２０１９年５月，筆者在某中部省份Ｓ 縣Ｘ 鎮(zhèn)調(diào)研期間，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部經(jīng)常提及的一個(gè)詞就是“化緣”。他們所說(shuō)的“化緣”，就是向上級(jí)部門或者轄區(qū)企事業(yè)單位尋求資金支持。
當(dāng)前，“化緣”已成為基層政權(quán)尤其是中西部地區(qū)基層政權(quán)的重要工作甚至是中心工作。基層干部除了要完成自上而下安排的各種行政事務(wù)、為轄區(qū)民眾提供公共服務(wù)之外，還必須費(fèi)盡心思去“化緣” “找錢”，維系基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)。可以說(shuō)，“化緣”已成為基層政權(quán)的一種生存方式。
1. 為何“化緣”：財(cái)政短缺下的基層生存窘境
導(dǎo)致基層政權(quán)陷入財(cái)政困境的因素有很多，其中，預(yù)算定支與非預(yù)期支出的矛盾是重要原因。所謂預(yù)算定支，指上級(jí)政府只為下級(jí)提供特定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)額，超支不補(bǔ)。超支部分需基層政權(quán)自行解決。上級(jí)提供的預(yù)算經(jīng)費(fèi)往往僅能滿足基層政權(quán)開展項(xiàng)目活動(dòng)的主體需求，而項(xiàng)目開展過(guò)程中出現(xiàn)的占地補(bǔ)償、誤工補(bǔ)貼等非預(yù)期開支，則未被囊括在內(nèi)。這強(qiáng)化了對(duì)基層的預(yù)算約束，可避免基層無(wú)限度擴(kuò)張支出。在嚴(yán)格的預(yù)算制度下，若出現(xiàn)財(cái)政缺口，基層政權(quán)只能自籌資金彌補(bǔ)。
具體到基層社區(qū)，在Ｘ 鎮(zhèn)，上級(jí)政府每年只為社區(qū)提供固定數(shù)額的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。２０１９ 年上級(jí)為社區(qū)提供的辦公運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)基數(shù)為１５萬(wàn)元／年（具體經(jīng)費(fèi)數(shù)額根據(jù)社區(qū)的人口、面積等基本情況確定）。社區(qū)干部的工資待遇未納入財(cái)政預(yù)算。上級(jí)為Ｘ 鎮(zhèn)社區(qū)干部核定的編制數(shù)額一般為７～９人。按照上級(jí)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)書記月工資３０００ 元，主任２８００ 元，副主任２７００元，其他專干２５００ 元。每個(gè)社區(qū)每年的干部工資支出大約４０萬(wàn)元。如果算上辦公、維修、社保和年終績(jī)效等方面支出，那么每個(gè)社區(qū)年支出至少需要５０ 萬(wàn)元。
由此可見，上級(jí)為社區(qū)提供的經(jīng)費(fèi)基數(shù)根本無(wú)法滿足社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際需求。巨大的資金缺口需要社區(qū)自籌解決。此外，社區(qū)干部隊(duì)伍規(guī)模擴(kuò)張也是加重基層社區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要原因。基層社區(qū)干部隊(duì)伍擴(kuò)張有兩方面因素：一是社區(qū)事務(wù)的增多客觀上需要更多的干部；二是通過(guò)各種關(guān)系安排增加干部數(shù)量。有的社區(qū)原本不需要１０ 余名社區(qū)干部，但由于上級(jí)安排等原因，社區(qū)干部出現(xiàn)了擴(kuò)容。干部職數(shù)增加無(wú)疑加重了社區(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，近年來(lái)，國(guó)家嚴(yán)格控制基層政權(quán)的債務(wù)，基層社區(qū)不得舉債用于運(yùn)轉(zhuǎn)和提供服務(wù)。因此，基層社區(qū)只能采取“化緣”方式，維系自身的非正式生存狀態(tài)。
2. 如何“化緣”：關(guān)系化運(yùn)作
與正式的財(cái)政撥款不同， “化緣” 必須依靠社區(qū)干部的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)展開。某種程度上，中國(guó)社會(huì)可謂是人情社會(huì)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的制度建設(shè)，中國(guó)行政體制的理性化、規(guī)范化程度大幅提高，但人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍然在行政體制運(yùn)行中扮演著一定的角色。既然是私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，那么就必須以情感為基礎(chǔ)。“可以給你，也可以不給你，就看兄弟感情。關(guān)系好，給你，關(guān)系不好，一分錢不給你。它也不是固定的開支經(jīng)費(fèi)”（訪談筆記，２０１９０５１８ＸＣＸ）。因此，社區(qū)“化緣” 的基礎(chǔ)便是爭(zhēng)取與上級(jí)部門建立私人感情。
