正在逝去的和尚未到來的——《破碎的民主》中文本序
在分享中減損的公共財富的管理（一類財富）
這些財富要求進行集體管理。它包括所有有助于維護生物圈的平衡和未來演變條件的財富：海洋和沿海地區、熱帶森林、仍然保持原始狀態的大草原生態體系，甚至還包括文化的多樣性，這與生物多樣性一樣，也決定人類未來的適應能力。在這方面，聯合國教科文組織將相當數目的自然景觀和人類創造列入“世界遺產”是具有重要意義的，因為這體現了一個特殊的社會在歷史的某一階段所建造的財富與整個人類之間的關系。大氣的平衡、造成溫室效應的氣體和氣候的變化雖然還不能完全確定，但已無可置疑地影響到地球的每個部分，也是當前爭論最激烈的世界公共財產。
這些財富為整個地球所共有，是否需要直接或間接地由一個世界權威機構進行管理呢?實際上這樣做既無效果，也不可能，因為對這些財富的損害，特別是對高層大氣的損害，來自數以百萬計的人類活動，而其他的財富，如海洋和熱帶森林，不能以簡單的禁止模式解決其保護和管理問題。依靠維持“原始環境”的幻覺，并不能解決保存和維持這些世界公共財產的目的。
例如，在看待造成溫室效應的氣體排放、沿海地區管理、維護富足的生態體系或熱帶雨林等問題時，必須要下到地方區域，針對能進行維護工作的當事人的行為與其合作進行工作。特別要注意，有的公共財產只惠及當地居民，而有的公共財產則惠及全人類。而在兩種情況下，地方上的保護行為和管理行為是相同的。此外，地方公共財產和世界公共財產的界限很難界定，而假如我們一定要這樣區分的話，這些財產將立即成為南北國家之間對立的根源。北半球發達國家在歷史發展的過程中損毀了自然生態體系，他們很難以人類福利的名義要求南半球國家約束自己；而作為富國，至少在目前，依然沒有勇氣對他們的生活方式進行徹底的改革，或是承認他們損害地球而欠下的債務。
最后，所有這些世界性或地方性的公共財產，除了海洋外，都處在一塊領土上。因此，必須要以一種有待于創造的形式，在地方上委托管理這些財富。而“威斯特伐利亞國家”的思維邏輯使得每個國家都注重加強其對于地方區域的主權。在窮國的心目中，國際社會強加給他們的限制不符合其自身的發展，并對其主權問題造成更多的爭執，他們認為這是因為富國有意阻止其發展，不愿他們成為潛在的競爭對手。至于在那些沿海地區或是熱帶雨林的老百姓心目中，有些國家希望在那里保持不進行任何人類活動的原始自然狀態空間的做法，是對他們自身生存的威脅。
大家十分清楚，美國曾試圖在溫室效應談判中強加給人的“污染權”這一概念，雖然在表面上具有經濟合理性，卻違背了我們的良心。這同那些聲稱最好還是將有毒垃圾放在窮國，因為從經濟上看那里人的生命價值要低得多的說法如出一轍。我們如何容忍富國能夠付錢給別人，就可以自我減免損失而讓別國去做富國該做的事?這使法國人想起當年抽簽服兵役的情形，有錢人抽到后便出錢請人替他服兵役，這種做法實在令人不愉快。
因此，從分析中可以看到對于這一類公共財產進行管理的必要因素：對公共財產概念的寬松定義；全人類享有的世界財產在財政上的公平分配原則；國際社會的公平原則，承認富國對全人類欠下的債務，因其迄今為止一直以私有化方式使用世界公共財產；為了有效地保護這些財富，應使每一方公平地均分損失；為使管理更好地在地方層次進行，獲得所有行動者的合作，并從經驗出發在國際上制定指導原則，要建立不同層次的治理之間基于主動輔助性原則的合作機制；肯定這些財富與商品財富有根本的不同。
自然資源的管理（二類財富）
第二類財富是在分享時分割的財富，但并不是，至少在數量上不是人類創造和勞動的成果。水、能源和肥沃的土壤屬于這一類，在這里可作為參照。從其性質出發，對這類財富的管理同時包含兩個目標：一是在社會公正與和平的前景下滿足人類的需要，因為這些對我們來說有限的財富要求得到公平分配；二是維護這些稀有財富的數量和質量，因為這關系到我們的未來以及子孫后代的生存。這兩個目標看起來經常是矛盾的，公平意味著每個人都有使用自然資源的權利，而維護自然資源則要求以收費的方式對資源的再生產進行投資，這就意味著自然資源的使用變得對強者與富人極為有利。
自然資源的管理同其他的治理一樣，就是如何更好地調和這兩個目標，在盡量公平的基礎上以更加嚴格和謹慎的方式使用。
建立“協力盡責多元的世界聯盟”在這一管理方面有許多建樹（，這里指的是下列建議，可以從聯盟的網站（www.alliance21.org）下載：L.布蓋拉（L.Bouguerra）:《關于水的治理的七條建議》（Sept propositions pour la gouvernance de l’eau）；R.拉馬爾（R.Lamar）和M.多索（M.Dosso）:《挽救我們的土地，保護我們的社會》（Sauver nos sols pour sauvegarder nos sociétés）；M.梅萊（M.Merlet）:《地產政策和土地改革》（Politiques foncières et réformes agraires）；P.卡藍默（P.Calame）:《重建世界治理，回應二十一世紀的挑戰》（Refonder la gouvernance mondiale pour répondre aux defies du XXIe siècle）。）在這里我援引一下這方面的工作成果。對分析結果的比較說明，所有這些財富均具有共同的治理特點和原則。
1）自然資源位于某一地方區域，因而既屬于一種所有權體制，特別是土地和水，同時又屬于國家的主權制度，特別是水和礦物能源。
2）自然資源的數量有限。水的總量是固定的，礦物能源是多少億年積累的成果，肥沃的土壤也同樣是長期演變的結果。
3）人類活動對于保證這些自然資源的實際使用和質量的維護起著決定性作用。這適用于水的循環，能源的生產，土壤肥力的維護、恢復或創造。這些人類活動是有價的，要求使用技術，動員一些組織機構。因此管理遠遠超出了保管，意味著需要許多相關的機構從事工作。
4）因此自然資源的使用處于兩個交匯點上：一是純粹的分配，這種分配以“公正”為原則，好像平均分配一種饋贈；一是為了維護與再生產而進行的經濟活動與投資行為。上帝所賜予的自然水，再由私有企業轉化成商品化水；土地改革根據純粹的社會正義標準重新分配土地，富人占有土地，這中間必須要找到恰當的解決辦法，實現公正和效率這兩項約束。
5）自然資源的消費增長甚至曾經是經濟發展的標志。在50年的時間里，人們一直認為增加水和能源的消費就是改善了物質福利，浪費反而成了舒適生活的標志：包括從澆灌高爾夫球場用水，個人交通工具消耗的能源到住宅的舒適、取暖和空調，富國的消費是其實際需要的10倍；水、土地和能源消費加起來所創造的生活方式相當于10公頃養活一個人，而地球上的居民平均每人只有一公頃土地。（我在這里借用了馬蒂斯·瓦凱納熱爾（Mathis Wakernagel）關于社會的生態烙印的研究成果。）
6）可是，世界自然資源總消費量的增長并不意味著滿足了每個人的基本需要。例如在能源方面，經濟合作與發展組織國家（OCDE）加上前蘇聯總共14億居民是窮國30億居民所消耗能源的6倍，后者占人類總數的一半，而其中一部分人只有舉炊所用的能源。在水資源和土地資源方面，我們也看到正在進行大規模的集中化與私有化運動。
7）自然資源需求的增長和資源的停滯使得這方面的管理具有事關重大的戰略意義。短期內的威脅不在于礦物能源的稀缺，而在于可用資源的集中。它們分布在少數幾個中東和中亞國家，這種集中將石油和天然氣置于勢力范圍的斗爭和沖突的中心。同樣，地球上水分布的不均和在一些大區域內水的匱缺加劇了競爭的局面，使得掌握水資源成為許多未來沖突的可能性根源。而在一個國家內和在耕地分布不均國家之間，今天是劇烈的社會緊張局勢的根源，明天將成為國內和國際大規模遷徙的原因。
8）自然資源的管理今天依然受制于供應政策。提供水和礦物能源意味著大規模的開采、加工和分配的組織工作，而人類活動之所以消費如此多的資源是因為有大批量使用者。大公司逐漸全面掌控能源工業以及最近在水資源方面的供應。這些公司只關心銷售產品，而不是厲行節約。
9）自然資源的使用造成相互競爭：各社會階層之間或國家之間為爭取資源的緊張局面，此外，還要加上使用者之間的競爭。灌溉用水與城市用水，運輸用能源和家庭能源，農業用地與娛樂、城市發展或基礎工程之間的競爭。稀缺資源在不同使用者之間的分配不能只依賴市場的規律。
10）保護自然資源包括短期和長期的工作。挖一口井和利用地下水滿足當前的需要是輕而易舉的，但是，需要很長時間才能恢復地下水源的數量和質量的平衡；打一口石油井是輕而易舉的，但是能量的儲存是以大量的生物、水力能源或太陽能構成的，其時間可以無限長；毀壞一片土地或使之貧瘠很容易，但恢復卻需要無限長的時間。而這三種資源在過去的幾個世紀中是作為“礦業”開采的：利用一個礦脈，直到枯竭，然后又開采另一個礦脈。這種開采中斷了歷史上的平衡。過去的人們知道自身的存活取決于對水循環的維護、能源消耗與再生的平衡，以及土壤肥力的維護。今天的挑戰在于通過各種科學和技術的手段，也通過傳統的智慧，重新找到謹慎的和負責的管理藝術，以保持長期的平衡。
11）自然資源的全面管理取決于地方上各個行動者的合作。水經濟或是水的各種使用的互補，能源的節約，土壤肥力的維護，取決于個人的行為和用水方式，也取決于現行規定及制定大范圍的政策。因此資源的全面節約管理同時要求實行非常分散和非常集中的方法，這些方面恰好是實行主動輔助性原則的主要領域：必須在最高一級確定共同的指導原則；而這些原則的落實辦法要在地方一級確定。
12）相關的稅收和收費必須反映公正和節約的雙重要求。用于自然資源的賦稅制度經常是反生產力的。水、能源和土地構成了農業和工業生產的主要因素。由此產生的歷史傾向是人為地削減其費用，作為向生產者的間接補助。水是日常生活必不可少的，以“合理的價格”支付其再生費用向來有引發騷亂的危險。公共供水公司的收支不平衡經常是害怕這種反抗的結果。這也是供水私有化的重要原因。在未來必須要考慮對最低的、生活必需的使用進行補貼，而超過限制則要大幅度提高費用。而水供應公司的“通常”做法正好與此相反：用水少反而價格昂貴，消費者支付的平均價格隨著水消費量的增加而降低。普通稅法也違反供水的原則：即對工作用水征稅，反而補貼自然資源的消耗!
13）所有權和主權的專制性很不適合自然資源的管理。大的水利系統、石油系統和燃氣系統，開采、儲存和加工能源的設備，土壤肥力的管理，都需要長期投資，與使用權的不可靠性是不相容的。因而不可避免地要向那些進行此類投資者讓與長期的使用權。與此相反的是，自然資源一經占有，如同目前所普遍見到的情況，人們就要對這種不取決于如何具體使用的資源占有設立租金，這既不符合社會公正也不利于資源的節約。大莊園與沒有土地的農民毗鄰，水在傾斜盆地的上游被浪費，而在下游則缺乏，石油稅為一些國家帶來了財富，而另一些國家卻缺乏最基本的資源。財產權和主權都來自同一絕對觀念，即可以使用或濫用擁有的財富。這一原則的修正勢在必行。
在分享中分割的財富和服務，即人類的技術發明成果的管理（三類財富）
我說過，作為分散的生產和消費所選擇的仲裁機制，市場調節在這方面具有最為合理的地位。因此，公共行動是否只應限于在世界范圍內組織市場的良好運轉呢?否，因為治理的原則和標準在這里同樣適用。市場并不因其有效性而本身就成為目的。就這一類財富和服務而言，我看到在實踐上有三方面的局限性，我們將針對每一個局限性找到治理的原則。
第一個局限性是這些財富與服務的生產模式，必須將企業不能靠自身獲取的外部因素融合到企業中。由于非物質因素的作用日益增長，這些外部因素逐漸具有決定性意義，它們在相當程度上取決于公共行動的有效性，并經常集中在一些地方區域上：如基礎設施和機構框架的質量、培訓體系、創造發揮積極主動性的思想狀態，以及研究開發的聯系、信息的流通、借貸的方便等。要具備這些因素就需要各治理層次之間的具體協調行動，有達成合作伙伴關系的能力，有辦法同時在多個領域采取行動，匯總有利條件。因此，即使是在最傳統的經濟領域內，也具有三方面的關系：不同層次之間的關系，各行動者之間的關系和各部門之間的關系，而這些關系從根本上構成了治理的基礎。
第二個局限性是在分配的條件方面。某些第三類財富是必需品，或者說使所有人得到這些財富是保持人的尊嚴的必要條件而具有公共性質，如健康、住房、衛生食品。保證得到這些財富和服務并不意味著必須由公共機構進行生產和配給；相反，為了真正適應社會的需要，使用者之間通常需要達成合作關系，同時需要一個有效的地方組織。市場本身并不具備充分的治理手段。
第三個局限性在于交換的真正條件。贊成市場自由的中心論據是“互利”的交換，這一自由市場在過去300年中促成了巨大的進步。在治理方面，我們應當關心21世紀互利的交換。從理論上說，開放經濟經過供求關系的變化，平衡市場上提供的數量和需求，生產應當在成本最低的地方進行。市場的開放由于釋放的活力比開放本身更為重要：開放導致地租效應的減少，刺激健康的競賽，創造各經濟行動者之間的誠實競爭，鼓勵革新。在世界各地按照各個因素的成本重新安排生產，可以加速技術的轉移，逐漸推動平衡，縮小差距。在增加交換的同時，開放也是逐步統一與和平的因素。最后，市場的統一能夠促成對大家都有利的規模經濟。所有這些論據不是沒有道理的，但是，現實的經濟發展卻離開理論越來越遠。門檻效應和統治效應使得“健康的競賽”大多演變成為“贏家獨吃”的賭博。可以從壟斷的效果看到這種情況。過去，在國家經濟的范圍內，壟斷效應由于有了反托拉斯法受到相當有效的打擊，但在世界范圍內卻沒有被制止。游戲越來越出格了。最強大的行動者，特別是美國和歐洲，只是在他們認為合適的時候才遵守游戲規則，拒絕放棄對他們的戰略生產的控制，同時卻以經濟至上的名義剝削他人。他們從自己的利益出發，使用玩世不恭的自由派言論。
統治效應是當今時代的中心論據，它將剩余價值導向世界經濟的“橋頭堡”，一直到達那些掌握了知識和信息體系者家中去，使之成為最大的受益者。現實與建構了傳統經濟的假說已相去甚遠，共產黨集團的崩潰說明在生產方式的組織中市場經濟和私有制的優越性，但崩潰本身不應當掩蓋這個事實。
然而，批判性思考應該走得更遠，還是要從經濟的目標和治理合理性的標準出發。人類的知識和創造性是以人為本的經濟的中心價值。（我在這一節中引用了聯盟社會經濟問題研討會的結論（見www.allinace21.org）。）而在事實上，當今的經濟全球化只承認一個層次的合理交換，也即世界層次的交換，限制了工作的機會。25年前，我在法國北部的瓦朗謝訥附近任職期間，正是工業危機蔓延的時候，我看到同一地區一些人無所事事，而許多需要得不到滿足，這兩種現象同時存在令我感到震驚。不管出于什么原因，這實在令人難以容忍。“社會貨幣”（monnaies sociales）在經濟危機嚴重的地區得以發明和使用正是基于這一事實，如在阿根廷或是某個具體地區，目的在于振興“地方交換體系”（SEL），無論是在消沉的農村地區還是被失業大軍困擾的大城市郊區。如果現存的調節辦法（具體而言就是市場）已經失去了合理性，其表現方式就是這些調節辦法不符合最小強制原則，并人為地縮小了解決辦法的范圍，在這種情況下，為什么要反對這類創造性的發明呢?
