公共管理：依靠臨時(shí)工還是依靠群眾

　　陜西延安市城管“暴力執(zhí)法”引起的討論持續(xù)發(fā)酵，輿論再次聚焦于政府管理部門使用“臨時(shí)工”是否合理的問題。

　　事實(shí)上，協(xié)管員已經(jīng)遍及地方政府許多第一線的執(zhí)法部門。地方政府協(xié)管員包括交通協(xié)管員、治安協(xié)管員、城管協(xié)管員等。這些臨時(shí)工作人員不具備執(zhí)法資格，主要協(xié)助政府部門做一些管理事務(wù)。協(xié)管員屬于臨時(shí)性質(zhì)，不在正式編制內(nèi)，在工資和福利待遇上都大大低于政府公務(wù)員和事業(yè)編制人員。

　　地方政府是不是一定要大量聘用編制外的臨時(shí)人員?一個(gè)大量依靠編制外臨時(shí)人員的政府部門能不能夠有效依照法律來管理公共事務(wù)?這種困境已經(jīng)困擾了地方政府很多年。這個(gè)問題如果不解決，中國(guó)社會(huì)的公共管理問題還會(huì)進(jìn)一步惡化。

　　要理解中國(guó)地方政府的公共管理問題，有兩個(gè)重大的社會(huì)變化需要了解。

　　第一，中國(guó)自改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)導(dǎo)致了城市在規(guī)模上的迅速擴(kuò)張。在近二十年來，中國(guó)各個(gè)城市的面積和人口都在成倍增長(zhǎng)，流動(dòng)人口大幅度增加。在有的城市，流動(dòng)人口的數(shù)量已經(jīng)超過了本地居民。城市規(guī)模的擴(kuò)張給政府的公共管理能力提出越來越高的要求。

　　第二，中國(guó)執(zhí)政黨從上個(gè)世紀(jì)50年代到80年代對(duì)社會(huì)公共事物的管理主要是通過黨政企三位一體的單位體制管理社會(huì)。在這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單位管理制度下，城市的企業(yè)和農(nóng)村的公社既是生產(chǎn)單位，同時(shí)也承擔(dān)政府的管理功能。這種黨政企三位一體下把整個(gè)社會(huì)都納入了有效的管理系統(tǒng)，地方政府本身的公共管理職能顯得多余而嚴(yán)重退化。但在改革開放后，政企分開，經(jīng)濟(jì)單位不再承擔(dān)社會(huì)管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出來。

　　上述兩個(gè)重大的社會(huì)變化導(dǎo)致中國(guó)地方政府公共管理能力無法跟上社會(huì)的發(fā)展，正是在這樣一種大的社會(huì)背景下，各個(gè)地方政府才開始大量聘用編制外的臨時(shí)工作人員。但是，這種以降低標(biāo)準(zhǔn)和人員素質(zhì)，擴(kuò)大工作人員數(shù)量的方式，對(duì)提高政府公共管理能力不僅無益，而且有害。

　　首先，政府的公共管理能力，尤其是行政執(zhí)法能力的提高并不取決于數(shù)量的增加，而是取決于管理和執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。一個(gè)沒有經(jīng)過正規(guī)教育和專業(yè)培訓(xùn)的人員進(jìn)入公共管理部門和執(zhí)法部門，不僅很難嚴(yán)格按照法律和法規(guī)進(jìn)行工作，而且這些人本身可能會(huì)成為違法的主角。

　　其次，政府執(zhí)法主要是憑借法律的權(quán)威，而不是靠人多勢(shì)眾。如果說，城市執(zhí)法主要靠人多的力量，那么每個(gè)城市的城管部門再增加一倍或幾倍都無濟(jì)于事。因?yàn)橐坏┰趫?zhí)法過程中發(fā)生沖突，執(zhí)法人員再多也只能在數(shù)量上居于少數(shù)。正因如此，城市執(zhí)法車輛被圍觀的路人掀翻的現(xiàn)象在中國(guó)時(shí)有發(fā)生。一個(gè)城市，一個(gè)地區(qū)，如果沒有樹立起法律的權(quán)威，政府人員再增加幾倍都無法有效管理。

　　在一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的社會(huì)，要樹立法律的權(quán)威并非易事，這需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過程。但樹立法律權(quán)威的首要之舉是要讓所有民眾都覺得法律和法規(guī)都是公正的，執(zhí)法人員是公正的、講道理的。這需要執(zhí)法者具有相當(dāng)?shù)姆芍R(shí)和管理能力。從這個(gè)意義上講，廢除編制外的協(xié)管員制度勢(shì)在必行，因?yàn)樗刭|(zhì)低下的執(zhí)法人員不是在增加政府的執(zhí)法力量，而是在瓦解法律的權(quán)威和減弱執(zhí)法者的能力。不僅如此，即使是編制內(nèi)的公務(wù)員和事業(yè)編制的管理人員也需要大幅提高法律水平和執(zhí)法能力。

　　要樹立法律的權(quán)威，最根本的還是要依靠大多數(shù)民眾的支持。共產(chǎn)黨過去實(shí)行的“一切為了人民群眾，一切依靠人民群眾”的群眾路線是有效的，這也是民主管理公共事務(wù)的一種形式。如果政府制定的法規(guī)能夠得到當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)民眾的支持，政府的執(zhí)法就容易得多，當(dāng)政府遇到拒不執(zhí)行法規(guī)的情況時(shí)，周圍的普通民眾也會(huì)站出來幫執(zhí)法人員講話。這遠(yuǎn)比聘用一些并未受過正規(guī)教育和培訓(xùn)的“臨時(shí)人員”來幫助執(zhí)法有效得多。

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