首先是工作關(guān)系。這是指社區(qū)干部通過(guò)在工作中頻繁與上級(jí)接觸交往，由此建立起工作關(guān)系。比如Ｊ社區(qū)的書記、主任都在Ｓ縣的“棚改”指揮部兼職工作，在長(zhǎng)期的工作中，他們跟相關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)建立了比較穩(wěn)定和密切的關(guān)系。為感謝社區(qū)對(duì)“棚改”工作的大力支持，指揮部每年都給社區(qū)提供一筆工作經(jīng)費(fèi)。在參與上級(jí)的各項(xiàng)工作任務(wù)過(guò)程中，社區(qū)干部既展現(xiàn)了自身的業(yè)務(wù)能力，也借機(jī)密切了跟上級(jí)的情感聯(lián)系。上級(jí)為了使社區(qū)干部更加積極主動(dòng)地參與工作，也樂(lè)于為社區(qū)提供工作經(jīng)費(fèi)。雙方形成互惠互利的工作關(guān)系。其次是私人關(guān)系。主要是社區(qū)干部利用自己的親戚、朋友、鄉(xiāng)鄰等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)“化緣”。比如有的社區(qū)干部，配偶在上級(jí)部門工作，社區(qū)可以通過(guò)他們向上級(jí)部門爭(zhēng)取資金。還有的社區(qū)通過(guò)本社區(qū)出生的上級(jí)部門負(fù)責(zé)人或工作人員來(lái)“化緣”。社區(qū)干部尤其是主職干部必須充分利用私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)“化緣”。“主任熟的，主任上；書記熟的，書記上。”（訪談筆記，２０１９０５１８ＸＣＸ） 再次是服務(wù)關(guān)系。社區(qū)內(nèi)一般都有屬地單位，尤其是在一些城關(guān)鎮(zhèn)社區(qū)，屬地單位數(shù)量更多。社區(qū)與屬地單位雖沒(méi)有隸屬關(guān)系，但屬地單位在社區(qū)中的日常運(yùn)營(yíng)離不開社區(qū)的支持配合。如果沒(méi)有社區(qū)的支持配合，屬地單位的工作將面臨較大困難。社區(qū)為屬地單位提供服務(wù)，比如調(diào)解轄區(qū)人員與屬地單位之間的矛盾等。屬地單位為了回饋社區(qū)，會(huì)向社區(qū)提供一部分工作經(jīng)費(fèi)。社區(qū)與屬地單位形成互惠關(guān)系。有的屬地單位領(lǐng)導(dǎo)居住生活在社區(qū)中，社區(qū)也可以向他們求助。最后是庇護(hù)關(guān)系。主要指上級(jí)部門跟社區(qū)存在庇護(hù)關(guān)系。一方面，上級(jí)部門的一些工作安排需要社區(qū)支持，比如征集轄區(qū)的人口信息、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)拆違矛盾等。如果上級(jí)部門不提供工作經(jīng)費(fèi)，那么社區(qū)的配合程度也許會(huì)打折扣。上級(jí)部門為了贏得社區(qū)更大力度的支持，一般會(huì)盡力滿足社區(qū)的“化緣”需求。另一方面，上級(jí)部門是社區(qū)“化緣”的主要對(duì)象，社區(qū)也需要上級(jí)部門提供財(cái)政資源以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。
總之，社區(qū)干部“化緣”是以關(guān)系為基礎(chǔ)展開的。為了使“化緣”更為便利，獲得更多的“化緣” 資金，社區(qū)干部必須費(fèi)盡心思經(jīng)營(yíng)關(guān)系，甚至在社區(qū)干部?jī)?nèi)部進(jìn)行全員動(dòng)員。“化緣”的主體是社區(qū)書記、主任，尤其是作為社區(qū)一把手的黨委書記。社區(qū)書記因此被戲稱為“要錢的書記”。這對(duì)社區(qū)主要負(fù)責(zé)人尤其是社區(qū)黨委書記提出了較高的要求。社區(qū)主要負(fù)責(zé)人必須關(guān)系廣、能力強(qiáng)、頭腦靈活，才能夠“化緣”到充足的資金，以維系社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)。
3. “化緣” 資金的個(gè)人屬性
