呂德文/武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授
內(nèi)蒙古開(kāi)魯縣在開(kāi)展新增耕地高效利用試點(diǎn)工作中，鎮(zhèn)、村兩級(jí)干部和承包戶發(fā)生沖突，出現(xiàn)了不當(dāng)言行，被媒體曝光并引起網(wǎng)民批評(píng)。對(duì)這起事件的關(guān)注，媒體有極強(qiáng)的道義高點(diǎn)，阻擾春耕的行為，于國(guó)于民都是錯(cuò)誤的。網(wǎng)民對(duì)事件當(dāng)事人表達(dá)了極大憤慨，冠以“云浩止耕”的綽號(hào)。
盡管開(kāi)魯縣政府發(fā)了兩次通報(bào)，但事件的有關(guān)信息仍然不清晰。地方政府是以輿情應(yīng)對(duì)的方式來(lái)披露信息的，其原則是適可而止。而除了曝光這一事件的“中國(guó)三農(nóng)發(fā)布”外，至今仍未見(jiàn)到其他權(quán)威媒體有實(shí)地采訪，反而是各路自媒體在狂嗨，網(wǎng)民在一邊倒表達(dá)憤慨。有關(guān)方面本可以借此事件對(duì)土地、農(nóng)村承包關(guān)系等作一些政策解釋工作，卻放任輿論災(zāi)難的發(fā)生。讓基層政府和一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去承擔(dān)不該他們擔(dān)任，也擔(dān)負(fù)不起的政策責(zé)任，是極其不合適的。
在很多網(wǎng)民看來(lái)，“云浩止耕”的背后邏輯是“與民爭(zhēng)利”，是基層的惡吏出于利益沖動(dòng)“吃大戶”。這種邏輯非常之強(qiáng)大，完全不用具體問(wèn)題具體分析，僅僅用“天下烏鴉一般黑”的隱喻便可完美論證。
但實(shí)際上，基層政府并非利益相關(guān)方，新增耕地承包費(fèi)歸集體所有，集體經(jīng)濟(jì)收入的一部分是歸村集體公益事業(yè)發(fā)展，一部分是歸全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅。如果從民事關(guān)系看，直接相關(guān)方是作為土地所有權(quán)人和發(fā)包者的村集體，以及作為承包人的“大戶”，間接相關(guān)的是其他村民和二次承包戶。在實(shí)踐中，普通村民和村集體是利益共同體，而大戶和二次轉(zhuǎn)包的承包戶則有共同利益，地方政府是最為利益超然的一方。
因此，“與民爭(zhēng)利”的邏輯是不通的。基層干部面對(duì)鏡頭非常自信地報(bào)上自己的姓名和職務(wù)，明確表達(dá)觀點(diǎn)，并非利令智昏，恰恰在于他“大公無(wú)私”——他是在執(zhí)行試點(diǎn)政策，具有公共性。
在部分民眾看來(lái)，“云浩止耕”的不合理之處是侵犯私權(quán)。在這起事件的討論中，特別流行的評(píng)論是，把承包土地的“大戶”比作租房子的租客。認(rèn)為大戶通過(guò)投入改造土地，類似于租戶花錢裝修了房子。房子裝修好了，房東卻要漲房租。但實(shí)際上，這完全是偷換概念。大戶擅自把草地改成了耕地轉(zhuǎn)租，于情于理于法都說(shuō)不過(guò)去的。比較合適的比喻是，租客其實(shí)是把房子改造成了膠囊房，然后分別租出去，當(dāng)起了二房東，這個(gè)過(guò)程既沒(méi)有經(jīng)過(guò)房東的同意，又還涉嫌違反房屋管理的相關(guān)法規(guī)。如果非要從侵權(quán)的角度說(shuō)，其實(shí)是承包戶違背合同約定、侵犯村集體權(quán)益在先，地方政府支持村集體“完善合同、收取有償使用費(fèi)”在后。
在筆者看來(lái)，“云浩止耕”背后是一種政策邏輯，即地方政府基于實(shí)事求是精神處理歷史遺留問(wèn)題。查詢開(kāi)魯縣當(dāng)?shù)氐耐恋丶m紛的判例，有承包戶因?yàn)樯米愿淖兺恋噩F(xiàn)狀，違反了相關(guān)法律被判承擔(dān)法律責(zé)任，也有法院認(rèn)為三調(diào)揭示的土地現(xiàn)狀變化并不能作為土地性質(zhì)變更的法律依據(jù)，進(jìn)而不支持發(fā)包方增加土地承包費(fèi)。
從化解歷史遺留問(wèn)題的角度看，這兩種法律實(shí)踐都不是好結(jié)果。根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)，開(kāi)魯縣新增耕地巨大，接受采訪的租戶也表示，類似他們這種情況非常普遍。如果都要追求他們的法律責(zé)任，則打擊面實(shí)在是太大，不利于社會(huì)穩(wěn)定。但如果默許其攫取非法利益，不僅法律上說(shuō)不過(guò)去，群眾也不答應(yīng)，同樣會(huì)制造大量矛盾。因此，政策試點(diǎn)的目標(biāo)就兩個(gè)：一是盡量對(duì)既成事實(shí)（草地變耕地的現(xiàn)狀）做政策上的定性，該合規(guī)化的合規(guī)化，該打擊的打擊；二是基于既成事實(shí)，促進(jìn)土地增值收益的公平分配。