同樣道理，在關于農業生產和食品安全（關于這個問題，請參閱聯盟關于糧食安全的建議冊。夏爾·雷奧波·梅耶出版社，2001年。）的辯論中，如果市場所允許的生產發展給人們帶來了分配的危機和對公平的否定，導致地方農業活動的毀滅，破壞了食品安全，而帶有諷刺意味的是這些正好發生在農村地區，那么，世界市場的調節將如何能維持其合理性?
因此，作為治理的一條規則，即世界市場服從于追求的目標和合理的標準，與治理的其他方面相同，所要尋求的不再是交換的霸權地位——也即世界經濟，而是不同層次交換的連接，并尊重主動輔助性原則。這是一條探索之路，但是這條路在我看來是特別富有成果的，我在結尾時還將回到這個題目。
在分享中增加的財富和服務的管理（四類財富）
分享后增加的財富自古以來就存在：如家庭關系，共同體內部的聯系，知識和經驗的傳播等。它們的管理當然在市場之外，主要是地方的實踐。
然而，正如人們所看到的，這一類財富在知識經濟、信息革命和生命科學這三方面發展的影響下，從現在起占據著確定未來的重要地位。于是，傳統的經濟行動者——企業，和自由經濟的熱心提倡者看到了危險，不斷地將這一新的財富類別納入他們自己的思維邏輯中去，企圖將知識私有化。在這方面，我們可以引申一下援用在另一個背景之下創立的專利做法。迄今為止，專利用于保護可以有效地提高生產的各類知識，或者是有用的新產品或服務的發明創造，使得復制費用變得十分昂貴。因此，專利的作用是酬勞創新。但是，當產生的財富或服務的復制費用幾乎可以忽略不計時，如計算機程序、新型種子、信息、非專利藥品等，我們就完全擁有了另一種思維邏輯，而專利將變得極不合理，因為它造成了多余的費用和人為的稀缺。
自由軟件的例子很能說明一種知識結構如何與交流和協同互惠準則相遇的情況，這類軟件現在已經是信息產業界中不可缺少的一道風景。人們通過微軟所聯想到的軟件界巨頭所能夠集聚的實力，初看起來令人震驚。實際上，自由軟件的發展最初十分不順，其環境本身十分說明問題：這是一個在使用中不斷完善的工具，可以吸收每一個人的知識和創造性，其發展的正常邏輯就是協同互惠而不是制造人為的租金費用。
在地方區域上，我們可以更好地理解對社會資本的重視。這個社會資本在公共財產的傳統類別中是不可缺少的，包括國家生產和交付使用的財富和企業生產的私有產品。這是一種可以無限制發展的公共財產，是分割后增加的財富，因為是由關系產生的。
知識交換網絡（這些交換網絡誕生在巴黎郊區的埃弗里（Evry），組織形式是俱樂部，在國內和國際上都有發展。）是克萊爾和馬克·希伯-薩弗林（Claire，Marc HeberSuffrin）倡議的，在最近十年中得到相當不錯的發展，也是無限制創造的一種象征，即在這一網絡中，每個人都首先自愿提供技能和知識。在關系網絡的發展中，在能力的協同互惠過程中，我們就增加了社會資本。
常實施改變生物基因的美國孟山都（Monsanto）公司在將一種基因植入植物后，使植物不再繁殖，他們把這個基因命名為“終結者”，隨后這家公司的股市行情一瀉千里，也不再自鳴得意。這個事件并不是偶然的，因為種子是分割后增長的象征：在受粉后，種子自己毀滅了，但給莖株以生命。這種繁殖使得人類可以取用其中的一部分，同時留下足夠的種子重復這個過程。不能僅僅以經濟效益或科學進步的名義隨便擺弄這些象征。我牢記瓦茨拉夫·哈維爾（Vaclav Havel）的名言:“人在盜走母牛的尊嚴時，也損害了人的尊嚴。”以經濟和技術的名義去損害最能象征我們生存的條件時，受到損害的是生存本身。
觸犯生命的象征、通過私有化禁錮生物這些做法也在經濟上帶來決定性的后果：以知識產權為依據禁止人們自由繁殖生物的機能，而這種繁殖與生物本身的存活有關，這就意味著將經濟導入一個不該它進入的領域。所以在絕大多數人心目中，生物專利化被認為從道德、政治、甚至從經濟觀點看都是愚不可及的，這種看法很有道理。這等于是把經濟規則作為財富生產的屏障，難道經濟的使命不是發展財富嗎?正是這方面的丑聞使得美國制藥廠在同南非關于治療艾滋病的非專利藥品生產的糾紛中敗北。如果經濟規律、治理原則意味著禁止某個陷入困境的國家或大陸不得不以手頭僅有的簡陋措施去對付艾滋病的流行，這種經濟規律，這種治理原則還有什么意義可言?
與此相反，對于第四類財富，治理的主要功能是在所有的層次組織最大限度的發展。
治理的共同原則重現在各類財富和服務的管理中
對財富和服務的四類區分可以更好地了解公共行動與市場關系的各個方面。我們只能得出結論，強調治理原則的普遍意義。
首先，每一次以目標、倫理標準和具體措施對治理所做出的定義，都要動搖一些牢不可破的、為重大利益所捍衛的東西，因而有煥然一新的感覺。經濟治理的規則必須經常以其具體效果進行衡量，重新評估和豐富自己。同樣，治理的合理性也提供了一系列富有成果的分析面，說明哪些是可以接受的，哪些是不能接受的。將市場看做治理中的一種，評估的方法根據也適用于其他治理的標準進行，這種做法，如同我們所看到的，促使我們從經濟學的教條過渡到實驗性的認識，大大擴展了可能的范疇。
其次，在任何情況下，包括第三類財富，都有一個治理各層次之間的結合問題，都適用主動輔助性原則，從而達到最大限度的一致和最大限度的多樣性。按照主動輔助性原則，來自經驗的指導原則逐步適用于最基層的治理，對于公共財產、自然資源和在分割時增多的財富是最容易設想和確認的。
第三類財富，即“商品財富”相互間的交換關聯要求革新的力度更大一些。要應用倒置原則：任何地方體系如果參照治理的總體目標，比“標準方案”，即世界市場的解決辦法更有優越性，那么這一體系就是合理的。例如，社會貨幣符合這一標準，至少在危機的情況下如此。
如果有些地方經濟在納入世界市場的同時破壞了社會聯系，并使社會資本變得貧乏，而且漸漸地，糧食安全或食品質量的下降也是由此引起，因為這種安全過去是由地方的相互依賴性所保證，而在新的治理層次上又沒有建構新的安全體系，那么這無異于狗熊掰棒子，因為這說明建立在商品交換基礎上的經濟最佳狀態已經達到了以形勢惡化為代價的程度，而其所處的領域比社會生活更為重要。地區之間、國家之間和經濟行動者之間的專業化在實際上加強了生產的垂直渠道，與其他類型的交換看不見了，包括社會之間的交換和與環境的交換。所發生的情形就像用線性衡量工具去衡量“經濟進步”，其結果是極端的片面與局限，并且掩蓋了事物的本質。
為了保護各行動者之間的公平，避免設租現象，可以宣布下列的總原則：在一個共同框架和盡責手冊中，維護各行動者機會均等，特別是允許新的行動者不斷進入，以避免設租效應。任何社會，不論什么層次都可以發展滿足其具體情況和特殊需要的交換系統，從而可以表現出比實施單純市場的單一形式規則更大的優越性。
各類經濟行動者在規則面前是平等的，體現在任何層次上,“新的行動者”都可隨意進入活動領域，這就排除將市場交給一個已經在場的行動者的做法，而其惟一的理由是“他是本地人”。任何經濟行動者，不論他有什么樣的身份，只要接受了盡責手冊，都有權擁有同樣的條件。這也意味著，如果一個國家要求在國家范圍內實行這樣的機制，它必須同意下一級權力機構也可以有同樣的機會、按同樣的條件提出要求。
根據此一機會而產生的總體附加值必須能夠說明問題，衡量的工具必須是透明的；發展指數和管理辦法必須是明確的，并符合共同的盡責手冊。
綜上所述，我們得出管理每一類財富的兩個治理原則，我將在下文對此加以闡述：一是各類型的行動者之間必要的合作伙伴關系；一是地方區域巧妙組織各類關系的重要角色。
第四章行動者之間關系的管理：合作伙伴關系的要點與實踐
合作伙伴關系事關重大：一個指頭撿不起石頭
《一個指頭撿不起石頭》：這是非洲馬里的角里巴（Djoliba）協會（集體著作:《一個指頭撿不起石頭》（On ne ramasse pas une pierre avec un seul doigt）。ECLM/Djoliba出版，巴馬科，1996年。）集體編寫的一本書的題目，該書介紹了他們對權力下放問題的思考，從一系列事例出發來說明社會在公共財產生產中的多種承諾方式。在像馬里這樣的集體社會中，權力下放的重大意義不單單是、而且尤其不是為了靠近基層政府，而完完全全是為了促進地方的主動性，發揮民眾的力量，將治理體現在該國社會、政治和文化的現實生活中。
用這句話來說明世界是一個關系體系是何等美好的象征啊!如同手指揮著每一根指頭的關系一樣，治理則組織起各個社會行動者之間的關系。
在本書中，我已多次提到各行動者及各伙伴之間關系的重大意義及其形態，這里我重申幾個重要特點，然后在下文將更為系統地闡述合作伙伴關系的理論和實踐。
我們首先在描述治理革命的開端時提出了行動者之間的關系。我們看到在需要完成的職責與負責完成的行動者之間突顯了一種牢固的關系，這種關系使公共范疇和私立范疇成為兩個相互獨立的空間。在這方面，我們注意到行動者的責任種類并不取決于其公立或私立性質，而在于其行動所起到的作用。于是我們就打開了集體管理與開采公共財產的思路。這一思路雖平淡無奇，卻也不失為一個小小的革命。
隨后，在描述非制度化機制和司法多元化時，我們談到個體行動者，特別是民間社團組織如何滲入了公共范疇，從而使各個社會團體對其所遇到的挑戰產生了多種應付方式。這種拓展符合治理藝術基礎中的一環，即最小約束原則。將公共范疇僅僅理解為公共行動者的行動會使社會變得貧乏，使之喪失為達到目標而可以采取的許多有效手段；同樣的道理，在公共范疇中強制推行單一規則，無異于剝奪其自身創造性的成果。
之后，我們談到合作的能力是一個社會中社會財富的一個方面，說到底就是社會發展的主要條件之一。
我們還注意到社會行動者組織在世界化中的重要性以及重新思考地方和全球關系的必要性。世界范圍內非政府組織不斷增長的力量得益于其國際網絡的結構，有能力提出共同的立場鑒定，在地方與國際問題體系之間建立短程路徑。其中公共機構演變得十分緩慢，仍然封閉在陳腐的行政和政治區劃當中。
接下來，我們在對合理的治理基礎進行思考時，發現治理就建立在社會契約之上：不僅是公共權力，同時還是每個職業領域必須根據共同的《人類責任憲章》逐步確定其在居住區的職位。
最后，我分析了財富的各種類型，我們發現任何一種財富都不能由一個行動者來實際負責和管理。非洲的那句諺語無論何時何地都用得著：一個指頭撿不起石頭。這也適用于第三類財富，看起來是最為“私有化的”，離公共范疇最遠，因為這些財富的生產要求企業、政府、教育組織和研究機構的多種合作。
因此，行動者之間的關系在治理中起著軸承的作用，可與不同層次的治理關系相提并論。
我經常看到人們將行動者關系和合作伙伴關系的思考簡化為“參與民主”或“公民參與”。這是一種短視，而且這類參與恐怕僅能改變代議制民主機制的皮毛。過不了多久，后者便會提出民間社團的合法性問題；或是當公共權力希望以他們制定的計劃“聯合起公民”而得不到回應時又為之感到遺憾。同樣，人們還特別將這一思考局限在“社會伙伴”的舊定義之中。由此令我想起了從歐洲到區域性經濟與社會委員會的建構方式。擁有社會行動者之間的對話場所是有益的，指導創立這些委員會的想法是好的。但是，人們仍停留在“社會伙伴”的概念上，如同這些委員會的三個組成部分所證實的：雇主、工會和“第三部門”。這個包容一切的第三部門很說明問題，即難于設想社會行動者之間多樣化的關系。再走得遠一些，我們就得努力將各國的社會行動者之間的關系條件概念化。
盡管大家都有意愿，為什么公共權力與社會的其他行動者之間的合作關系常常如此困難呢?這中間有兩類障礙，一類是理論上的，另一類是實踐上的。
理論上的障礙與近兩個世紀以來西方社會所制定的政治范疇與政府運作公共權力方式有關。法國大革命在一定程度上反對與舊制度混為一談。行使政權的貴族或享有稅收特權的教士分別擔當起創立基金會和各種宗教機構的任務，承擔了大部分社會功能。對此，大革命肯定了政治與國家對公共財產的壟斷，以此保證在法律面前人人平等。自由、平等、博愛三聯句則裝飾了公共建構的門面，三者密不可分，維護自由的公共機構也保證平等和博愛。這便說明法國的公共權力如何不屑于與私立基金會為伍。例如，與美國、荷蘭、英國的情況相反，在法國，富人捐贈私人遺產用于公共福利總帶些不合時宜的味道。富起來以后將財產捐獻給社會總顯得有些令人生疑，或者干脆說不合情理。至于協會，大部分都享受地方或國家提供的補助金；而社會領域方面的重要協會則靠公共權力按日計算發給的費用；較少協會擁有自己的財源以保證其自身的獨立性，如會員的會費或私人捐贈。這說明法國社會在整體上認為平等和博愛是要通過稅收和交納社會各項費用來保證的。沒有必要以私人捐贈的方式加強博愛精神了，既然稅收和社會再分配已經相當于國民生產總值的一半以上!基于此，公共權力實際上凌駕于社會之上，合作關系便也不那么容易了。
公共權力與企業界的關系更不正常。例如在法國，兩者之間的關系格外密切。從第二次世界大戰后實行國有化以來，法國公共權力介入了許多工業部門和銀行機構。高級公務員離開國家部門進入私人企業，為他們與經濟領導人之間建立了無數的溝通渠道。盡管市場的全球化和歐洲統一市場的發展已經大大緩和了國家干預的效果，并削弱了其程度，國家仍然繼續實行干涉經濟的老做法。遺憾的是，我們不能說這種公與私、政治與經濟的密切關系真正造就了合作伙伴關系的理論。法國二戰后的五年計劃發展階段以及后來的政府大宗訂貨都一直使經濟負有沉重的負擔，更何況又沒有共同建立一種公共財產的理論作為支撐。
同樣，合作伙伴關系在一定數量的公共政策的共同管理之下制度化了，如社會福利住房和農業，但這個問題并不因此便有了嚴密的思想。最后，人們在城市和街區的管理方面做了很多努力以便更好地聯合公民，后者在公共服務部門被稱為“用戶”，而在街區生活中叫做“居民”。不管被稱做什么，到最后，他們與公共權力的對話是否具有代表性和合法性這一問題終究要提到桌面上來。
這里便觸及到問題的核心了。代議制民主將選舉中的當選者作為民眾意愿的代表。如果公共范疇壟斷了公共財產的定義和生產，那么當選者是共和國合法壟斷的化身，而其他的社會行動者將只不過是工具。基于共和國這一惟一且不可分割的觀點，正如國際法總是比國家法低一級，國家以外的行動者對公共財產的使用相比公共權力使用起來便缺少優先權。這些事實也許看起來顯而易見，但我仍強調這些觀點，因為這一切擯除了合作伙伴關系的具體實踐。這甚至體現在日常生活的細節中。例如，地方當選人認為自己不必要受專業培訓。您可以到各個討論會和培訓班去觀察，您會看到大多數情況下市長或副市長只參加開業或結業典禮，熱心鼓勵其他人努力學習，然后回去忙他自己的事情。難道人民選出的代表就不需要經過培訓了?不需要，因為他的能力某種意義上來自一種神圣的熱情，來自選舉賦予的合法性!我們將會看到，合作伙伴關系意味著對他人的新認識，而通過共同的學習可以產生新的變化。如果事先就與政治理念本身對立，如何指望可能發生這種變化?