“化緣”也體現(xiàn)出一定的政治承包制色彩。“化緣”獲取的資金，除了用于完成上級(jí)部門規(guī)定的工作任務(wù)外，剩余的部分可以歸基層自主支配。有的“化緣”資金甚至可以完全由基層自主支配。這為基層“化緣”行為提供了強(qiáng)激勵(lì)。對(duì)于社區(qū)黨委書記而言，不僅“化緣” 事關(guān)社區(qū)全體干部的工資福利待遇，而且他作為社區(qū)的“一把手”，也需要向社區(qū)干部和上級(jí)展示動(dòng)員能力。“（書記）第一責(zé)任是黨建，第二責(zé)任是抓經(jīng)濟(jì)。社區(qū)有錢就發(fā)，沒(méi)錢上面不管。上不封頂，下無(wú)底線。”（訪談筆記，２０１９０５１９ＴＷＨ）如果社區(qū)書記“化緣”無(wú)方，不僅在同事面前覺得“丟面子”，還會(huì)給上級(jí)留下“沒(méi)能力” 的印象。而且，“化緣” 是社區(qū)干部尤其是社區(qū)書記去爭(zhēng)取資金，不是上級(jí)通過(guò)常規(guī)渠道下?lián)苜Y金，因此，“化緣” 資金帶有較強(qiáng)的特殊性。這使“化緣” 資金的個(gè)人屬性增強(qiáng)。社區(qū)書記對(duì)“化緣” 資金擁有一定的“所有權(quán)”， 這有利于增強(qiáng)其在社區(qū)班子中的權(quán)威。所以， 從各個(gè)層面來(lái)看， 社區(qū)書記都具有較大的“化緣” 動(dòng)力。
同時(shí)，社區(qū)書記雖然不屬于科層體制內(nèi)的干部，但是他們擁有廣泛的人際網(wǎng)絡(luò)，且利用社區(qū)的平臺(tái)也能建立更廣的人脈。“我們社區(qū)書記，直接打電話給縣委常委。我們說(shuō)個(gè)玩笑話，比正科級(jí)還厲害一些。”（訪談筆記，２０１９０５１９ＴＷＨ） 社區(qū)書記在“化緣”過(guò)程中，通過(guò)與上級(jí)部門建立和維系情感關(guān)系，為自己積累工作和社會(huì)資本。尤其是城關(guān)鎮(zhèn)的社區(qū)書記，更不容小覷。Ｘ 鎮(zhèn)黨委書記李某說(shuō)：“城關(guān)鎮(zhèn)的社區(qū)書記，別看他們只是小小的芝麻官，但是掌握的資源很多，他們和縣領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常在一起，要見縣委常委很容易。他們多少包些工程，或者入股，直接或間接參與。社區(qū)書記承包工程， 有３０％ ～４０％的利潤(rùn)。這個(gè)我們都很清楚。我們鎮(zhèn)里要把他們的利益控制在合理的范圍以內(nèi)，既不能壓得過(guò)死，也不能過(guò)于放縱。”（訪談筆記，２０１９０５１９ＬＤ）城關(guān)鎮(zhèn)的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)、社區(qū)書記豐富的人際關(guān)系資源，為這些社區(qū)“化緣”創(chuàng)造了得天獨(dú)厚的條件。
基層干部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狀況極大地影響著基層“化緣”的成效，并由此帶來(lái)基層財(cái)政的不均衡性。一是地理位置不同導(dǎo)致“化緣”的基礎(chǔ)條件不同。相比農(nóng)村社區(qū)，城關(guān)鎮(zhèn)社區(qū)擁有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)。城關(guān)鎮(zhèn)社區(qū)更容易與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人建立關(guān)系。在Ｘ 鎮(zhèn)，位于縣城城區(qū)的社區(qū)一般都由縣委常委擔(dān)任聯(lián)點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)。這為這些社區(qū)“化緣” 提供了極大的便利。比如，Ｘ 社區(qū)由縣委常委、縣委辦主任擔(dān)任聯(lián)點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)。縣委辦要求Ｘ 社區(qū)內(nèi)每個(gè)駐區(qū)單位為社區(qū)提供不低于１ 萬(wàn)元的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，城關(guān)鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)一般分布著較多的屬地單位，屬地單位常常為社區(qū)提供“化緣”資金。二是不同社區(qū)掌控的關(guān)系資源不同，關(guān)系資源豐富的社區(qū)更容易獲得更多的資金支持。另外，各個(gè)社區(qū)駐點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別不同，駐點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別越高，獲得的“化緣”資金也就越多。相反，轄區(qū)內(nèi)各種企事業(yè)單位少的社區(qū)， “化緣”就比較困難。
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