世界為何對聯合國失去信心

　　圖為文章封面截圖

　　世界為何對聯合國失去信心

　　作者：理查德•高恩

　　(Richard Gowan)

　　譯者：王常陽

　　法意導言：

　　聯合國是起步于20世紀的重要國際組織，曾長期通過安理會等機制對維護全球安全作出貢獻。不過，近年來，由于中、美、俄、歐等大國之間的利益沖突加劇，聯合國正在快速失去對國際危機的處理能力。在巴以沖突中，聯合國機制的妥協性、脆弱性暴露得更加明顯，各國政府和聯合國外交官對此普遍持悲觀態度，聯合國面臨嚴峻的信任危機。對此，國際危機組織駐聯合國主任的理查德·高恩(Richard Gowan)認為，在地緣政治關系緊張的當下，聯合國的影響力確實遭遇了極大打擊。但只要聯合國更新其外交和安全職能定位，以適應新的全球關系現實，它仍然可以找到自己在新時局中的立足點。

　　巴以沖突和聯合國信任危機

　　1947年，聯合國大會投票贊成將巴勒斯坦地區劃分給了猶太和阿拉伯兩個民族，自那以后，聯合國就一直在應對中東危機。近幾十年來，聯合國關于巴以沖突的討論始終圍繞著一個基本的論調：美國運用在安理會的一票否決權壓制著對以色列的批評，而阿拉伯國家則通過團結發展中國家以捍衛巴勒斯坦人的權利。在10月7日哈馬斯襲擊以色列后的幾個星期內，聯合國組織內的討論也總體上因循了這一老套模式。美國有能力阻止安理會出面要求加沙地帶的沖突停火，但它無法阻止聯合國大會10月底以絕對多數通過的一項聯合國決議，要求巴以“人道主義休戰。”

　　然而，聯合國駐紐約和日內瓦辦事處的外交官們說，這次危機給他們的感覺是不同的——它的影響可能會超出以色列和加沙地帶，蔓延到聯合國本身。外交官們的警告在一定程度上是對中東地區緊張局勢的直接反應：他們看到了哈馬斯的暴行和以色列轟炸加沙地帶造成的持續死亡，認識到了地區局勢存在升級的風險。但不可否認的是，聯合國的官員們對這個組織的未來抱有普遍的悲觀情緒，這反映了整個組織內部的信心喪失。當然，聯合國是一個旨在反映二十世紀權力關系、處理戰后問題的國際組織，在今天對它的有效性提出質疑已經不算新鮮。但在過去的一年里，聯合國的表現似乎比以往還要無力，從蘇丹武裝沖突、納戈爾諾-卡拉巴赫暴力沖突到尼日爾的政變，它沒能有效應對任何一場危機。安理會外交官說，自2022年2月俄烏沖突以來，聯合國關注的重心就在于俄羅斯和西方國家在烏克蘭問題上的緊張關系——圍繞俄烏沖突展開過數十輪無果而終的辯論，與之無關的非洲和中東問題則沒能得到重視。9月，聯合國秘書長安東尼奧-古特雷斯在聯合國大會的年會上警告說，全球治理體系的 "大分裂 "正在逼近。

　　以色列和哈馬斯之間的戰爭有可能給聯合國應對危機的公信力帶來致命打擊。在不遠的將來，各國政府和聯合國官員就將面臨人們的質疑和審視。他們必須面對這樣一個問題：在大國之間的利益共同點日益縮小的時候，聯合國如何才能為和平與安全做出貢獻。自冷戰結束以來，各國和民間社會組織習慣性地要求聯合國處理大大小小的沖突。但現在，該機構似乎正面臨地緣政治的嚴重限制。

　　一個適合當今時代的聯合國需要縮減自己的目標。在安全問題上，聯合國應專注于少量優先事項，并在可能的情況下將危機管理的主導權移交給其他組織。某些國際問題仍然只有聯合國才能進行協調。即使相互競爭的國家似乎已經放棄了外交解決的意愿，聯合國仍然是它們消除分歧、尋求合作的平臺。各國政府和聯合國官員都必須努力維護聯合國最重要的職能，而不是讓當前的沖突把聯合國沖散、撕裂。

　　圖為巴以沖突圖片

　　圖片來源：環球網

　　螺旋式上升的信任危機

　　俄烏沖突升級以來，聯合國的信任危機一直在加劇。沖突升級后的幾周，外交官們一度擔心大國之間的緊張局勢會使聯合國陷入癱瘓。起初，他們的擔心似乎是多余的。盡管俄羅斯和美國及其歐洲盟國就烏克蘭問題展開了激烈的爭辯，但它們在其他問題上仍能夠艱難地進行協作。例如，安理會成功地對海地的匪幫實施了新的制裁制度，并就與塔利班政府合作向苦難中的阿富汗人民提供援助達成了一致。俄羅斯和西方國家似乎都愿意利用聯合國這個最有力的機構，在剩余問題上尋求合作。

