導(dǎo)讀
為何中國的戶籍制度改革步履維艱？作者基于2021-2022年在廣州及周邊城市的實地調(diào)研，指出二元土地所有制是關(guān)鍵原因。該制度使政府能通過土地銷售獲取巨額收益，同時將城市短期勞動再生產(chǎn)成本降至最低，例如城中村提供了工人廉價的租屋，解決了住房需求，而鄉(xiāng)村土地的存在又弱化了打工者獲取城市戶口的動機。這一結(jié)構(gòu)削弱了地方政府改革戶籍制度或向農(nóng)民工提供福利、社會保障的動力。進(jìn)城打工者的子女，時至今日仍無法在大城市內(nèi)平等入學(xué)。作為比較，越南的單一土地所有制則促進(jìn)了戶籍改革，但政府本身提供社會保障的能力也有限。結(jié)果，兩國都沒有為進(jìn)城工人和其子女提供足夠的保障和教育資源。
為什么盡管政府多次試圖改革戶籍制度，但許多中國城市的農(nóng)民工仍然被剝奪了平等享受福利待遇的權(quán)利？本文根據(jù)2021年至2022年初在廣州及鄰近城市進(jìn)行的13個月的實地調(diào)研所收集的材料，證明了二元土地所有制使中國的戶籍和福利體系不平等得以延續(xù)。這種二元所有制使得中國政府能夠最大化土地銷售收入，同時將城市短期勞動再生產(chǎn)的成本最小化。由此帶來的財政收益和經(jīng)濟優(yōu)勢減少了地方政府改革戶籍制度或向農(nóng)民工提供福利待遇的動力。作為補充觀點，本文還介紹了越南的案例，越南采用統(tǒng)一的土地所有制系統(tǒng)，促進(jìn)了更為重大的戶籍改革進(jìn)展，但限制了政府提供福利的能力。當(dāng)中國政府不愿意為農(nóng)民工提供福利待遇時，越南政府則是沒有能力提供。
圖1 二元土地體制和外來務(wù)工者城市福利權(quán)的關(guān)系
如何解釋中國戶籍制度的牢固性
對中國戶籍制度的研究已經(jīng)很多，該制度的頑固性和對農(nóng)民工的持久影響已被廣泛認(rèn)可。從以往的研究中，我們了解了戶籍制度如何演變以及它如何繼續(xù)影響農(nóng)民工。但很少有研究明確地論證了為什么經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟改革后，該制度仍然如此頑固，其影響如此持久。最近，一些研究人員利用次國家分析和個人實驗來解釋地方條件、政府激勵措施和移民偏好如何影響戶籍改革。然而，這些研究無法解釋為什么（中國）大陸在戶籍制度改革方面總體進(jìn)展緩慢，并且與臺灣或越南相比，為農(nóng)民工提供的福利權(quán)利有限。
本文通過考察與戶籍制度相關(guān)的不同制度，論證了二元土地所有制在維持戶籍制度，以及外來務(wù)工者與城市居民之間福利權(quán)利的差距方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在二元土地制度下，國家擁有城市土地，而集體所有著農(nóng)村和郊區(qū)的大部分土地。先前研究經(jīng)常指出，二元土地所有制（或農(nóng)村土地集體所有制）與戶籍制度有著密不可分的聯(lián)系。然而，對二元土地所有制起源的詳細(xì)探討表明，其在 1982 年憲法中的形式化有其獨特的動機，并不一定與戶籍制度直接相關(guān)。后來，從 1990 年代開始，與憲法制定者的初衷——通過將農(nóng)村土地留給村集體來盡量減少與農(nóng)民的沖突背道而馳，這種二元做法導(dǎo)致了中國政府大量征地和可觀的土地出讓收入。
