國家能否明智地做出抉擇，取決于民眾自己是否理性，及是否有機(jī)會參與福利制度的公共選擇。
生活在市場之不確定性中的個(gè)人，天然地有一種在某種集體保障中尋找安全的心理沖動。
尤其是在社會急劇變化、收入差距擴(kuò)大之際，普通民眾更熱切地希望借福利制度消除心理上的不安全感。國家對此當(dāng)然不應(yīng)無動于衷。
公眾的參與與選擇必不可少
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府把福利當(dāng)成激勵(lì)現(xiàn)代部門勞動者的一種手段，90年代的改革則服務(wù)于國有企業(yè)改革的大目標(biāo)，政府所關(guān)注的首要問題始終是增長，福利在政府眼里缺少自己獨(dú)立的價(jià)值。政府既然已經(jīng)征收了大量稅款，自然應(yīng)當(dāng)向民眾提供相稱的福利，財(cái)政須從發(fā)展型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)與福利型財(cái)政。
但從過往歷史看，當(dāng)人們在呼吁建立國家福利制度的時(shí)候，還需要對大量復(fù)雜的根本性問題進(jìn)行權(quán)衡，這包括：
個(gè)人自由與國家權(quán)力的關(guān)系。一旦建立國家福利制度，國家與社會、個(gè)人、市場之間的關(guān)系將會變得高度復(fù)雜。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代享有福利的人被捆綁在單位中，喪失了流動和選擇的自由。西方國家過分的福利制度則抑制了社會與市場的活力。如何能夠避免福利陷阱？
福利需求與稅收承受力的關(guān)系。天下沒有免費(fèi)的福利，所有福利享受，其實(shí)都來自于個(gè)人的稅款。人人希望享有高福利，但高福利必然意味著高稅收。如何權(quán)衡稅負(fù)與福利？如何避免部分群體借國家福利制度掠奪其他群體？
高福利與社會、市場的關(guān)系。高福利導(dǎo)致的高稅收必然抑制市場活力，而市場卻是創(chuàng)造財(cái)富的高效機(jī)制，沒有市場效率，福利就無從談起。事實(shí)上，一個(gè)法治之下的競爭秩序本身，是民眾最大的福利。80年代以來的自由市場經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)讓人們充分地意識到了，在設(shè)計(jì)福利制度時(shí)，必須確保其不至于變成吞噬社會自治和市場制度的巨無霸。不至于損害市場機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
總之，國家福利制度涉及到所有民眾的權(quán)利與利益，又受理性的支配。因而，建立國家福利制度的所有努力，應(yīng)當(dāng)通過公共選擇的程序進(jìn)行。假如完全由政府部門主導(dǎo)，則其結(jié)果很可能既不合理，也不合乎民意。★
城市與農(nóng)村的福利財(cái)政差異
★ 本刊記者/劉彥
針對農(nóng)村部分的財(cái)政支出，僅占到目前中國社會保障的微小部分——中國農(nóng)村的社會保障，目前僅限醫(yī)療、教育救助和低保福利(也即農(nóng)村五保戶)。殘疾人和烈屬補(bǔ)貼部分，歸屬民政部管理。
而城鎮(zhèn)居民所能享受到的養(yǎng)老保險(xiǎn)、再就業(yè)保險(xiǎn)和各種公共用品，農(nóng)民完全沒有享受到。
根據(jù)中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授鄭功成的研究，在福利項(xiàng)目支出方面，占全國人口約20%左右的城鎮(zhèn)居民占有全國財(cái)政性福利支出的95%以上的份額；而占全國人口75%以上的鄉(xiāng)村居民的財(cái)政性福利支出不足全國福利性支出的5%。
城鄉(xiāng)巨大差異的一個(gè)典型例子是，即便在北京一市之內(nèi)，目前各個(gè)城區(qū)城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月320元，而農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)最高的海淀區(qū)和朝陽區(qū)僅為180元，最低的區(qū)縣僅為63元，僅為城市低保標(biāo)準(zhǔn)的19.69%。
從各級政府負(fù)擔(dān)農(nóng)村財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看，中國以地方財(cái)政為主要責(zé)任人。比如在農(nóng)村義務(wù)教育支出方面，中央財(cái)政占2%，98%由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)9%，省財(cái)政負(fù)擔(dān)11%。
在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生總支出中，中央財(cái)政支出僅占2%。公用事業(yè)方面也是如此。
城市公共事業(yè)國家辦、農(nóng)村公共事業(yè)農(nóng)民辦，是中國城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的基本特征——特別是1983年農(nóng)村撤社建鄉(xiāng)后，舉辦農(nóng)村公共事業(yè)的主要責(zé)任便落到了鄉(xiāng)村兩級。
這直接加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而改變這種向城鎮(zhèn)居民傾斜的財(cái)政支出模式，調(diào)整地方政府間權(quán)責(zé)對稱的關(guān)系，走向惠及全民的福利體系才能真正實(shí)現(xiàn)。
中國8億被攔在不公平制度下的農(nóng)民，仍將主要依靠家庭救濟(jì)的方式，在未來歲月中繼續(xù)走完與城市人截然不同的余生。 （評論員 秋風(fēng)）
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