　　與此同時，美國及其盟國在聯合國大會的一系列投票中為烏克蘭爭取到了大量支持，以譴責俄羅斯的軍事行動。直到今年前幾個月，許多外交官還寄希望于聯合國能保持組織各國聯合行動的能力，即使它的許多成員國在烏克蘭問題上針鋒相對。到了春天，這種脆弱的平衡開始被打破，俄羅斯越來越頻繁地在聯合國扮演攪局者的角色。今年6月，在莫斯科方面與馬里政府的共同籌劃下，馬里政府向克里姆林宮支持的私人軍事公司瓦格納（Wagner）尋求安全援助，從而迫使聯合國維和部隊撤出馬里領土，結束了長達十余年的任務。今年7月，俄羅斯否決了延長安理會授權聯合國援助機構向敘利亞西北部叛軍控制地區運送援助物資的決議，這項決議自2014年就已生效。莫斯科還退出了《黑海糧食計劃》（Black Sea Grain Initiative），該計劃是聯合國和土耳其在2022年7月促成的，允許烏克蘭在不受俄羅斯干預的情況下出口農產品。

　　中東地區的戰爭凸顯了各國在聯合國日益強硬的態度。在過去爆發的巴以沖突中，包括在2021年5月的加沙沖突中，俄羅斯都沒有在聯合國過于直接地批評美國的介入。但這次俄羅斯已經不再保持克制，而是積極利用這一國際局勢為自己謀求利益。10月中旬，美國否決了一項呼吁向加沙提供人道主義援助的安理會決議，俄羅斯駐聯合國大使瓦西里·內本齊亞（Vassily Nebenzia）哀嘆道“我們的美國同事真是虛偽和雙標”，并暗示華盛頓可能正在嘗試火上澆油，以促進美國的武器銷售產業。俄羅斯在沖突問題上的表態讓一些在人道主義問題上尋求共識的聯合國安理會成員國感到十分不滿，它們懷疑莫斯科在利用巴勒斯坦人的苦難謀圖自己的政治目的。

　　如果說俄羅斯的行為在聯合國引發了一些爭議，那么美國對以色列的無條件支持已經造成了嚴重的外交損害。這種消極后果在聯合國大會上表現得十分明顯，此前支持烏克蘭的國家聯盟在加沙問題上出現了分裂。10月27日，聯合國大會以120票贊成，14票反對，44票棄權通過了一項決議，呼吁以色列和哈馬斯實現“人道主義休戰”。美國對該決議投了反對票，理由是決議沒有譴責哈馬斯的暴行。歐洲國家的意見出現分歧，有的投了贊成票，有的投了反對票，也有的國家決定棄權。不難預見，美國這種行為將產生進一步的消極后果。發展中國家的外交官私下表示，他們未來可能會拒絕同意有利于烏克蘭的聯合國決議，以回應此次西方國家在巴以問題上的態度——它們沒有為巴勒斯坦人提供統一、團結的支持。

　　這一最新的分歧很可能會削弱美國最近改善與全球南方（the Global South，即發展中國家）關系的努力。拜登政府呼吁對安理會進行改革，讓巴西和印度等大國在安理會中擁有更大的話語權，并承諾與世界銀行和國際貨幣基金組織合作，為負債的發展中國家提供急需的融資。在巴以沖突爆發之前，華盛頓的努力取得了一點點進展：貧困的國家可能會感激這些善意表態，但它們畢竟還沒有等到資金的實際到賬。現在，拜登政府在以色列和加沙問題上的立場可能會抵消之前取得的少量好感。

　　圖片來源：必應圖片

　　“坐在場邊”的聯合國

　　烏克蘭和中東的戰爭不僅加劇了聯合國成員國之間的外交摩擦。他們還給聯合國領導人古特雷斯和該機構的整個沖突管理系統施加了巨大壓力。如果沒有安理會的統一支持，僅靠古特雷斯和負責聯合國維和行動日常監督的聯合國秘書處，聯合國的沖突管理工作很難走上正軌。在蘇丹、馬里和剛果民主共和國等動亂地區，當地政府和反對勢力拒絕與聯合國派出的調解人員合作，或要求聯合國維和人員撤離——它們明確地知道，即使拒絕配合聯合國的和平要求，也不會面臨任何實質性的懲罰。在阿富汗等地，聯合國在努力維持人道主義秩序，但由于許多西方國家削減了援助預算，而且為烏克蘭提供軍事和人道援助花費了太多資源，這些工作的資金缺口日益嚴峻。

　　古特雷斯已經發現自己被卷入了中東問題的外交交火。10月24日，他在安理會發表講話時表示，哈馬斯對以色列的襲擊“不是在真空中發生的”。以色列為此呼吁古特雷斯辭職，并決定減少與聯合國人道主義官員的合作。古特雷斯否認他的發言可以被解釋為在正當化哈馬斯的“恐怖行為”，并且這次以色列的表態最終沒有打擊到古特雷斯，因為包括美國在內的其他國家都團結一致地支持他，為他辯護。但這次言論演變成外交事故的事件，突顯出聯合國的援助行動多么容易受到政治分歧的影響。這種脆弱性在加沙當地也能找到令人悲痛的明顯例證：自戰爭開始以來，已有近百名聯合國雇員在加沙喪生。