本文認(rèn)為，二元土地所有制也支撐著戶籍制度的持續(xù)存在。圖 1 詳細(xì)說明了它們之間的關(guān)系。在城市（即農(nóng)民工流入地），源于二元土地制度的城市中心及其附近集體土地上的大量非正式住房，為農(nóng)民工提供了負(fù)擔(dān)得起的居住選擇。這些居住安排降低了他們的短期生育成本和他們對國家定義的城市權(quán)利的迫切需求。國有土地上的住房價格昂貴且數(shù)量有限。政府出售土地獲得的巨大利潤降低了其改革戶籍制度的動力。相反，政府利用戶籍制度將福利待遇與正式財產(chǎn)所有權(quán)和居住地掛鉤，以拉高房價。同時，在農(nóng)民工的家鄉(xiāng)，農(nóng)村土地集體所有制迫使他們保留他們在村里的戶口。這降低了他們爭取城市戶口和制度改革的動力。
先前研究論證了農(nóng)民工家鄉(xiāng)的土地制度如何降低他們對城市戶口的需求。本文則聚焦于城市的二元土地制度及其如何影響戶籍改革。為了佐證我的論點，我將展示在 2020 年 12 月至 2022 年 1 月期間于廣州及其周邊城市 (即珠江三角洲，以下簡稱 PRD) 以及在 2022 年 5 月至 9 月期間于胡志明市 (HCMC) 進(jìn)行的實地研究中收集到的證據(jù)。我在中國對農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、非政府組織工作人員、工會人員、村干部和村民、當(dāng)?shù)匮芯咳藛T、政府官員和房地產(chǎn)從業(yè)人員進(jìn)行了 75 次半結(jié)構(gòu)化訪談，并在越南進(jìn)行了 26 次訪談。此外，我還參與了廣州兩個城中村和一個封閉式社區(qū)的參與式觀察，其中一個城中村是小溪村（化名），我在這里居住了八個多月。另外，我還收集了超過 60 本縣志和年鑒、超過 1000 份與中國農(nóng)民工福利政策和土地管理相關(guān)的政策文件，以及越南的約 100 份文件。我使用 NVivo 對訪談記錄和筆記進(jìn)行編碼。在整個實地研究過程中，我不斷將政策文件與訪談記錄進(jìn)行交叉引用，以使受訪者的經(jīng)歷情景化，并了解政策在基層的實施情況。
戶籍制度和中國農(nóng)民工的福利體系
根據(jù)中國 2021 年的數(shù)據(jù)，有 3.85 億人在戶籍地以外的城鎮(zhèn)居住，成為流動人口。過去四十年間，戶籍制度對流動人口福利的影響在多個領(lǐng)域有所減少。例如養(yǎng)老金和醫(yī)療保險，中國目前實行雙軌制，即針對就業(yè)人員的職工保險和針對非就業(yè)人員的居民保險。居民醫(yī)保與戶籍地掛鉤，但待遇遠(yuǎn)低于不與戶籍掛鉤的職工保險。無論雇員是否有本地戶籍，其雇主都必須為其繳納社保和公積金。因此，在 2010 年代，關(guān)于職工社保項目的糾紛成為集體勞工行動的重要原因之一，而居民醫(yī)保項目則鮮有糾紛。
戶籍制度的影響仍然存在，主要體現(xiàn)在教育和住房補貼方面。本文將重點探討中國二元土地制度如何影響農(nóng)民工及其子女的住房和教育權(quán)利，并進(jìn)而維持了戶籍制度的存在。
中國外來務(wù)工者的住房
和世界其他地方的移民一樣，找到棲身之所是中國農(nóng)民工剛到城市時首先要解決的問題之一。然而，不同國家可供移民選擇的特定住房類型，以及住房與移民福利權(quán)利的關(guān)聯(lián)性存在差異，并且往往受到該國土地制度的影響。中國二元制的土地所有制為外來務(wù)工人員提供了臨時性的解決方案，這些解決方案以較低的成本滿足了他們在城中村的基本居住需求，暫時緩解了他們對國家規(guī)定的城市權(quán)利的迫切要求。
根據(jù)中國流動人口動態(tài)調(diào)查，2017 年，62.9% 的流動人口居住在租賃房屋中，18.9% 的流動人口擁有自有住房，11.9% 的流動人口居住在單位提供的免費宿舍內(nèi)。中國城市的租賃市場提供著多種類型的住房。收入較高的大學(xué)生和白領(lǐng)通常租住在高層公寓樓的房間里。收入有限的流動人口如果住在高層公寓，通常是和多人擠在一個上下鋪林立的房間內(nèi)，或者住在地下室或人防工程里。