合作伙伴關系的理論障礙夾雜著實踐中的障礙，包括思想和公共機構方面。
治理應當做到賦予共同體一種意義，而不具排他性的公共權力一般來說最有資格去引發對話和建立合作伙伴關系，將自己作為集體行動的催化劑。最成功地領導了經濟發展的國家便是有能力圍繞共同的方案組織和動員所有行動者的國家。在地方上也可以看到同樣的情況，沒有人會質疑一個市長召集地方區域上所有行動者的合法性。但是，從權威職能到有促進作用的職能過程要求進行各種文化和機構方面的深刻變革。
1996年，我在伊斯坦布爾舉行的世界住房大會上的一次國際住房論壇上，聽到了來自世界各地與會者發出的心聲，他們呼吁:“我們很愿意成為合作伙伴，但是我們國家的公共權力機構根本沒有能力進行合作!”
《加拉加斯宣言》作為我們敘述主動輔助性原則的起點，指出了造成合作伙伴關系障礙的實質問題。行政管理部門不應強制人們實行它的語言、心理規范、它的約束、程序和節奏，如此，平等對話的思想才能得到普遍的分享，特別是與社會最貧窮、最遠離政權及規則的社會階層進行討論的時候更是如此。即使是思想有了變化，機構與程序的僵化也對合作伙伴關系極為不利。最為僵化的首先是程序，機構的枝節和部門越多，公務員適應它們的自由度越小，行政部門與其對話者進行對話的方式便越帶強制性。然而，所謂合作伙伴關系指的就是傾聽和相互影響的可能性。要使一項公共計劃形成合作伙伴關系，每一方都要有談判和采取主動創意的自由，否則公共權力將會隨心所欲。許多公共權力善意尋求的合作伙伴關系實際上只不過是邀請人們參與行政部門單方面制定的計劃而已。
我們在分析主動輔助性原則時看到，這個原則要求公務員從“惟命是從”（實施單一形式的規則）轉向“當家作主”（尋求實施指導原則的最佳辦法）。這一轉變正是實現合作伙伴關系的必要條件，也正是這種自由和這種責任才使他們有可能與其他行動者一道制定共同方案。
在從惟命是從轉為當家作主的過程中，我們是否看到如此鐘愛的平等原則一去不復返了呢?難道平等只能在規則的均衡性中體現嗎?公務員的明智義務會不會給他們大開行政專斷之門，而由于他們所處的優越地位能否使其逃避一切民主監督的程序?我不這樣認為。我個人的經歷告訴我，專斷和腐敗既可利用規則的泛濫，也可鉆缺乏規則的空子。至于當家作主，相對于簡單的惟命是從來說，公務員要表明所采取的行動，則精神方面可能不那么令人愉快，但在民主監督方面會增加極為豐富的內容。將公民置于公共行動中以明智為基礎的平等權利面前，也將成為公共權力與行政部門之間的關系產生深刻變化的內因。只要關系仍然建立在舊觀念的基礎上，即政治可以“壟斷發展方向”，而行政部門只是執行政治所作出的決定，那就沒有出路。
“公民社會”這種如此簡單、如此經常使用的說法，也將變為對治理思考的障礙。公民社會實際上被定義為國家和政界的對立面，如此定義的公民社會在一定程度上把公共范疇杰出而孤立的功能神圣化了。而我們將公民社會與經濟領域做比較時，我們以為在贊揚公民社會的同時也使其脫離了社會。關鍵問題其實簡單得多：治理可以無限擴大解決辦法的范圍，也可以豐富政策選擇這樣一種藝術，同時它也是一種用盡可能多的手指去拿石頭的方法，讓每個人根據各自的新設想和不斷更新的思考為管理公共財產做出貢獻。治理是一項有建設性的整體戰略，這一思想與合作伙伴關系是不可分割的。
合作伙伴關系
目前，在現代組織方面所出現的問題中隨時都會提到合作伙伴關系。我使用這一詞匯作為治理的主體要素。然而，任何曾遇到過改變習慣、變換做法、建立或復查行動者之間合作方式的人都會看到，從制定原則到原則的實施有一條漫長的道路。
合作伙伴關系一詞因行動者不同而具有十分多樣的關系形式。格萊特（Gret）小組（Groupe de recherche et d’échanges technologiques的縮寫（技術研究和交換組），著作為《南北團結組織之間的合作伙伴關系和合同關系》（Partenariat et contractualisation entre organisations de solidaritédu Nord et du Sud），工作文件第16號，2001年6月27日。）提出了幾項標準，對合作伙伴關系做出如下定義：關系的均衡與平等，共同分享的政治觀點，技能知識的互補，相互了解與信賴。
至于企業方面的可持續發展（稱為stakeholder），需要合作伙伴的行為方式:“這個原則力圖超越只為股東利益的企業管理與為不同方面謀福利之間的矛盾，不僅是股東，也包括職工、供貨商、顧客，或在更為一般的意義上，考慮企業的總體社會環境。不必質疑企業創造財富的作用及其因此追求利潤的做法，這些指導原則應當推廣到企業的日常實踐中，只有這樣，它們才能使稅收手段和各種規章制度得到完善，使企業的‘最高利益’在整體上接近社會的最高利益。”（M.胡華德（M.Huward）,《回聲報》，2001年6月27日。）
歐盟委員會在其2001年7月公布的綠皮書中提出如下定義:“企業的社會責任主要指企業主動提出創意為改進社會做出貢獻，并使環境更加清潔。（……）這種責任主要對于職工而言，更廣泛意義上指所有與企業有關的各部門，后者也可以影響企業的成功發展。”（《經濟世界報》（Le monde économique），2001年11月26日。）
在合作領域內,“合作伙伴關系的概念很龐大，它涉及到合作關系本身的基礎。它最初的意義指的是從一種不對等關系轉變為一種平衡的關系，其中不對等關系是為出資者設計的發展與合作模式。在這種合作伙伴關系中，行動者們要在國際合作的基礎上共同建立一個適合每個國家的發展方案”。（J.J.加巴（J.J.Gabas）:《合作伙伴關系的概念》（Le concept de partenariat），www.iut.orsay.fr/cobea/Partenariat.htm，2000年。）
但是，正如1999年舉行的UE/ACP論壇（歐洲聯盟為一方，非洲、加勒比、太平洋國家為另一方）所表明的:“當前的合作伙伴關系經常被感覺為一種表面的伙伴關系，甚至在有些人看來是一場騙局，實際上是施者與受者之間力量關系的表現”。（歐盟—非加太論壇（Forum UEACP）,《從五月到十月討論的落實階段》（Phase de validation des discussions de mai octobre），1999年，www.ueacp.org。）在這份材料中，我們強調應當促成建立“共同管理的公共空間”原則，確保相互監督和決定的透明性。然而，實際情況表明存在一系列問題，這些問題妨礙了合作伙伴關系的建立。表達合作的愿望是通過北半球國家的優先權、并根據他們的模式來確定的；更有甚者，信息和專業技能在絕大多數情況下為提供資金的國家所壟斷，而“信息是民主監督的關鍵”。（前引UEACP論壇。）如此,“（……）根據以往的經驗，目標與實踐脫節的可能性是極大的。契約與成就的觀念，如同政治對話與向非政府行動者開放的目標一樣，需要確定客觀、透明的評估標準。同樣的問題是：誰來確定標準?在什么基礎上?誰負責跟蹤與評價?誰來監督?由誰制裁?”（Y.加多（Y.Jadot）:《走向歐盟—非加太的新合作伙伴關系?從條件到契約》（Vers un nouveau partenariat UEACP?De la conditionnalité au contrat），出版者：Solagal，1999年。）
合作伙伴關系的先決條件：行動者的機制
合作伙伴關系本身就要求一個有組織的行動者所組成的社會，以自然的方式體現社會上的各種力量和各種利益。實際情況遠非如此。為了賦予合作伙伴關系一定的意義，它本身需要一種機制上的價值；一個社會群體如果被他人承認并應邀制定一項共同的方案，那么對于其機制的建構則是巨大的鼓勵。其先決條件是設立公共辯論的舞臺。這個舞臺也許在國內或在地方上早就存在，但在國家以外，更不必說世界的范圍內根本不存在。在歐盟內部，各國家公共權力便抵制建立這樣的舞臺以及在共同體范圍的公共辯論，他們只關心保持政治合法性的壟斷地位。關于對歐洲協議、或者最近對歐洲公約進行的全民投票在這方面很說明問題。各國和歐洲的公共權力所協助組織的大范圍討論是極為少見的。辯論可以讓社會的每個領域都擁有構建的手段，形成一種觀點并與其他人進行討論。如果我們真想要建立不折不扣的歐洲公眾輿論和歐洲合作伙伴關系，而不是布魯塞爾歐盟總部與企業和非政府組織策劃的大集團之間的對話，那就需要從最容易的地方著手，即在適當范圍內建立公共辯論舞臺與行動者機制，這是先決條件和當務之急。由于民主因國際互聯網而擁有強大的變革手段，這一切將更容易做到。我并不視互聯網為一種自動造成民主辯論的神奇手段，在互聯網上發送一張傳單或是組織一場網上論壇當然不需要花很多錢。但是，如果是像我們多次在“協力盡責多元的世界聯盟”框架內所做的那樣，切切實實地組織多種語言的討論會，也即構建真正的模擬公共討論舞臺，還需考慮到后續工作與組織后續討論，就需要很多的經費，需要政府的支持。
民主在任何時期都不能與技術手段分開，技術手段使民主的實施成為可能。古希臘的廣場（agora）或羅馬的集會廣場（forum）和城邦的階梯都符合當時的技術條件，即步行傳遞消息和手抄文件。中央集權國家和代議制民主的建立是文書與印刷術普及的結果。明天的治理也將與新的交流和溝通網絡緊密相連。盡管如此，新技術系統所產生的治理方式和合作伙伴關系也需要政府財政手段的支持。
同樣，瑞士達沃斯經濟論壇和巴西阿雷格里港社會論壇都表明，如果全球范圍內不事先建構公眾和政治舞臺，就不可能有世界級的合作伙伴關系。各國沒有能力也沒有興趣去建構這類舞臺。最近的約翰內斯堡大會即里約十國會議說明，在國家和大企業之間面對面的關系中，當合作伙伴關系取決于各行動者的經濟手段時，其作用會縮小到什么程度。
我認為，通過委托協同行動者負責創立世界級公共討論舞臺來建立合作伙伴關系已經成為首要前提，這將成為一次極為豐富的經驗。為此，需要對這些肩負重任的個體行動者嚴格地制定盡責手冊。在對歐盟和非加太國家聯合在一起的《洛美公約》實施的評估中，我們曾舉辦了一次互聯網對話和經驗交流論壇。（見前引www.ueacp.org。）我們以大部分由歐盟委員會提供的微薄財力得以證實，這樣一種論壇向不同的合作伙伴、特別是那些非加太國家的基層行動者和協會，提供了切實參加討論的機會，而不必顧及本國政府當局對他們的限制。我們需將這種機制交給一個協作者或是協會的聯合體管理，就可以創立出永久的對話、討論和評估的空間。
建立名副其實的合作伙伴關系的另一個先決條件是給每個行動者以發言權。不是每個行動者都有同樣的機會建立和建構合法的發言權，我指的是處于最底層的社會群體。如此看來，有關世界公民社會的傳統言論便不乏偽善的成分。出席聯合國組織的國際會議，或是世界社會論壇那樣的公民論壇，顯然是由有能力出錢資助旅費者或組織來決定。具體而言，在這些場合，發言的不是“人民”，而是那些有辦法獲得信息并與他人交換，然后再實地參加討論的人。如果事先沒有與網絡建立起聯系，確定立場，或是至少得到事前準備的文件，那么買張飛機票不等于有效地參加會議。
有件事令我十分震驚，那是在二戰后法國的大發展時代，有個所謂與居民共同協商的事件，即尋求與居民一起制定城市規劃文件，并在制定文件的過程中無限制地尋求各種協商，能夠實際參加這類工作的社會群體是那些掌握了行政語言，并已經參與了政權的人。根本沒人想到去問一位居民，或是年輕人，或是婦女（在這類協商中，婦女經常是少數，她們晚上通常沒有時間脫身參與這類活動）“居民的想法”、“年輕人的想法”或是“婦女的想法”!一個社會群體如果沒有形成自己的言論空間，便不能真正參與公共討論。
卡特琳娜·佛萊在她的著作《真正與居民一起管理城市》（Gérer vraiment la ville avec ses habitants，夏爾·雷奧波·梅耶出版社，2000年。）中作為題名引用了保爾·里克爾的話:“權力產生于共同行動，消失于分散活動。”作者特別指出這一權力通過不同階段在居民階層中的形成：個人意識的覺醒，然后是地方的集體動員和更為廣泛的聯盟，最后形成民眾行為中的改革能力。
無論是農民組織還是城市平民區的居民組織，我們都從中得到確證，逐漸建立對話和交流的國際網絡，以及為此需要形成的相互了解、信任和共同判斷、觀點以及共同提出建議，所有這些對于建立與其他行動者的合作伙伴關系來說是一個決定性的先決條件。很快地，一直局限于抵抗和抗議行動的社會團體如果有可能建立這樣的國際網絡便會振作起來，表現出建設集體判斷基準和掌握復雜局面的能力，甚至超出了專家和國家機構的水平。這便相當于盎格魯-撒克遜的有行使責任的能力概念。
合作伙伴關系的另一個條件是承認他人的能力。《加拉加斯宣言》的第一條原則便是:“認識和承認居民的活力。”我現在還要加上一點：認識和承認居民所擁有的能力。有些大城市的經驗給出了很好的榜樣，如馬賽、達喀爾、里約熱內盧、加拉加斯和費城，他們讓居民自己對城市暴力做出診治。我在這里要情不自禁地引用一段一位達喀爾年輕人的吟快板：
我們的想像力滋潤著我們隨機應變的能力，
我們拒絕宿命論，
我們要的是發展，
不怕得罪法律制定者，
也不怕得罪城市管理者，
他們無法有效滿足我們的需求。（M.迪奧普主編（M.Diop）:《從達喀爾的街區看城市暴力》（La violence urbaine vue des quartiers de Dakar），夏爾·雷奧波·梅耶出版社，2000年。）
這一段話說明在窮人區里，生存與犯罪是一種左右搖擺不定的關系，其象征是“隨機應變”和發展的自我組織。所有社會中的窮人都是暴力的犧牲品。社區的建設首先要承認他們是主要的專家，并要以他們的了解開始著手同他們一起制定明智的公共政策。