規(guī)劃和現(xiàn)狀的概念，在法律上有差別。國(guó)土三調(diào)屬于現(xiàn)狀調(diào)查，即所見(jiàn)即所得；規(guī)劃層面，有嚴(yán)格的審批流程和政策規(guī)范，土地性質(zhì)變更需要嚴(yán)格履行調(diào)規(guī)審批程序。如果承包戶擅自改變土地現(xiàn)狀，草地變成了耕地，這顯然沒(méi)有履行調(diào)規(guī)手續(xù)，按相關(guān)法律得承擔(dān)法律責(zé)任。調(diào)規(guī)與承包戶免責(zé)、增收承包費(fèi)之間，有連帶關(guān)系。在這起事件中，現(xiàn)有信息有模糊之處，并沒(méi)有指明涉事地塊是否調(diào)規(guī)。地方政府處置辦法是根據(jù)三調(diào)現(xiàn)狀調(diào)查讓村集體增收承包費(fèi)，如果未履行調(diào)規(guī)手續(xù)，則承包戶得擔(dān)責(zé)，村集體增收承包費(fèi)也于法無(wú)據(jù)。但如果其同時(shí)履行調(diào)規(guī)手續(xù)，其實(shí)是給承包戶免責(zé)，村集體增收承包費(fèi)便有法律依據(jù)。
4月9日至15日，國(guó)家林草局駐內(nèi)蒙古專員辦赴開(kāi)魯縣督導(dǎo)毀草開(kāi)墾問(wèn)題整改。督導(dǎo)組要求全面排查毀草開(kāi)墾問(wèn)題，加大打擊力度，有效防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。開(kāi)魯縣的試點(diǎn)方案并沒(méi)有公開(kāi)，但從合規(guī)的角度看，這應(yīng)該是一攬子方案，一方面尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，給予新增耕地調(diào)規(guī)，讓其合法化；另一方面則是完善合同，合理化土地用途變更帶來(lái)的增值收益分配。合理推斷是，地方政府將這塊二調(diào)時(shí)期的林草地“新增”為耕地，其實(shí)是承受了一定的政策壓力的，他們?cè)谶^(guò)去其實(shí)是負(fù)有土地用途管制失控的責(zé)任的，今后要是再失控，很可能就要被追責(zé)。但這個(gè)壓力，當(dāng)事人未必清楚。
中國(guó)農(nóng)村的區(qū)域差別極大，土地資源的分布和功能很不一樣。在一些工業(yè)化和城市化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)用地的價(jià)值不大，主要問(wèn)題是耕地流失。因?yàn)橥恋匾?guī)模小，也比較細(xì)碎，不利于耕作，僅僅依靠農(nóng)業(yè)利潤(rùn)也難以養(yǎng)活那么多人口，一些地區(qū)棄耕現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，地方政府往往會(huì)想盡辦法推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、增加土地投資、吸引大戶來(lái)本地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。但在內(nèi)蒙等地區(qū)，三調(diào)相對(duì)于二調(diào)新增了不少耕地，其原因是當(dāng)?shù)爻鲇谵r(nóng)牧交界區(qū)，耕地較草地價(jià)值更高，且土地連片面積大，土地利潤(rùn)還是比較可觀的。因此，農(nóng)業(yè)資本有沖動(dòng)依靠自己投入去新增耕地。但這么一來(lái)，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)功能卻很可能遭遇風(fēng)險(xiǎn)。
總體而言，土地是一種生產(chǎn)要素，存在級(jí)差地租，各地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐形態(tài)并不相同，用一種方式去處理是不合適的。更重要的是，土地承載著特定的生產(chǎn)關(guān)系，當(dāng)?shù)氐娜丝跔顩r如何，會(huì)直接影響土地問(wèn)題。如果本地還有一定的務(wù)農(nóng)人口，且人們還要依靠以農(nóng)為生，村集體、大戶和小農(nóng)之間就需要有合理的土地增值收益分配，否則，任何抽象的權(quán)利和正義，都是很難實(shí)現(xiàn)的。
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