在城市發(fā)展過程中，特別是在珠三角地區(qū)，有很大一部分外來務(wù)工人員居住在城中村。據(jù)廣州市流動人口服務(wù)局統(tǒng)計，2019 年廣州市 996 萬流動人口中，有 495 萬人居住在城中村。而深圳市的比例更高，據(jù)估計，深圳市總?cè)丝诘?70% 以上居住在城中村，流動人口的比例只會更高。在北京，直到 2017 年大興區(qū)發(fā)生火災(zāi)后，許多城中村被拆除之前，該市也有很大一部分流動人口居住于遠(yuǎn)離市中心的非正規(guī)城中村里。
中國的城鄉(xiāng)二元土地體制和城中村的誕生
城中村是中國城市獨有的一種現(xiàn)象，源于中國二元制的土地所有制。這些居住區(qū)之所以被稱為村莊，是因為它們即使位于大都市的核心地段或附近，周圍都是建在國有“城市”土地上的現(xiàn)代建筑，但村莊本身卻建在集體所有的“農(nóng)村/城郊”土地上。農(nóng)村/城郊土地和城市土地的區(qū)別在 1982 年的憲法和 1986 年的土地管理法中得到了明確定義。直到 2019 年最近一次修訂土地管理法之前，任何需要建設(shè)用地的組織或個人，除少數(shù)例外，都必須申請國有 (即城市) 土地。集體土地主要用于農(nóng)業(yè)和村民居住。當(dāng)城市擴張需要土地時，大多數(shù)情況下，農(nóng)村/集體土地必須首先被國家征收，然后轉(zhuǎn)換成 “城市” 土地。
中國在 70 年代末和 80 年代末的經(jīng)濟改革之后，沿海地區(qū)經(jīng)歷了快速的城市化進(jìn)程。為了獲得建設(shè)用地，城市政府不得不征收城市周邊屬于村集體的農(nóng)村/城郊土地。這些村莊的農(nóng)村土地包括農(nóng)田、村民宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其他公共設(shè)施用地。憲法和相關(guān)法規(guī)賦予城市政府以 “公共利益” 的名義征收集體土地的權(quán)力。征地補償標(biāo)準(zhǔn)按照土地管理法，根據(jù)農(nóng)田的農(nóng)產(chǎn)品收益來計算，通常很低，尤其是對于農(nóng)田來說。但由于村民只能從農(nóng)田中獲得有限的收入，因此地方政府在村干部的配合下征收農(nóng)田相對容易。到 1996 年，廣州市政府已經(jīng)征收了幾乎所有位于石牌村的農(nóng)田，該村距離廣州未來CBD珠江新城不到兩英里，是一個城中村。
然而，當(dāng)涉及到村民住宅財產(chǎn)和土地的征收和拆除時，情況就不同了：城市政府必須考慮到村民的住房和安置需求，并提供令人滿意的安置方案，以避免上訪和抗議。因此，與農(nóng)田相比，征收農(nóng)村居民土地的經(jīng)濟和政治成本要高得多。結(jié)果，在許多中國城市的城市蔓延過程中，特別是珠三角地區(qū)，靠近市中心的農(nóng)田大部分已被征收，而居民土地往往未被觸動。這種對不同類型土地的非同步征收，催生了城中村現(xiàn)象的出現(xiàn)，即村民 “農(nóng)村” 的宅基地和房屋被政府征收用于城市建設(shè)的 “城市” 土地上的摩天大樓、購物中心和公園所包圍。
城中村為外來務(wù)工者提供的便宜住房