能力的建構與承認、成立網絡系統也是合作伙伴關系的決定性因素。剩下的問題是沒有責任就沒有權力。歸根結底，合作伙伴關系的實質是，在負責的行動者中間共同生產公共財產。這不僅僅是裝備起每個行動者，再把他推向利益對抗沖突的舞臺。以企業的術語來說，合作伙伴關系位于合作沖突的戰場上。制定共同方案并不意味著否定沖突或矛盾，甚至也不否認會有某些對峙的情況出現。它意味著每一個行動者都要意識到自己的責任。由此我們又回到了社會契約的中心問題，參與集體財富的建設和參與權力在任何地方都是以甘冒承擔責任的風險為前提，甚至可能被有些朋友看做是背叛行為。法國前總理米歇爾·羅卡爾在世界公民大會開幕式上提到:“選擇和平總比選擇戰爭困難。”而合作伙伴關系顯然屬于和平的一方。
那么，社會上每一階層的責任如何表述，或者說，如何解釋社會契約將他們與社會其他方面的聯系呢?在建設“協力盡責多元的世界聯盟”關于世界治理的建議中，我們提出了一個多年形成的思想，稱之為“集合體”（collège）。一個集合體就是屬于同一個社會和職業階層的人在國際層面上結成網絡并相互承認，這一歸屬使他們對于共同財產和人類負有特殊責任。因此，來自不同職業的人們便制定了一份責任憲章，它可以構成一個共同點，由此出發，每個集體中的一些人組織起來，要求承認他們的愿望、他們的觀點和他們的利益的合法性，為了進入合作伙伴關系，也需承認其他業界具有同樣的合法性。
這一網絡集合體的意義在于與主動輔助性原則和治理分割性思想保持一致。地方網絡也應建立起來，實現地方上的合作伙伴關系，同時再參與更大的網絡，在這些縱橫交錯的網絡上交流經驗，培養集體工作的能力。
公共權力進入合作伙伴關系
我已經談到過公共權力進入伙伴關系的思想和機構前提。它們必須承認社會其他行動者有權參加公共財產的確定和實施，并擁有足夠的自由切實了解他們所關心的問題。但是，這些前提不足以確保名副其實的合作伙伴關系。在《心系國家改革》這本書里，我和安德列·塔爾芒從自身的公務員經驗出發，詳細描繪了公共權力進入合作伙伴關系的三個大方面：漸入清晰，進入對話，導入方案。
漸入清晰指各活動者必須對問題和問題的復雜性有一個明確的看法。大家知道現代社會的一個通病就是信息量過多，這些信息是否令他們對形勢有足夠清晰的了解?很難說。特別是每一個行政管理機構都產生大量的信息，有些是對行動所必需的，有些則只是為了信息而信息。這些資料都是根據建構的實際需要所建立，而不是考慮如何理解現實的各方面需要出發的。它們脫離現實，而且是通過有特殊成見的有色眼鏡歪曲過的事實。問題提出的方式已經預示了可能有的回答。幾年前我就有過這方面的經驗，當時我主持國家統計信息委員會的工作，委員會負責制定出“無家可歸者”的統計辦法。那個時候因為失業人口的增長，無家可歸者的問題又造成了社會和政治問題。每一個民間組織都提出了自己的估算，越是自稱進步人士，最后提供的數據也就越多。如此，法國的無家可歸者估算數目跨度為20萬人到200萬人。我很快明白,“無家可歸者”這個概念很模糊。只有在同時比較住房供應方面（便宜的私人住宅迅速消失）以及各社會階層貧困化過程的情況后，才能觸及到問題的本質，即住房方面受排斥的人口在不斷增長。當時我們努力爭取將工作組的權限擴大到分析住房供應變化的情況。并且更為艱巨的任務在于重新提出初始問題，集中了解各個城市住房市場的運作。于是我了解到，政府機構和各種民間團體確實給出了大量的數據，但是各自都是從自己最關心的問題出發，而這些資料并不足以對居民住房排斥問題提供可信的整體情況。我和工作小組的結論是任何方法都提供不了無家可歸者的真實“數字”。我也非常清楚地認識到，這樣的數字一經提出，其性質本身只能導致一種政策：就是在臨時收容中心設置相應數目的床位。結果，由于對排斥問題沒有足夠清晰的認識，由新情況所制定出來的錯誤政策反而把事情搞得越來越糟。
人們經常談到共同診斷（diagnostic partagé）的概念，至少在法國行政部門是如此。事實上，即使現實中的實踐通常遠離政論，這也正是問題所在。“漸入清晰”意味著每一個行政管理部門拿出相關問題的信息和理解，同時也接受其他行政管理部門和民間行動者所提供的信息，甚至完全改變其原來的觀點。這種漸入清晰的努力特別意味著要完全打破公共權力對社會分門別類時所使用的心理上的和行政上的級別，這一點并不容易做到。而這些級別，如涉及到所有社會補助的“掌權”階層，都是公共行動首當其沖的可操作對象。對此提出質疑，即使是在所謂的“共同診斷”階段，也一直是屬于老虎屁股摸不得的；而一旦進入清晰階段，行政部門便必須接受把自己放入可碰之列。
第二步，進入對話。公共權力必須既能與他人進行對話，又要保證其他行動者之間進行真誠和公平的對話。在與他人進入對話時，行政管理機構面臨著第二種風險，即走下神壇，對此它極不習慣。對話并不意味著放棄責任和權力（一般而言，合作伙伴關系并不免除任何行動者自身的責任），而是傾聽他人、接受不同意見，承認無法消除的分歧。在這一點上認真聽取他人意見確實會有些抵觸。我們在《心系國家改革》一書中講述了有關重新安排社會福利住宅的一些情況，雙方都很有誠意地談到這一操作，一方面是低租金住房組織，另一方面是居民，然而雙方所描繪的情況完全不同，使人不得不懷疑他們所談的是不是同一件事!對話，就像這個詞本身的意義，總是從別人那兒繞個圈兒，并因此便有被篡改的可能。對話也意味著人與人之間相互信任的關系，這一點人們常常忘記。現行制度目前的狀態永遠不能形成對話，要不然就是作為一種轉換角色的游戲。對話應該是實實在在的個人，他們接受相互交流，由此才能產生以機構的名義和以個人信念兩者混合的意見。這對教條主義將是怎樣的震動!公共機構不再單單是一個匿名結構，而明確是由人所構成的，每人帶有自己的經驗、自己的觀點和自己的激情。這是所有的行政管理日常運行的真實情況，每個人都清楚這一點，卻以原則作幌子裝作不知。進入對話便使得人們大膽說出“國王沒穿衣服”，并得到相應的結果。
如果對話意味著信任，那么信任就意味著時間。難道我們還看不出公立機構中人才資源管理方面的問題所產生的后果嗎?傳統上，公立機構對與地方的連帶關系保持警惕，它從中看到了權力個性化的來源，有合謀或是腐敗的危險。為了成為統一尺度的執行者、法律與法規的象征，公務員必須是坦誠的，因而是可以立即更換的。進入對話意味著完全不同的理念。
最后，導入方案是合作伙伴關系的第三方面。法國行政管理部門帶有社會服務的牢固傳統及其所享受的尊敬，隨著時間的推移，也學會了實施一些工程，甚至是長期性的計劃，但確實曾經很難參與同社會其他方面的集體方案。它善于制定規劃，卻不善于建構集體方案。傳統的規章制度和公共資金運作無法制定出多種形式的行動合作策略。導入方案由于其所包含的暫時性，要求對治理改變視點：即重點要放在制定可能的解決方案這一過程，而不是決策的時刻。我們將在最后一章中更多地談論這一演變。
合作伙伴關系由于其所涉及到的行動者的互動作用及其特殊的解決辦法，是否是各種規章制度的敵人呢?完全相反。1999年由整個非洲的居民代表在溫得和克擬定的非洲《合作伙伴關系憲章》對這一點說得極為清楚：如果行動者之間的關系沒有清晰的游戲規則，就不存在合作伙伴關系。與傳統治理方式的主要區別在于，這些規則應該在當地制定，即使它們已吸收了外來模式的影響。在本書的第一部分中對非制度化運動和法律多元化訴求的分析中，我們曾指出在建立一個社會的過程中制定規則所具有的重要意義。合作伙伴關系的規則便是一個最好不過的例子。我們甚至可以說合作伙伴關系的產生在小的框架內再現了治理的三個組成部分：確定共同目標的基礎；共同的倫理基礎和行動者之間行為規則的提出創立了合作伙伴群體；為制定共同方案所采取的具體措施并付諸實施。
第五章 地方區域，21世紀治理的基石
在敘述治理革命的前提時，我指出過重新認識地方區域和當地對于經濟運作本身、自然資源的管理、民主的振興以及行動者之間合作伙伴關系的建立所起的作用。在政治方面，這一重新認識隨著人們認識到多樣化管理的重要性，看到日益復雜的世界行政管理集權的危害性而表現為世界各地的地方分權運動。主動輔助性原則的提出說明確認恰如其分的政策和連接各級治理的行動都應發生在地方一級。隨后，在分析各種類型的財富時，我們也注意到對于四類財富的每一類，地方區域關系管理所占有的地位。
綜合上述情況來看，我認為地方區域（后文將進一步明確其概念）是治理的真正基礎和基本單位，從地方到全球范圍一切均建立在此基礎上。按建筑學家的說法，就是一個整體構架，其中主動輔助性是其結構原理。
我還說過，重新認識地方區域和分權運動在當今全球化大趨勢、相互依賴和經濟全球化的時代無論如何都顯得格格不入。政權下放確實不乏模棱兩可之處。因此，必須首先去除對地方的歪曲理解，不能視其為乏善可陳的附屬品，認為在經濟一體化當中雖必不可少，卻最終歸為次要角色。
“著眼全球，立足地方”這種說法又使地方區域變得不那么次要化。但這種既迷人又蠱惑人心的說法卻完全扭曲了事實。它使人想到只有從全球角度出發才能做出思考，而且在一定程度上否定了不從屬于任何國際組織而從地方產生思想的前提。更為嚴重的是，它將公民行動遣返回地方行動一級。普通公民便會下決心不再考慮這些與己無關的因素。盡管如此，我們承認經濟戰使很多人的利益受到傷害，所以必須以地方（最好是公民的）的行動予以彌補，以便承擔起一切經濟不予理睬的事務，并緩解最明顯的不足之處。
地方的次要化有四種形式：
第一，地方被認為是一處在大人工作時孩子們玩耍的大院兒。華盛頓、紐約、布魯塞爾、倫敦、東京、法蘭克福或巴黎的各強國人物在做嚴肅的事情時（如外交與戰略，能源與貨幣的重大政策，世界經濟集團的構成，經濟戰的引導，新技術體系的出現等等），孩子們則在院子里玩耍，卻也時時關心著強國大人物的工作，至少地方組織會聯合起來發動大規模的國際抵抗運動，反對經濟全球化。
第二，地方就是具體的行動地點。我們說過很多次，而且無論怎樣說都不過分，這種將行動歸結為立竿見影、可以快速衡量其效應，最后將行動和騷亂混為一談的做法極其有害。公民的負責行動，言論和行動的一致當然是重要的，但條件是從地方到世界要建立起聯系，將各種力量結成聯盟。
第三，地方被認為是“窮人的地盤”或是“鄉村醫療站”，是作戰的后方。確實，最脆弱的社會群體，無學歷者，孩子和老人都依賴于地方所組織的關系網絡和經濟體系。不成形的經濟在本質上就是地方性的，如周邊服務、零工、黑工、社會福利網等。中產階級、干部、進入勞動市場的青年人也確實更直接地融進了“現代”經濟，在地方上比在國際市場上消費更多的財富與服務；富人們，特別是南部國家的富人也確實要求更加完善的服務、四通八達的道路、運轉良好的醫院和寬敞的住房，但他們不會要求對飲用水實施自我管理，也不會要求互助系統的自行建設。因此，我們所見到的實際情況是，有關參與和合作伙伴關系的理論被認為是相對于窮人階層而言的，也就是說既然沒有能力支付為窮人的服務，那么找到這樣一種公共管理辦法真是太棒了!而既然國家無法再繼續掌控全球化以后的社會效應，那么樂得把這個負擔轉移給地方團體。這種看問題的方式是將部分視為整體，將地方活動空間減縮為這類功能并服務于這類社會階層。
第四，把地方同古老傳統的思想聯系在一起。人們贊美傳統其實是為了壓抑傳統。這樣一來，地方的特性被抹煞，造成自我封閉，不再向世界開放。
從歷史的角度看問題，我的看法完全不同。我不認為地方區域是歷史的遺留物，而相反，是對地方的否定。我認為現行的工業體系與國家本身的組織方式只是一個過渡階段。我們看到16世紀到20世紀的大變革將地方區域逐漸變成了抽象空間。而在未來的數十年中，我們將看到地方區域對此的回報。
在一定程度上，我們可以說傳統社會一直到18世紀，是自治的亞地方區域，它同時是生態體系和社會、政治、經濟體系。人們并不生活在封閉狀態中，人與人之間有連接，或是通過等級制，如王國，或是通過同盟和交換條約。但是，群體與生態體系之間的關系有著即時的意義。當居民的生活方式和數量與生態體系的能力之間出現差異的時候，社會對此的回應不是進行技術革新（起點是農業革命），就是通過統治和征服，或是通過遷徙，或是通過許多自行毀滅的方式。正是這種社會與其環境的緊密與特殊的聯系賦予地方區域的觀念以全部的意義。18、19世紀的科學發明與政治事件逐漸將地方區域改變成了抽象空間。這個現象在標準上表明，相對于群體而言出現了個體；在技術層面上意味著大規模使用礦物能源；理論上體現了社會達爾文主義的勝利；政治上則將群體轉變為個體公民。法國大革命不折不扣地體現并且理論化了這一變革。共同體為個體公民所取代，對個別地方區域的效忠被統一的、不可分割的民族國家所取代。這就是從地方區域到抽象空間轉變的第一個基本思想：人們需要一個無結塊的均勻社會。
共同體轉變為“自由”公民的運動之所以成為可能，是因為擺脫了每個共同體與生態體系的緊密聯系，工業革命使人不斷地尋求新的礦物能源。這一政治動蕩也反映在經濟領域中。同國家內“積極”公民相對的是市場上的消費者和生產者。“市場規律”在社會科學中的地位相當于重力法則、電磁法則或熱力學法則在物理學中的地位。有趣的是，人們談到“理想市場”時如同人們在物理學中談到“理想氣體”一樣：前者使相互之間無聯系的生產者行動起來，后者使無聯系的分子活動起來。在這里我們又看到了“無結塊的均勻社會”。