　　根據以色列和哈馬斯之間戰爭的時間長度和沖突范圍，聯合國在該地區的介入程度可能對應調整。如果敵對行動相對較快地結束，聯合國救援機構將在戰后恢復工作中發揮重要作用。據報道，美國和以色列官員提出了一種可能的沖突后恢復方案，在以色列軍隊清除哈馬斯之后，由聯合國接管加沙地帶。相反，如果戰爭持續的時間很長，蔓延到整個地區，則聯合國在黎巴嫩南部和戈蘭高地的長期維和能否存續將變得不確定。以色列上一次在黎巴嫩南部發動軍事行動是在2006年，當時安理會幾乎要決定停止聯合國在那里的維和任務，但在黎巴嫩政府提出反對后，放棄了這一想法。今天，中東的戰爭不斷擴張，并且卷入了真主黨和伊朗因素，它不僅可能迫使聯合國維和部隊撤出加沙，而且還可能威脅到聯合國在伊拉克、也門等中東其他地區的人道主義行動和外交工作。

　　追求降低后的目標

　　無論中東和烏克蘭的戰爭以何種結果收場，關于聯合國的悲觀認識都指出了未來需要解決的問題。隨著全球分歧的擴大，目前困擾該組織的成員間不團結、運作脆弱性問題很可能會持續下去，甚至進一步惡化。聯合國并沒有回到冷戰期間的停滯狀態——1959年，安全理事會只通過了一項決議。2023年初以來，盡管常任理事國之間的關系緊張，安理會也已經通過了30多項決議，為許多聯合國的和平行動和制裁制度更新了授權期限。但聯合國也遠未達到冷戰后的鼎盛時期，當時該機構定期授權和平行動、調解措施和制裁方案，來應對新出現的沖突。

　　聯合國目前或許找不到恢復昔日全能型國際危機處理平臺地位的明確道路，但即便如此，該組織仍然可以充分發揮被削弱后的功能。聯合國官員似乎已經意識到他們的任務正在縮減。今年7月，古特雷斯發布了聯合國“和平新議程”，淡化了該組織的維和任務，轉而敦促聯合國成員國關注人工智能等新的安全威脅。當然，即使在這個問題上，聯合國究竟能有多大的影響力也未可知：中美等人工智能領域的主要玩家，可能不會希望由聯合國主導人工智能技術的監管制度。

　　但人們似乎希望聯合國保持其促進全球安全的角色，即使它對沖突的實際參與比過去更加有限。盡管部署自己的軍隊已經不再妥當，但是聯合國可以轉向支持其他危機管理者，如區域組織甚至個別國家。這一模式已經在測試當中。例如，在10月，安理會授權肯尼亞領導一個在海地設置的多國間安全援助任務。美國還與幾個非洲國家合作，建議聯合國資助一項非洲領導的非洲大陸穩定任務，它們希望這些部隊能夠在打擊民兵和叛亂分子上發揮比聯合國維和部隊更有動力的作用。

　　盡管美國、中國和俄羅斯目前在許多問題上針鋒相對，但安理會仍有可能達成新的平衡。安理會可以作為化解大國間沖突的場所，并處理一部分大國有興趣合作的危機——它們或許數量不多，但仍意義重大。這種職能定位讓人想起冷戰時期的聯合國。大國很難在大量問題上達成一致，但在某些情況下，華盛頓、北京和莫斯科仍有理由通過聯合國開展工作。例如， 2021 年 3 月安理會達成協議，認同聯合國阿富汗援助團應當繼續留在阿富汗處理塔利班問題。

　　即使安理會制度陷入低迷期，更廣義的聯合國系統仍能在國際沖突管理中發揮重要作用。聯合國的救援機構擁有緩和和控制暴力局勢的獨特職能，[1]盡管目前預算緊張，但它們仍在繼續運作。聯合國官員也在尋找不依賴安理會的沖突預防手段，如利用世界銀行的資金支持弱國的基本建設。在地緣政治局勢緊張的時期，聯合國可能無法牽頭解決重大危機，但它可以在爭議的邊緣為保護弱勢群體做出很多貢獻。

　　中東和烏克蘭的戰爭，以及中國和美國之間的緊張關系，讓國際合作變得更加困難，也更加重要。近幾周和幾個月來，許多聯合國官員和外交官擔心聯合國的影響力正在快速崩潰。不過，只要聯合國更新其外交和安全職能定位，適應新的全球關系現實，它仍然可以找到自己在新時局中的立足點。

　　[1]聯合國救援機構是指一系列提供人道主義援助的聯合國機構，包括聯合國開發計劃、聯合國難民署、聯合國兒童基金會、世界糧食計劃署、世界衛生組織等。https://www.un.org/zh/our-work/deliver-humanitarian-aid

　　文章來源：Richard Gowan, How the World Lost Faith in the UN: Regaining It Will Require Accepting a Diminished Role for an Age of Competition, Foreign Affairs, November 9, 2023.

　　網絡鏈接：https://www.foreignaffairs.com/israel/how-world-lost-faith-united-nations-gaza

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