但村民和村集體保留的宅基地最終是如何成為容納數(shù)百萬流動人口的居所呢？這也是二元土地制度帶來的另一后果。1988 年憲法修正案使土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓合法化。然而，在農(nóng)村和城郊地區(qū)的集體所有制下，村外人無法合法獲得土地使用權(quán)。建在農(nóng)村宅基地上的房屋賣給非村民后，就被稱為 “小產(chǎn)權(quán)房”。非村民，包括城市居民，只能非正式或非法購買這些房屋，與村民或購買城市土地房屋的人相比，他們的產(chǎn)權(quán)少且不穩(wěn)定。因此，建在農(nóng)村宅基地上的房屋的購買價格要低得多。
然而，二元土地制度對租金的影響微乎其微。除了下面將詳細(xì)討論的近年的一些案例外，租戶通常只需要一個棲身之所，并不關(guān)心房屋的法律地位。為了滿足流動人口迫切的住房需求，地方政府允許在農(nóng)村和城市土地上建造的房屋出租，農(nóng)村土地上的房產(chǎn)在租賃市場上與城市土地上的房產(chǎn)具有相似的法律地位。例如，早在 1987 年，廣東省政府就出臺了一套有關(guān)城郊地區(qū)租賃的規(guī)定，涵蓋了城市居民和村民擁有的私人房屋以及集體擁有的建筑物的租賃。1996 年，廣州市房屋租賃條例涵蓋了城市土地上的商品房租賃和農(nóng)村宅基地上的私人房屋租賃。此外，深圳市還出臺了針對農(nóng)村土地上租賃住房的專門規(guī)定。盡管土地法嚴(yán)格禁止農(nóng)村土地和房屋轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村房屋在租賃市場上的法律地位與城市土地上建造的房產(chǎn)類似。
因此，雖然二元制限制了村民的退出選擇（例如，以合理的價格出售農(nóng)村財產(chǎn)），但它允許他們收取土地租金。隨著經(jīng)濟改革和大量外來務(wù)工人員的涌入，城市對住房的需求巨大。由于城市蔓延，曾經(jīng)位于城市邊緣的村莊發(fā)現(xiàn)自己靠近了市中心。盡管政府已經(jīng)征收了大部分農(nóng)田，但居民土地仍掌握在村民手中。為了從中獲利，村民拆除了舊房，在其被分配用于個人使用的小塊宅基地上建造了多層建筑。
由于農(nóng)村宅基地和房屋不能合法出售給非村民，因此房屋和周邊環(huán)境的質(zhì)量和舒適度對村民來說并不重要。相反，他們優(yōu)先考慮最大化宅基地的建筑面積并盡可能多地出租房屋。每個城中村都涌現(xiàn)出數(shù)百甚至數(shù)千棟高層建筑。例如，從 1990 年代后期到 2004 年，廣州棠東村村民共建成約 400 棟新房，總建筑面積 16 萬平方米。這些新建房屋大多為六至八層，每層有多個套房——而且大多數(shù)都是在沒有政府任何官方許可的情況下建造的。
城市村民通過盡可能利用所有可用土地建造房屋（通常不考慮周圍環(huán)境、建筑美學(xué)或合法建筑許可），無意中為流動人口提供了相對廉價的城市住房。這些房屋提供基本的設(shè)施，例如電力、自來水、獨立廚房或烹飪區(qū)和廁所，價格遠(yuǎn)低于國有城市土地上建造的公寓。例如，2021 年在廣州租一套帶臥室、烹飪區(qū)和廁所的工作室 (單間) 需要 500 到 1,000 元人民幣/月。一套位于地鐵站附近的城中村一房一廳一廚一衛(wèi)的公寓每月租金為 800 到 1,500 元人民幣。相比之下，在相同位置的城市土地上租一套公寓要貴兩到三倍。
城中村里的流動人口
盡管城中村的居住條件遠(yuǎn)非理想，但低廉的租金、獨立的居住空間、靠近市中心以及整體便利性吸引了許多外來務(wù)工者。一些租戶是中年或老年農(nóng)民工，經(jīng)常帶著家人一起居住。另一些則是剛出校門的年輕人，在城市里開啟他們的冒險之旅。