在從地方區域到抽象空間的過渡當中，舊的社會和經濟制度解體了。在技術、觀念與政治所創造的背景之下，一個新的社會行動者獲得了地位，并幾乎取得霸權，因為它特別適應新形勢，這個社會行動者便是企業。在歷史上，需要指出的是法國大革命的理論家當時完全沒有意識到這一實體的出現。他們沒有看到出現在他們眼前的將成為前沿行動者的角色。確實如此，人們在19世紀花了許多時間去構思企業的精神模式，由于在這個問題上缺乏自我見解，人們長期被它的家庭或軍事組織方式所啟發。這個新事物能夠如此適應所成長的環境條件，欣欣向榮，成為20世紀占統治地位的社會行動者，其中有很多原因。首先，當生產方式中融入了日益增多的理論知識和機械知識時，在知識、資本和需求之間需要進行新的協調，而正是企業完成了這種協調關系。其次，企業與群體行為相反，是一個多變的行動者，它能夠以快速的移動和適應能力站穩腳跟。最后，企業以其所建立的垂直渠道符合發展的一個階段，在這個階段，迄今為止封閉的生態周期開放了，而傳統群體給它注入了外來的大量自然資源和能源。
然而，在本書的進展過程中，我們發現眾多原因造成了其他經濟與社會思想和其他技術體系的產生。當社會的消費超過了生物圈所承受的能力這樣一種發展模式走入死胡同時，導致回到更大的封閉周期。與此同時，生產體系在演變，這一次是優先技能的組織，集聚分享時增長的財富。正是這種演變奠定了21世紀新的社會行動者的出現。這便是地方區域的回報。
什么是地方區域?什么情況下地方區域可以成為治理的基石?與其他方面相比，這方面的思想革命更有必要。
如果您詢問一位地方行政或政治負責人什么是地方區域，如果您詢問一位地方計劃工作者什么是地方區域，他必定會覺得有趣，因為答案看起來太明顯了：就是一塊由行政和政治的邊界所限定的具體面積。而與您對話的人管理的就是這塊地方區域，他并不了解其他的地方區域。誠然，他肯定知道在內部與外部有許多交換和關系，但是這不是他工作的目標。如果要問地方區域在進行治理、落實公共政策方面所擔當的角色，不管是在住房或是運輸、環境，或是教育、衛生、水還是經濟發展的哪一方面，我們的第一個反應是應了解什么是“合適的地方區域”。人們通常認為合適的地方區域指的是解決問題的“合理范圍”。這種探索問題方式的悲劇在于社會在不斷地演變，例如城市不斷地在拓展空間，直到城鄉差別越來越成為人為的界限。此外，每一類問題都有自己的“合適的地方區域”的定義，即在那個范圍內為解決問題而適當安排相互依存關系。也許對于住宅來說是居住區，對交通來說是城市道路網或城市周邊道路網，對經濟發展來說是就業的資源，對水資源來說是主要的水源流域等等。此外，政治和行政結構的演變要比所遇問題的技術、經濟和社會性質的演變緩慢得多，也就是說如果我們希望將治理寄托在行政管理結構適應各種問題的合適規模上，那么這場追逐賽事先就注定要失敗。
如果要指出今天世界的特征，則觀點可以是千差萬別的，特別是地方區域這樣一個關系和交換的錯綜復雜體系。因此，發展的目標是發揮、改善和掌握各種關系體系。地方區域的管理將意味著很好地認識這些關系，學習各種使其豐富的方式。于是地方區域在我們看來不再是一塊確定其內部和外部的地理面積或行政、政治的實體，而是各種性質關系的交合處。如果從主動輔助性原則出發，我們要關心各個層次的行政和政治實體的共同合作,“合適地方區域”的問題就退居次要地位。重要的是治理的“整體思想”能夠運行，從街區到鄉鎮，從鄉鎮到城市，從城市到地區或更大的范圍，關系體系在各種類別的問題中都應能恰當地運轉。自然資源管理的例子，特別是作為第二類財富的水問題，說明在水的管理上，從最小范圍到國際范圍是如何組織安排的。
正是新型關系的重要性要求思想的重新地方區域化。地方區域在此表現為兩種形式：首先是問題之間、行動者之間、人類與生物圈之間主要關系的重合，要優先在分享時增多的財富；其次是組織各個治理層次之間的關系所處的地點。
因此,“著眼全球，立足地方”的傳統命題幾乎要顛倒過來。思考要從地方開始。要思考關系，只能從地方的現實出發,“腳踏實地地思考”。馬蒂厄·卡藍默負責基金會的一個大莊園“羊圈”的改造工程，從農業活動與地方區域的新關系著眼，將那里改為生物農業。他指出，在一個日益衛生的、虛擬的世界上，產品以抽象的方式再現，而加工后真空包裝的產品在一定程度上將我們與具體的世界隔離開，把畜牧業重新引入種植系統在某種意義上就是把大糞與死亡放置在家門口。大糞就是廄肥的生產，死亡在肉類生產中是不言而喻、隨處可見的。這是一種以特殊的方式說明更為一般的真理：從地方區域出發必然要從具體的現實、活生生的行動者出發，從真正的聯系出發，而不是從抽象的體系方式出發，在這種體系中已經看不到區分真偽的標準了。這種對于現實、時間、社會行動者的具體掌握在今天的世界上是絕對必要的。例如，將當今的現實寫入歷史，如果我們看到地方區域具體事實發生變化，
那么這段記錄就是生動活潑、呼之欲出的。因此，在我看來，不深深扎根于地方區域，就不會有任何學習的可能。
出于同樣的原因，從地方區域的現實出發才可能懂得我們當前發展模式的性質，并提出根本的問題。在“協力盡責多元的世界聯盟”所舉辦的關于地方區域管理的國際工作研討會上特別指出了這個問題。1997年9月，聯盟在加拿大召開了一次會議，發表了《容基耶爾聲明》。聲明提出了地方區域管理的三大項改革：在地方區域提出發展的替代形式；改革地方區域的治理；再造地方與全球的聯系。這里我只拿出第一項，因為它極好地說明了已經經過時間和空間考驗的“地方思考”、“腳踏實地地思考”和“思考與行動”的必要性。只有在地方區域的范圍內我們才可以考慮當前發展的模式及構成這些模式的精神與觀念體系。也是在地方的層次上我們才能更好地描繪這些模式的優劣，我們才能考察所謂應該滿足的實際需要，才能勾畫出替代的辦法。經濟全球化在世界上任何國家都是在最基層的地方造成影響。例如，一個馬里的農民可以立即受到世界組織安排稻米生產和銷售渠道的影響，也立即受到美國對棉農補貼的影響。我甚至可以說全球化的本意正是社會世界的每一個部分都包含了這種正在成型社會的基因。因此，了解了局部就進入了全局。
歸根結底，如果再回到主動輔助性，地方區域既表現為在另一個層次上確定的指導原則的實施點，即不同層次的治理合作空間，也是思考、評估和開辟新路的起點。
據我所知，正是從這些觀察出發，菲律賓經濟學家希克斯托·羅克薩斯率先提出假設，即地方區域，他認為最好是十萬人左右的共同體被指定作為明天的社會行動者，這是最適于關系管理、地方和全球關系組織及在分享時增加財富管理的行動者。在法國，出于相同的原因，法國計劃署關于地方區域之間關系和社會排斥問題工作組在1998年開會，主持人是讓-保羅·德樂弗瓦，會議得出的結論十分相似。面對包括教會、工會、政黨這些一直負責個人與社會協調工作的大體制機構的危機，地方區域成為個人與社會之間的主要仲裁人。
地方區域要扮演這個角色、承擔這種責任還需要經歷多么漫長的道路!因為一個社會行動者需要發展其自身的衡量、分析和管理的工具。就一個城市或一個地方區域而言，如果它們在原則上有可能描述、肯定和掌握個人之間、社會集團之間、地方社會與外界之間的關系，卻并不等于說城市和地方區域目前已經這樣做了。例如，法國的一個現代化大城市對其內部的關系體系和與外界的關系體系的了解遠遠不如一千年以前的一個中國村莊。這是十分令人吃驚的反常現象，但并不難解釋：科學、技術和信息體系的發展使我們對于自身的具體現實越來越無知。我們不僅忘記了死亡與大糞，而且一切都能以金錢換算，一切都能在世界規模的市場上進行交易，金錢成為衡量一切事物的計量單位，對具體關系的了解則消失殆盡。
舉例來說，一個法國城市不清楚其能源的消耗量，沒有掌握產品和服務的交換流向，在外部無法控制知識的交流。大約十年前，法蘭西島大區裝備局曾經請我對為了修改“地區指導示意圖”所建立的設施進行迅速的診斷。我的第一個建議是，首先要調查地方區域的生態系統，也就是說分析地區內部和對外材料流向，為此需要對地區能源做個總結。當時距里約熱內盧土地高峰會議只有一年的時間，我的建議很令人不以為然。美國經濟學家赫爾曼·戴利指出:“社會關系不是經濟假設的組成部分，傳統經濟不可能衡量對社會關系的影響。”
同樣，西科斯托·羅克薩斯指出，企業經濟的主要工具之一，公司各部門之間交換的賬目、同一個集團內各子公司之間的賬目的連帶結算，在地方區域這一級沒有可比性。誰也不知道一個街區或是一個鄉鎮的收入和支出，更不知道如何整理一個城市小區或是一個地區這方面的信息。在我們的社會中，人們一貫的做法是在經濟計算的影響下更注重數量而不是質量，無法計量的事物就無法管理。我們很容易指出本文中所描述的大部分關系、特別是在地方區域一級以優先方式組織的關系，在當今世界是不可用任何尺度計量的。
但是我們仍然在各處看到了新方法的形成。我舉兩個不同領域的例子。第一個與人力資源的管理有關。在法國，員工的工會傳統上按行業組建，照抄企業和行政管理部門的管理邏輯。民主工人聯合會（CFDT）幾年來開始采用地方區域的方法。例如在普瓦圖-夏朗特地區，在形勢需要的時候，也即一個企業進行大量招聘、打亂了當地的勞務市場的時候，該工會開始建立合作伙伴關系，以便形成一個地方區域的人力資源管理，于是立即帶動了各行動者建立起新型的關系。
第二個例子與工業組織有關。我們已經指出，為了形成封閉的生態循環體系，需要注重企業之間產品的交換，使得一個企業的下腳料成為另一個企業的原料。這一工業生態設想必須使位于同一地方區域內的工業單位從平行的運作方法轉變為相互關聯的運作方法。
這兩個例子都還處于雛形狀態。地方區域層次上所建立的多種關系管理中各種有效工具的發展，在今后的幾十年中將成為治理最有前途的革新領域。正如我以歷史的眼光看問題時提到過的，我們會發現源于19世紀的工業體系、國家和市場的組織安排等，也就是所有將地方區域轉換為無質的抽象空間、將共同體轉換為單個人的現象，在歷史的長河中都將只是曇花一現。
地方區域的回報甚至擴展到傳授或普及常識的教育或科學部門，這些部門本來似乎應該是非地方區域化的。其實并非如此。世界公民大會提出的21世紀時間表在這方面再明確不過了。未來的教育和科學的演變將與治理的演變同步進行，同樣，如果當今世界的挑戰著眼于考慮關系，那么教育和科學更應該首先迎接挑戰。法國國立土木工程高等學校數學教授尼古拉·布羅對此有一個非常有趣的看法。他認為有兩類科學，第一類是在過去的兩個世紀中占壓倒地位的，無論何種歷史背景均注重提出真理。按數學家的語言，這種科學便是:“在任何情況下，我所陳述的原理永遠正確。”他又說，還有另一種科學，同前一種同樣嚴謹。其信條是:“在任何情況下，我總可以找到對所提問題的滿意答案。”正是這第二種科學最適合我們當今的情況，我們還注意到其信條與主動輔助性原則的內涵極其相似。這類科學是根據形勢的變化而發展的，那么還有比地方區域一級更合適的地方嗎?如果像埃德加·莫蘭所說的，教育的第一目標是促使未來的成年人懂得人類的命運和管理復雜世界，還有比地方區域更合適的地方、比深植于地方區域的教育更好的出發點嗎?地方區域在教育中的重要性在公民性的學習中更可以充分體現。這種學習要求能夠改變環境，提出自己的責任，成為具體的行動者；同時在建立共同體時可共同確定其規則的能力。所有這一切只是在具體和確定的情況下，與真正的行動者一起工作才有可能。
第六章 治理原則的落實及其衡量標志
我曾多次強調過，治理從職能、規則和機構轉變為優先工作中的目標、標準和措施的好處。這并不是要否認能力、確定規范和使機構正常運轉的必要性，而是要迫使人們帶有長遠的觀點。為此，我們必須返回來重申治理手段的定義：即根據所追求的目標來設計與運行合理的措施。單單追求好的目標和做出“正確”的決策是不夠的，更需要將它們付諸實施。當務之急是采取行動。
如果我們來描繪一下當前最熟悉的治理圖景，那就是要建立機制、制定規則，然后由機制負責做出政治和財政決策。然而，我們并不想了解這些機制的運行邏輯，或其行動者的素質是否確實適合所確定的政策。
在傳統的政治權力中，人們一般將注意力完全集中在決策的時刻。民間諺語說:“治理就是選擇。”因此，人們反而把最主要的東西置之不顧，即治理者必須選擇的各種解決辦法是在什么樣的條件下制定的。在制定解決辦法的過程中，最重要的并不是過程本身，而是在過程之外。
最后，一個社會的治理從本質上要求做到社會的延續和長期發展，因而要求對時間進行管理。這個管理是怎樣進行的?在這個剛開始的21世紀，結構變革的管理對于人類的生存具有決定性意義，我們如何做才能使代議制民主所包含的短期專制與應該采取的長期行動兼容起來?本書的最后一章，我所要討論的就是這三大問題：建制工程，公共政策的制定、實施、評估和監督，以及時間的管理。
建制工程：機制的構想及其運轉
我在本書的第一部分分析了當今治理制度的不協調和進行“良性改革”的困難，我強調了公共管理中智力投入的不足，與私人管理形成鮮明的對比。我說明了這種缺陷的思想根源。在把行政管理部門當做理論上中立的簡單工具和實施政治愿望時，人們把經濟當做一種對機構運行本身的深刻思考。我們要記住：對官僚主義現象的分析數不勝數，但多半是從否定的角度看問題，都是從政治意愿的對立面出發的。這里所缺少的是對建制工程的正確認識，今天我們必須在這方面做出努力。
大規模的組織必定是復雜的。這些機構需要一大批人的合作，他們有不同的文化背景，有自己的設想和激情。這些組織實施大批法律和技術程序，并且隨著時間的推移層層積累，管理眾多的權力關系。
每一個組織都有一套“高深的邏輯”來解釋各種外界的反饋，限定從現實中捕捉到的情況，引導甚至決定有能力設計和實施解決辦法的種類或方式。這種高深的邏輯連它自己的行動者都不了解，甚至有時與該組織的目標背道而馳。
舉幾個簡單的例子。一位根據股票“期權”獲取收入的企業負責人肯定更接近股東而不是職工；一個按照短期作為判斷成績的財產管理者如何會考慮長期影響；一位民意選舉中的當選者整天腦袋里想的怎么會不首先是連任；一個在金字塔式機構某一部門工作的公務員肯定首先想到的是迎合上司而不是與其他部門合作；在那些只能通過不正當手段獲得金錢的社會中，高級公務員更多注意的怎么會是對民眾的尊重，而不去搞腐敗和拉關系呢?
如果公共服務機構是按短期取得的一目了然的物質成就進行衡量的，這個機構怎么會愿意出資進行長期的公共討論或建設人際網絡?如果預算只給出一年的承諾，這家公共服務機構如何會同意進行長期的合作關系?如果冗長繁復的行政程序設置障礙，它又怎么會進入合作程序?如果一個銀行家的成績是以年內“貸出”的貸款來衡量的，他會愿意對小額貸款進行大量的談判嗎?如果對公務員的評價是按照短期作為做出的，他們可能對長期行動的影響感興趣嗎?如果評價一個國際官員主要根據他的外交靈活性，他怎么會對一個大國的政策做出中肯的判斷呢?
建制工程是設計機構的藝術，原來的“高深邏輯”將變成追求的目標。只有在這樣的條件下，才能擺脫我所說的（在歐洲合作方面）“合情合理的冒犯”，也就是指必然導致與所希望做法背道而馳的機構和法律措施。
建制的本質與前面所說的相一致，是為所要達到的目標特意設定的，因此我們無法勾勒出籠統的概貌。在這時我還要不厭其煩地再提主動輔助性原則概念，指出一些指導性原則，對盡責手冊提出一些建議。我將陸續討論公共機構的概念、結構、文化、程序、人力資源和評估模式。
公共服務的概念和普遍思想
任何一個社會實體都需要有一種思想，賦予其和諧、意義、價值和基準點。這是各類組織及其成員對自身、角色及在社會中地位的表現。反之，這也是社會看待他們的視點和對他們的期待。挑戰便在于此：怎樣保持公共服務思想中的優點，同時將這一概念深入化?
在法國，公共服務思想極為特殊，基于君主制的歷史，我們可以肯定地說是國家造就了民族特性而不是相反。在我的職業生涯中，我經常被很多公務員的忠于職守和道德操守所感動，同一般描繪法國公務員的說法相去甚遠，包括有時公務員甚至被上司挖苦，而后者本來應當意識到自己對這些問題負有首要責任。我和安德列·塔爾芒所著《心系國家改革》的題獻是:“獻給公共服務的標兵，其職業道德在許多個世紀造就了法國的行政管理和法國民族。”在國外，雖然有時聽到譏諷，我還是感覺到外國人如何羨慕法國的公務員制度。只消看看許多國家為造就一支具有使命感的公務員隊伍是何等困難、花費多少時間便足夠了。那時一想到某些人不負責任的挖苦我就會憤怒得發抖。因此，我們必須既保持這個成就，也要在
這個基礎上擺脫惰性，建設21世紀的公共服務。為此，除了幫助公共服務擺脫被動的態度外別無他法，而這種被動是由制度的老舊和缺乏可信和誘人的改革前景所造成的。因此，必須要協同他們（而不是反對他們）重建基本思想，即不要使他們擁有某種身份，而是使之確定方向和擁有使命感。為此目的，公共服務人員（不僅是高級負責人）必須參與這個哥白尼式改革的思考，成為行動者的一部分。如果這些行動者過分依賴現存機構，便只會成為舊制度的殘渣余孽，他們很可能消極地去感受世界的現實與為管理世界而設置的機構之間的差距。而如果每個人都正確對待這個差距，并致力于龐大的集體方案，那么巨大的動力將由此產生。
公共服務的第一個值得驕傲的理由是我在本書的前言中所提出的：倫理和治理，而不是經濟發展、科學和技術革新是21世紀的當務之急。因此那些經常被看成是落后的、懼怕變化的人可能會重新站在現代化戰斗的前沿。正是他們的預見可以縮小現存的差距；建設一個可世代生存的世界正是取決于他們的創造力。從教師到警察，從地方機構人員到國際組織人員，從地方區域的管理者到衛生人員，從軍人到社會行動者都需要接受基本訓練。形成對治理的共同認識，首先要造就一種為未來公共服務的思想。
“讓他們去建塔，你們就會有更多的兄弟。”這是布基納法索歷史學者約瑟夫·基·澤爾波喜歡重復的話。和人類共同體的其他成員一樣，公共服務人員在對所要執行的任務有明確認識的時候，表現得格外出色。當他們的使命感削弱或消失、在職業生涯中不再有要求上進的愿望時，那就只剩下門戶之見和官官相護了。
建設公共服務的新思想同其他行業一樣，也要制定一個公務員責任憲章,《人類責任憲章》可以根據情況稍作改動。
為了促使這種新局面的出現，必須在地方、國家，地區和世界一級設立討論網絡。這些思考研究網絡對公共事務的各種類型和公共行動的各部門應當是共同的。如同在其他行業，這里也將產生那些愿意積極承擔責任的“集合體”，他們將是這一巨變的自覺自愿的尖兵。通過責任憲章，他們會認識到為創造深入改革的條件所承擔的個人和集體的責任。這股改革之風將可確定長遠規劃，而這是政界所極少承擔的。正如《人類責任憲章》中所指出的，尊重他人、統一與多樣性的必要結合是合作伙伴關系的倫理基礎，這并不意味削弱對話者或屈從于他們的要求，而是幫助對話雙方增強自身的能力。
從這種思想與倫理出發，應該產生形成工作網絡的愿望和勇氣。我經常為公務員、特別是地方公務員而且是負責干部的某些孤立無援所震動，他們經常小心翼翼，相當依賴地方政界，我認為他們很難創建真正的集體思考機構。地方民選人士也不一定傾向于設立這樣的思考網絡，因為這可能對他們的合法性提出問題。《人類責任憲章》建議對責任做出積極的定義，我們有必要在這里重申:“所有的人都有能力承擔責任。即便是在他感到無能為力的時候，他仍有可能聯合他人創造出集體的力量。”這對于創建思考網絡是極大的鼓舞。
從表面上看，公共服務的新思想將公務員從他們的高位上趕了下來。國家不再凌駕于社會之上，不再保證所承擔的社會整體利益。相反，國家是社會其他行動者的對話者，是與其他人一起努力、爭取達到共同利益目標的催化劑。代表國家的人從此不論其水平好壞、職位高低、責任大小，均成為有理想的行動者。從惟命是從到當家作主的責任轉變來自主動輔助性原則，公務員不再是任人擺布的工具，而是一個行動者。這是一種新的冒險，但是有益的冒險。
從我們對治理的定義來看，公務員制度的思想變成了一種復雜思維進行管理與關系的思想。未來的公務員不再關在他的小天地里進行與外界不相干的獨立活動，公職精神應是以建設關系、管理對話、制定方案和分擔責任的能力來確定。
地方區域應把這項變革作為當務之急。以法國裝備部為例，我在多年的工作中看到地方區域的工作逐漸變得枯燥無味，由于中央和專業部門得到加強而喪失重要性。這是因為地方區域只不過是上面制定的分部門政策的執行地。然而，我們在復雜體系中看到，只有在基層，只有在具體實踐及其理論之間的短程路徑中方可產生真正的思想。遺憾的是習慣已成自然。盡管有大范圍的分權運動，盡管地方區域的工作遠比各部機關更有趣，更誘人，但在法國這樣的國家里，地方區域的公職人員仍然不被人看好。治理和公共服務的新思想必須體現在制定規章的政策上，并提供新的職業前景。
行政結構和行政文化
行政管理機構一般是按照部門垂直設置的，有比較長的等級鏈條，每級機構的工作都結合自身的職能限定在某類問題上。當然，感謝上帝，實際運行比組織機構要高明得多。當地的公務員之間有許多接觸，但是基本思想仍然是垂直的。這主要來自政權的性質和組織。每一個部長，每一個地區或省議會副議長，每一個副市長，在歐盟機構是每一個委員，都堅持要有“他”的機構，服從“他”的命令。結果，協調總是在頂端而不是在基層進行。在基層，協調只是結構頂端行使的等級權力的影子。以法國為例，每次大家一致同意在問題之間有明顯的依賴關系，就成立一個部際委員會。這個委員會一般是先天不足的，因為預算極少，精力都花費在磨破嘴皮去協調所謂他應該負責的各部門，并且還不能“過分”打人家錢袋的主意!總之，這種自上而下的協調沒有什么具體意義。問題的關鍵是在基層，而不是在上面。
為了形成挑戰之間、行動者之間、不同層次的治理之間的結構和文化，不一定要打破原有結構，倒是應該顛倒一下運行的模式。總之就是通過加強橫向聯系、削弱垂直關系，引入交叉矩陣運行。垂直關系主要應該起功能的作用：即專職負責人力物力資源中心，檢查指導原則的落實。
為此，行政管理運行必須從主動輔助性原則出發。落實到治理上，這個原則要求確定地方區域組織的指導原則，目的是共同對付挑戰。需要由國家的行政管理機構和地方區域的行政管理機構一起工作，在每個地方區域確定它們之間的具體合作規則，各方都要遵守這些規則。因此在開始的時候要有一個廣泛的經驗交流運動，國家或地方區域的公務員都要積極參與，分析他們自己的經驗，在合作中與合作伙伴關系有什么樣的障礙，對未來有些什么建議。通過不同地方區域的經驗比較，才可以制定地方區域關系的指導原則，采用的方法與制定不同政策的指導原則的方法相同。上一章闡述的合作伙伴關系原則是這一步驟可能獲得的結果的佐證，其中需要創造三方面的條件：一是集體對形勢的清晰理解，二是對話，三是制定集體方案。
在人力資源方面，這樣的步驟促使每一個行政管理部門在與公共服務的新思想一致的條件下，向地方區域的服務機構派遣最有前途的年輕人，讓他們擔當例如交換經驗組織者的角色，或制定共同指導原則的推動者。這不是像過去的優良行政管理傳統一樣，為了以后進行推廣而在各處建立試驗點；也不是為松動行政枷鎖而特例給予一些呼吸的空間，而是切實讓行政管理部門行動起來。兩句話，一個是關系的管理，一個是優先地方區域。從這個人才庫里會很快地出現國家行政管理地方區域協調人。他們也應從各部委中產生，直接歸政府首腦領導。
程序
比結構和文化更困難的，是處理程序問題而不進入其細節。實際上魔鬼大多藏在細節里。多少用心良苦的政策，多少動人允諾的演說因為與程序發生沖突都只停留在良好的愿望上。程序之所以可怕，在于它是悄悄地、不事聲張地進行!因此，在這個問題上必須要堅持制定一種改革的總戰略。
程序必須要符合主動輔助性原則。對每一個程序體必須進行篩選：程序是否能允許全面地看待所有的人，而不是將他們分門別類地看待?程序是否合乎最小約束原則?結果是否已經代替了手段，惟命是從是否為當家作主所替代?給予當地的行動者的自由空間是否能使他們與其他行動者結成合作伙伴關系?規則制定所處的歷史和政治環境是否是明確提出的，是否還能適應現實?行動中產生的信息是否足以清楚地使人明白發生的背景?是否創造了足夠的條件，保證可以在最大范圍內尋求解決辦法?程序是否促成或達到實現了所追蹤的目標?是否考慮到了如何評估所產生的影響?是否具備了行動的透明度，也即公共審核盡責的狀況，等等。
這樣一種程序方法必然會將人們的懷疑轉為信任。信任不等于天真。給予基層的權力和責任越大，監督的辦法也應越嚴格和公開。對各級行政管理運行的多年觀察使我相信，不給予信任是阻礙一切的罪魁禍首，而且什么都保證不了。
結構運行的辦法和對程序的確定還有一個重點，即將行政管理機構變成善于學習的機構。經常交流經驗、在經驗的基礎上工作將能夠保證經常評估行動，重新確立指導原則。這些集體學習的條件必須明確提出并堅決實施。如果能做到這一點，其他事情就好辦了。
人力資源的管理
如果不將人力資源的管理置于戰略改革的重心，就不能進行觀念的、文化的和機構的改革。首先，要使現有人員適應認識方法上的大變動，再進一步把他們錘煉成變革的先鋒；其次，要制定未來公務員的最初和長期培訓政策。如同其他需要消化知識和應付復雜性的組織，人力資源的質量具有決定性意義。人力資源質量隨著賦予每個公共服務成員的責任增多，其重要性也在增加。
第一步，如前面提到過的，要建立一個橫向的思考場所，各種行政管理部門都要參加，共同尋求落實新原則的措施。最初的培訓必須讓所有的公務員參與，這是所有國家和地方區域的共同部分。只有這樣才能培養出集體理想的新精神和新姿態。同今天法國的做法相反，每一個行政部門在招聘職員時都要考慮到內部的入門培訓和職業培訓應該多種多樣。之后的關鍵問題就是公共機構本身的運轉應當作為員工學習的課堂。新原則的最大好處正是將這種學習作為治理不可缺少的、先天的條件，以便將持之以恒的教育變成每日責任的必修課程，也是共同行動和積累經驗的時刻。
這種變革的最大挑戰也許是工作人員的評估系統。評估標準和體系無論明確與否，無論在規定和程序中有無文字，都能夠磨煉員工的精神狀態、態度和應變能力。事實上，這些標準和體系對于公共部門的工作人員來說，正好說明究竟對他們有何期待。它們反射出實際的等級制度準則，通常是與官方說法相矛盾的。我們可以大大地宣揚主動性，提倡優先考慮與其他機構的合作，鼓勵革新和建立合作伙伴關系，做到對任何階層公民的尊重等等做法；但是如果這一切所實施的條件沒有滿足，則最終將成為一紙空文，包括工作中的隱瞞，不明確的評估標準，效忠于老板以維護他自己的集團利益，因循守舊，向顯貴獻殷勤等。對公共服務機構的整體監察的主要任務可以是一方面確定評估的總原則，另一方面確保每個行政管理機構已經建立的機制必須要滿足當家作主的原則。
公共政策的制定、實施、評估和監督周期
治理的周期
構思公共政策的管理方式多種多樣，因此不可能提出統一的標準規則，何況這與我們已經闡述的思想是矛盾的。最基本的已在題目中說得很明確：即應該討論周期問題，也就是說時間上經歷的過程。傳統做法將重點放在決策的時刻，即公共權力做出政策的時刻，他們主要關心執行程序的合法性，例如一項法律草案生效的各個步驟。新的治理方法所關心的是過程中的時間安排，即這一階段公共政策的組織、實施與糾正。
我說過主動輔助性的思想來自我個人的經驗以及我與洛伊克·布瓦爾所做的對企業與地方區域關系的調查。我還想起了這同一次調查中的另一次談話，一位企業主發表了這樣的看法:“在我的企業里，過去人們關心決策體系時，需要回答兩個問題：誰?在哪兒?現在是另外兩個問題：何時?怎樣?”他想說明的意思是，過去，人們的注意力集中在決策人身上：總裁，以及決策的地點：企業總部。慢慢地，人們對決策的過程更加感興趣，也即全體企業最后達成一種戰略：何時和怎樣安排對話的周期。
這使我想起了一個更早的故事，1968年，我剛開始工作時，在國家儲蓄與信托銀行（Caisse des dépts et consignations）下屬的城市規劃研究中心（Centre d’études et de recherches sur l’aménagement urbain）工作。那時頗為流行預算選擇的合理性辦法。我負責開發法國城市的指導計劃和示意圖的比較方法。我在工作中見到的第一個評語是:“為什么只有一種版本?”我很快就發現向上報出的指導方針略圖的幾個不同版本中，有一個肯定是經過認真研究過的。理由很簡單，規劃城市的取舍與挑選洗衣機牌子是截然不同的事。于是行動者之間的對話產生了，一旦原則上在幾個大方案中選定一個，問題就在于找到滿意的解決辦法，而不是在幾個辦法中選最理想的一個。
正是許多這樣的例子使得我們在《心系國家改革》里談到從確定決策的地點和形式的民主過渡到程序的民主的問題，在這個過程中明確制定、落實和評估一個集體計劃的主要階段。這就是我所說的治理周期。
周期各階段的分工
這一觀點并不新穎，而正是歐洲建設的核心。歐洲奠基者的過人之處是將歐洲的治理置于建議權和決策權分離的基礎上。一開始首先要解決的矛盾是，一方面必須要超越各國利益的單純較量，制定共同的解決辦法；另一方面，戰后國家迅速地恢復和重組，民族情緒十分強烈，不可能指望人民群眾贊成一個能夠將其意志強加于各國的聯合力量。歐洲奠基者于是想出辦法建立一個非超國家的、但是在國家之外的歐盟委員會。委員會成了制定共同利益建議的合法機構，在一個主席的領導下工作，而由各國代表組成的理事會保有決策權。這一分離原則對于減少不斷變化的相互依賴與機構框架、國家或精神領域以及變化極其緩慢的民族認同之間的差距，具有決定性的作用。
這就使得建立公共、歐洲或世界辯論舞臺成為可能，而政府組織主要是國家的。同一分離原則也可以應用到許多周期的階段。例如可以分開信息系統與政府機構，前者負責闡明問題，后者主持決策；也可以將公共討論組織同做出最終決策的機構分開；還可以建立評估和監視方法，與負責落實公共政策的機構分開。
總之，孟德斯鳩提出的，作為我們現代民主基礎的立法、行政和司法三權分立的原則可以推廣、應用到治理周期的各個階段。這種開闊思路、向發明創新開放、解決辦法的多樣化，不正是未來治理的主要特征嗎?
在闡述了建議權和決策權分離之后，我們對周期的其他幾個階段來做一下鑒定和評論，作為指導原則的雛形，還有待于推敲和通過集體制定。
我在本書開始時提出的世界公民大會明確了一個經常被低估，甚至無視的制定議事日程的階段。我在分析導致治理危機的民主和政治危機時，重申政治首先是建設共同體的問題，因此，從本質上說，是尋求相同點，提出共同生活的理由。其重要性是制定議事日程，從這個詞的本意來說，就是記錄必須要做的事情，然后才可能有政治綱領及其討論。為此，不僅需要進行民意測驗，了解法國人、德國人或是荷蘭人是否將就業、安全、移民、健康或環境放在重要位置。我們還要走得更遠，了解各個行動者是如何看待即將到來的變化和他們之間關系的。為此需要發展新的集體智慧的工具，聯系起各自的問題，澄清大方向。在“協力盡責多元的世界聯盟”和人類進步基金會的工作中，我們開發了一種計算機圖表工作法，可以將每個人的思考聚合在一起。我不敢說一種技術手段能夠代替政治選擇本身，也不敢說由民意測驗代替選舉或是以民意調查代替政治綱領。然而我看到，對制定戰略進行了大量投資的企業是迄今為止復雜的組織當中最需要發展適合工具的機構。我曾多次提到在每個歷史時期中民主的組織與技術體系之間的聯系，今天也不例外。因此我們要恢復制定共同日程的階段，讓我們擁有更多的手段來做這件事。
信息工具和網絡
周期的另一個重要階段是進行診斷，建立一目了然的共同因素，選擇計量工具和信息系統。真正的民主要求所有參與決策的有關方面都要得到恰當的數據，必須做出巨大的努力使得情況一目了然，確定問題之所在。面對問題的復雜性和相互依賴的局面，信息體系已經成為治理的主要部分之一。我在提到伙伴關系時已經涉及到這個問題，說明各個公共機構對于弄清形勢是何等重要。但是這里涉及到的不僅是公眾獲得管理者掌握的信息問題，更重要的是如何以獨立的方式認識和管理這些信息，防止公共權力或政界的壟斷，也要防止“專家”的壟斷和那些有能力制作和控制信息的大型經濟行動者的壟斷。
治理作為社會的調節體系，必須要注意獲取和連接信息，從而產生對體系狀況的持續認識，衡量內部的和與外部的交換，采取必要的糾正措施。因此，這些信息的結構、質量和公眾的獲得對于治理來說具有決定性的意義。
為此，所有的大國和國際機構都建立了發達的統計體系，互聯網也引發了擁有信息指數的膨脹。可是，社會仍然極少擁有有益于自我組織和引導的合適信息。在當前的治理中，可以看到四方面的嚴重制約。
第一方面是金融數據和貨幣流量的計量占了優先地位。國家的財富幾乎只靠國內生產總值來計量，而國內生產總值只考慮商品交換的價值。我們了解所有這些弊端。這類計量忽略了家庭勞動、社會資本、生活質量的變化，也忽略了自然資源的儲量。凡是沒有價格的就沒有價值，因而也就不予計量，因而沒有意義。不僅對企業來說是如此，而且我們在地方區域也看到過同樣的情況。
第二方面是信息的生產受到機構的控制。由此，信息可能無法擺脫這些機構的認識和權力所及的影響。結果是缺乏可信性。
第三方面是每個公共機構都根據自己的需要生產信息。這些信息的總和不一定是世界和社會的適當形象。
第四方面是信息的極端豐富造成了信息阻塞、混亂和嘈雜。民主的重要性已經轉移了：昨天，能否獲得信息是民主的標準；明天，信息的組織化、篩選和總結才是至關重要的。
今天，我們必須提出能夠促使未來得到改善的措施。國家經常以建立負責管理統計系統的公共機構來回答這個問題。就法國而言，在國家統計與經濟研究所（INSEE）下面設立的國家統計信息理事會，為了將各個社會行動者聯合起來，對必要的統計信息進行鑒別做了可喜的努力。但是，不能將一切都歸之于統計數字，也不能將一切都歸之于科學鑒定。在這兩種情況下，過于分裂地看問題很可能是危險的，而政治和經濟的強烈影響可能誤導信息的采集或是禁止一些信息的流通。因此，支持獨立收集和發布信息的網絡具有重要意義。
指標的選擇
指標的選擇極為重要。在一個浸透著數字文化、甚至是數字迷信的世界上，凡是不能計量、不能以數字表示的，注定要從政治和行政負責人的意識中消失。更有甚者，選擇不當的指標會導致只顧表象而不顧根本原因的狀況出現。我們可以舉兩個農業方面的例子。不對土壤的質量進行綜合測量就無法重視土壤退化的后果；消費者如果不了解產品的營養品質，他就只能從價格和外觀，而不是從對健康的角度對該產品做出判斷。一個社會在經過公開辯論后采取的措施盡量量化公眾的希望和對前途的要求，是在民主的意義上向前邁了一大步。讓我們進一步思考本書中貫徹始終的兩個問題，即人類與生物圈的關系以及對社會內部關系的理解。如何量化這些關系，從而啟發公眾討論、形成政治思考和行政管理行為呢?
例如對于第一個問題，我們也許可以計量社會的原材料流量和“生態烙印”（empreinte ecologique）。經濟發達的社會應該以最少的原材料生產最大的福利，前提是每個人、每個地方區域、每個國家和整個世界共同體都能意識到，人類消費的財富與服務方式是人們的勞動、信息和有限的自然資源共同產生的。這是未來的稅收和重組生產的基礎。
關于第二個問題，我們可以考慮通過確定一個社會的內部與外部關系體系是否多樣化及其強度來計量“社會資本”。未來，自然財富和社會資本的評估與發展比機械資本更重要。為此，必須尋找出計量的手段。
公共輿論建設和公開辯論舞臺的組織
人們可能會考慮這樣的復雜性，這么多的數據是否能被“一般公民”所消化?把這些領域交給有充分時間的專家或是專業人士去解決，是否意味著剝奪了民主?治理周期中的一個主要范疇確實是創造由公民掌握問題的條件。這方面有許多辦法可以采用，其中之一是二十多年前產生于丹麥，我認為很有用，即協商一致的會議制度。這個制度吸取了公民評審委員會的老傳統。就是在法國的司法中，我們不是也相信一群公民有足夠的智慧對重大問題做出決定嗎?協商一致會議的指導思想是使用啟發式的步驟，也即通過一系列的問題和回答，公民可以在專家們相互矛盾的觀點中找出對自己有利的方面，由此逐漸形成一種民間的智慧形式，也就是我所描述過的制定日程，有能力推動一種世界共識的出現。
民主本身建立在公民的最終決定之上，所以必須要對公民輿論形成的條件給予最大的關注。民主的好處就在于在最清晰的氣氛中形成這種輿論。可以說政治辯論的目的是幫助公民通過聽取矛盾的意見而形成自己的觀點!這確實是寶貴的貢獻，而傳媒在這方面起著不可替代的作用。但是，隨著問題變得越來越復雜，創建新的民主工具還是有益的。協商一致會議就是這類工具之一。
在準備關于歐洲治理的《白皮書》時,“讓·莫奈講座”的主持們提出了非常鼓舞人心的看法。他們指出，歐洲公民認為歐盟委員會和歐盟的運行過于復雜，因而不清晰、不民主，他們進而提醒大家說，國家以至大城市的運行通常要比這更復雜得多，卻沒有引起公民的怨言。他們認為，這是因為地方和國家都有一個政治辯論的舞臺，而在歐洲這卻是空白。辯論舞臺所起的作用正是有助于從雜亂無章的信息中濾出具有指導性的大政方針。而目前，這些好處被各政黨派的對立所限制，好在傳媒從中豐富并造成了某些區別。現在必須在組織公共舞臺的形式及規模上花大力氣。我在論及歐洲合作時提到了我們在歐洲與南半球國家之間組織的電子論壇。我們還需要思考和支持新的辯論方法，使得人們逐漸理清相同與不同的觀點，并認清正在出現的新形勢。有人可能會說，所有這些技術措施替代了民選代表的角色，而只有他們才有充分的合法性做這些事情。我不這樣認為，正相反，如果公共政策的制定過程比決定本身更為重要，那么政治任務正好轉移到如何組織這一周期上來。我們甚至可以想像，也許在不遠的將來，黨派間不再為解決問題的辦法而爭論不休，而是把注意力集中在制定解決辦法的過程中有怎樣的集體組織條件。
組織公共辯論對于尚未組成政治共同體的各層次更為必要。我首先想到的是建立世界辯論舞臺。不可能等待成立了一個世界范圍的民主治理后才匆忙投入建設新的調整結構。政治共同體的建立將是這個過程的結果而不是前提。因此，如有可能得到國家的支持，或依靠非國家行動者的力量，必須盡快制定這一全球治理周期中不同的措施。
公共政策的評估
在法國負責人的詞匯表中，公共政策的評估思想還是最近出現的，這個思想由米歇爾·羅卡爾在80年代末任總理時引進。今天，許多人認為每項法律在議會通過時就要規定自身的評估安排。在此以前，公共政策的評估似乎是專家和政治負責人的事情，而公民則只在選舉投票之后，被動地接受他們所選政府所作的決定。20世紀80年代末和90年代，我就歐洲居民住房受排斥問題、法國的社會住房改善和歐洲與非加太國家合作問題在許多場合表明，對公共政策的評估必須也可以以參與的方式進行，要成為各行動者具體經驗的一部分，成為集體的經常性學習過程。這一連續學習的過程也是主動輔助性原則的核心。因此，合作伙伴關系式的評估是治理周期中的重要一環。除了外部的定期評估外，最重要的是，如何有效、定期地評價合作伙伴政策中各行動者的行動，并有能力創立有影響力的公共辯論舞臺。
治理的節奏
位于治理核心的時間
我記得幾年以前曾聽到一則意大利的改革，當時感到十分吃驚。有些意大利城市成立了一個“時間辦事處”，負責協調城市的節奏，鼓勵居民、企業、運輸業、商業和公共服務機構之間的協商。說實話，我的驚奇主要緣于他們所用的這個名稱：難道是調節公共鐘表的辦事處嗎?是地方的氣象預報機構嗎?還是改變夏時制的愿望?
實際上，時間的管理位于治理的核心。在本書第一部分的開端，我提到了治理的普遍問題：讓數以百萬計的男人和女人“共同生活在內外和平和持久的繁榮中”,“確保均衡發展”,“管理稀缺而脆弱的自然資源”,“讓個體和整個共同體得到最大限度的發展”,“允許科學和技術的發展而不被其力量沖昏頭腦”,“適應世界的變化，同時又保持自身的特性”。時間的概念，維護長期的前景的概念，保持特性和演變的概念都在其中有所體現。《人類責任憲章》的原則之一恰恰關系到時間。一個社會以保持其特性為由抵制任何變革的結果是注定要滅亡的；相反，一個社會為其自身的演變所迷惑，甚至忘記了變化的理由，甚至否定自己，更會面臨滅頂之災，喪失方向，在所謂的進步潮流中隨波逐流。既保持自身的特性又能進行變革，既能走入現代化而又不被現代化所淹沒或摧毀，預見到變化的到來而有所準備，圍繞一個共同的計劃調動精力和激情，成為共同體和諧的凝結劑，所有這些說明治理與時間的聯系，如同與空間的聯系同樣確定無疑。治理與時間的聯系體現在一切調節系統都具備的兩個方面：保證穩定性和協調性；允許所選擇的變化，同時抵抗承受的變化。
掌握節奏是必不可少的。許多傳統社會由于害怕財富的積累有損于社會秩序，毫不猶豫地毀掉了剩余物。因此，治理要從組織社會的時間著手，特別是節奏與象征，它們能夠維持共同體的和諧；接著，治理要掌握改革的節奏，將共同體引導到未來的彼岸。
引導長時段變遷
掌握長期變革，特別是不讓這一變革導致共同體的毀滅，從來都是、而且在任何地方都是治理的組成部分，在21世紀之初更具有格外重要的意義。確實，在經歷了一個變化非常迅速的世紀后，我們意識到，如果要避免難以預料的失調和災難，就不可能以同樣的速度、同樣的模式繼續發展下去。我在本書一開始就強調治理的危機與發展模式的危機是難解難分的。
在21世紀，我們必須實施發展模式與治理的長期變革，這是生死存亡的大問題。我們必須進行的變化不是要加速變革，而是要改變其方向。我們的社會像是一艘駛向暗礁的油輪，我們知道船的慣性巨大，所以預見是當務之急。機構和思想體系的慣性，也就是與現實的差距給我們帶來長期行動的任務：不僅要糾正當前的差距，而且更重要的是要避免這些差距在今后加深，為此需要大膽地向前看，預見到世界在50年后的圖景，并推測為此需要進行什么樣的改變。
擁有長期的觀念去思考與行動對于民主是個生死攸關的問題。我在敘述民主和政治的危機時已經涉及到這個問題。現在還需要再次強調。絕不要以為民主從本質上不適于長期目標，把民主變成惟利是圖的游戲，每個人都在這場游戲中提出他的政策，只求當選或再次當選，從而完全喪失倫理基質，這些觀念至此已經無可救藥了。今天的民主如同第二次世界大戰之后，民主的作用和榮耀應該是在日常生活中擁有長遠打算。所以我一直認為，法國的各大政黨如能達成一項國家改革的協議，要比起提供多黨政治更能恢復民主的地位。我們不應把權力變成超級市場的貨架，商品雖然包裝各異，內容卻千篇一律!
然而，擁有長期觀念并不完全由機構來進行，也是公民的責任。正因為政治機構與現實之間出現了差距，今天的社會才有這份責任。面對越來越迅速發展的相互依賴關系，世界共同體的出現勢在必然，而且是在政治共同體建立之前。社會也要提出治理的重要條例，而不必等待機構的變革。
社會世界（SociétéMonde）的節奏、儀式和象征（法國哲學家埃德加·莫蘭指出:“全球化可被視為經濟技術一體化的最后一個階段，它同時也可被視為社會世界的雛形，雖然其發展既不均衡也無秩序。”）
任何社會的生存都不可能沒有節奏、禮儀或象征，這是人與人之間相互認識和聯系的基礎。節奏和禮儀在農業社會里制造某種間歇，即人畜土地的休閑時刻，人們進行反省，思索，祈禱，重新與他人、世界和神靈接觸。在猶太—基督教傳統中，七的倍數便是節奏：每七日有一個安息日，每七年有一個安息年，每四十九年有一個五十年節。社會的時間和神靈的時間就這樣面對線性的、無差別的時間，沙漏的時間，不受我們控制的時間。
在社會世界這個正在形成的、相互依賴、但沒有調節機構的實體中，重新掌握我們的命運就是預見共同的步驟，定下時間安排。這說明變革的速度本身不是全人類的目的。完全相反，最要緊的是減緩、甚至停止一些變革，至少留出思考和討論的時間。剎住太快的、加速太慢的才是清醒和明智的做法。人類似乎被科學技術的革新和市場的擴張拖著瘋狂奔跑。那些需要以這種速度前進的人把它作為全人類進步不可缺少的速度。我們急需停下來，例如宣布一個世界休閑年，這一猶太—基督教足以作為其他文化的參照的話，每七年一次用于討論和評估，作為世界共同體節奏的一部分。
聯合國組織關于環境、住房、社會排斥、科學或高等教育的國際會議也以自己的方式安排這樣的節奏。例如約翰內斯堡大會是里約熱內盧地球峰會的10周年。在體育運動方面，奧運會和足球世界杯成為國際生活的熱點。歐盟的有些條約談判大周期已初具規模，但還沒有形成自己的節奏。
“協力盡責多元的世界聯盟”在2001年所組織的世界公民大會要表達的也是這個意思，這是全球公民大會的第一個范例。最早由1988年全球各界會議的號召提出的思想，現在已經延伸到將在2010年舉行的全球公民議會的建議中。我相信世界共同體不能在成為政治共同體以后再建立。世界共同體必須確定其自己建立的節奏。
在國家一級，民主已經創立了自己的節奏，即選舉周期。法國和美國這類國家都將總統選舉作為重要的儀式。在法國戰后大發展的五年計劃時代，計劃的制定階段可說是社會審視自身的機會。這一點今天已經失去意義了，因為選舉的準備過程并不能等同于社會自省的過程，其中政治交易必不可少。由此，確定新節奏和新儀式就有了必要性，例如，每七年舉行一次全國公民大會，集合起社會各階層和地區的公民，以便重新調整共同工作日程。我相信，由此類全體公民大會組織以后，再向全球各大區公民大會派出代表，以至最后形成世界公民議會，將有助于將現有的治理和民主改革向縱深發展。
從計劃到戰略
我曾提到了法國20世紀50年代到70年代的五年計劃，我的職業生涯正是從整治和城建指導方案（SDAU）這方面開始的，其工作主要是確定20年到30年的城市發展總體規劃。這使我想到在治理中人們考慮規模和時間的次序和結合的方式。老的趨勢是認識空間的比例和時間的周期：《心系國家改革》法文版第190頁。長期相當于大比例，相當于用大線條畫出的未來；中期相當于更小的比例，可以進入細節，因為較近的未來有更好的標志。這個趨勢不是法國特有的。我在前面已經指出俗話所說的“著眼全球，立足地方”的危害性，它同樣來自虛假的事實。思想被假定為從長期著眼，是大比例的，而行動是短期的，按小比例尺進行。
在這里，我們也應當進行一次哥白尼式的革命，不是從計劃和相關的意義思考，而是從戰略和關系的意義思考。在統一—多樣性關系之外，還要加上經常—變動關系。如果在企業中戰略的概念占優勢，取代計劃，這是因為戰略更好地反映出不確定。在一個不確定的世界上，在一個復雜的世界上，長期行動相當于高山旅行：目標清楚，裝備齊全，但是路線要根據地形和氣候的變動進行調整，需要隨機應變。
主動輔助性是聯結統一—多樣和經常—變動關系的緊密聯系的良好佐證,“指導原則”既代表普遍，也代表經常，也就是空間和時間的統一。這些指導原則最好的理解視環境而定，而環境在兩個層面中變化。
不同節奏的結合
我在談到治理節奏的段落中從意大利的“時間辦事處”開始。這些辦事處將注意力引向治理的主要功能之一，即在社會內部不同節奏與時間的結合。對于時間辦事處，提出的問題比較簡單：考慮到各自的需要，然后找到最佳的妥協方案。比如一位有工作的家庭主婦希望在她不工作時能到公共服務部門辦事；而一位在公共服務部門工作的主婦則希望她的孩子們放學后她能待在家，如此等等。
節奏的結合還有更為普遍的意義。我們回顧一下《加拉加斯宣言》的第五條原則:“行政管理的節奏服從社會的節奏。”這是最難實現的原則之一!治理有自己的節奏，例如，預算的年度性，選舉職務的期限。每個個人、每個社會集團都有自己的節奏。例如，在發展中國家，不久前遷入城市的窮人有兩個主要節奏，一個是極短期的，一個是很長期的。短期性指他們沒有確定的未來，這便是社會學家伊夫·佩德拉齊尼所稱的“刻不容緩的教育”；長期性指逐漸適應城市的生活，正如不具形式的現代城市以居民的物質和經濟條件來漸趨成形。在這種情況下，行政管理的節奏服從社會的節奏就不那么簡單了!行政管理的節奏不上不下，對居民沒有多大意義。
同樣，更為經常的是，人們把長期變革看做一系列穩定、同步的過程。可是，對治理稍加思考便會得知，發展的歷時性比同步更為重要，原因很簡單：體系的各組成部分演變的速度不相同，其惰性也不完全一樣。治理的藝術也就必然是同時有能力管理短期和長期的行為，管理快速與慢速演變的各種現象。
能源政策是一個很好的例子。能源消費的因素中有的可能發生短期的波動，如想到出門關燈，或是在辦公室里穿毛衣，節省供暖。有的則同工業產品的能源效率有關，如燈泡、電冰箱、暖氣等，變化取決于研究和開發、產品的更新、需求的變化。還有一些因素取決于城市和地方區域的組織，或是能源供應的結構，這里的惰性更大。無論什么時候，能源政策都要與行動結合起來，行動包括從一分鐘到一個世紀這么長的時間。這里，與空間的并行再次引人矚目。必須把行動與多層次的空間和多層次的時間結合起來。
時間與不確定：謹慎原則
有人說:“治理就是預見。”但是，預見不一定就是有把握或能掌握，不一定就是了解。這也包括懂得無知和不確定。
責任原則適用于每個人行為的直接和間接后果；這些后果經常是不確定的，難以預見的。責任要求注意到預見的不可能。
每一代人都有自己的挑戰，自己的前景。保證后代的生存權，就要注意給他們留下一個可生存的世界，同時也促使后代在適當的時候選擇他們自己的道路。當前的不確定性和不能全部確定明天的可能性是謹慎原則的兩個方面。
科學能夠創造出確鑿的知識，因而減少了風險。但是，最近半個世紀的歷史表明并非如此。因為科學雖然在某些方面改善了我們的預見能力，但科學技術卻從根本上改變了許多情況，再加上與其他很難預見的情況攙雜在一起，構成了錯綜復雜的形勢。讓那些快速預言家嘲笑我們的過度謹慎吧，即便有哪項預言出了問題，他們也不會受到直接威脅!
謹慎原則可以以個體責任的名義用來對抗知識和權力的掌握者，也顛倒了證明的方式，即不是要證明一項革新會造成不好的結果，而是證明這項革新不會產生壞的結果，這就完全不相同了。10年前，所有農業生產本位主義的擁護者挖苦那些以倫理為名義堅決反對用動物骨粉喂養食草動物的人
，然后“瘋牛病”的出現提醒我們生物的變化在很大程度上還是未知的領域。同樣的人今天又去嘲笑那些認為改變基因或是人類的克隆包含風險的人。這種混亂局面一直要持續到發生一場生態或社會災難才會使人類做到循規蹈矩。
還有一些人用和緩的語言反對改變富國的生活方式，理由是未來我們將有能力找到相應的技術，或是當前氣候異常的預告并不可靠，或是我們也許會找到新的替代能源。同樣，謹慎原則在此請他們倒過來證明：在最不利的假設條件和始料不及的情況下，他們也能找到對付的辦法。
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