Yanni（化名）是我采訪對象之一，她從小就生活在城中村。她出生于 1990 年代廣東省西部的一個村莊。Yanni四年級的時候，全家搬到了廣州，在城中村里找到了住所。她父親在建筑工地打工。在采訪中，她告訴我，她的父親有一段婚外情，這讓父母關(guān)系變得緊張。父親很少回家，母親則在附近的玩具廠打工，獨自撫養(yǎng)兩個孩子。城中村負(fù)擔(dān)得起的租金，再加上靠近城區(qū)的工廠，使Yanni的母親能夠養(yǎng)家糊口，撫養(yǎng)兩個孩子。
制造業(yè)的農(nóng)民工并不是城中村租戶的唯一群體。Hui（化名）2008 年大學(xué)畢業(yè)，對于英語專業(yè)的人來說，那個時期找工作特別困難。她和姐姐一起從湖北搬到了廣州找工作。經(jīng)過幾個月的尋找，她在廣州一個偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)的工廠找到了一份工作。她在工廠待了兩年左右，期間她和三位年輕的女同事共用工廠里的宿舍。盡管生活成本低，但她覺得工廠和宿舍的生活很單調(diào)。她回憶說，她和室友們周末除了去附近鎮(zhèn)中心閑逛以外，沒有什么可做的。小鎮(zhèn)里最 “現(xiàn)代” 的地方就是一家肯德基餐廳，這足以說明小鎮(zhèn)生活是多么的乏味。用她的話來說，她被大城市的繁華所吸引，于是搬到了珠江新城，當(dāng)時廣州新建的CBD的一家寫字樓工作。2011 年，她和當(dāng)時未婚夫在中央商務(wù)區(qū)附近的一個城中村租了一間帶烹飪區(qū)和衛(wèi)生間的房間，每月租金 350 元人民幣。像Hui一樣，許多來自農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生發(fā)現(xiàn)，城中村為他們畢業(yè)后在城市里提供了一個負(fù)擔(dān)得起的居住地。
當(dāng)我 2021 年采訪Min（化名）的時候，她20 多歲。她的年薪接近 30 萬元，比她大多數(shù)大學(xué)同學(xué)都高。但即使收入相對較高，Min也住過珠三角地區(qū)好幾個城中村和封閉式小區(qū)。2015 年，她還是湖南的一名大學(xué)生時，就在深圳市中心附近的一個城中村租了一個房間。房子隔成臥室、衛(wèi)生間和小廚房，每月租金 1500 元。在深圳接下來的幾年里，由于租金上漲、與室友發(fā)生矛盾、居住條件差和通勤距離太遠(yuǎn)等原因，她搬了七次家。住在封閉式社區(qū)時，為了省錢，Min不得不和其他房客合租公寓；而住在城中村時，由于租金低得多，她可以自己一個租一套公寓。
廣州和深圳許多城中村靠近市中心，并且提供大量非正式住房，這讓農(nóng)民工能夠住在工作地點附近，避免長途通勤。此外，相對較低的租金使他們能有足夠的空間與家人同住。這使他們能夠用有限的收入來滿足基本的勞動再生產(chǎn)需求。反過來，政府可以保持較低的勞動力成本，并且減少了向流動人口提供正式福利的壓力。
越南城市的單一土地制度
在越南，單一的土地所有制限制了市中心非正規(guī)住房的供應(yīng)。越南 1980 年憲法確立了單一的土地所有制，所有土地歸全民所有，由國家代表。1986 年以后的經(jīng)濟改革使土地使用權(quán)分配給個人，所有權(quán)仍然歸國家。與中國不同，越南的單一土地所有制模糊了農(nóng)村、城郊和城市土地之間的界限。以前屬于“農(nóng)村”的土地可供轉(zhuǎn)讓，使村民沒有動機把這些城市核心土地轉(zhuǎn)化成可供城鄉(xiāng)移民廉價租賃的房屋。相反，大多數(shù)出租房都位于郊區(qū)。胡志明市建設(shè)局 2022 年的一份報告顯示，出租房 (nhà tr?) 容納了胡志明市 150 萬工人。然而，在市中心的核心區(qū)，例如第 1 區(qū)和第 3 區(qū)，出租房的容量占總?cè)丝诘谋壤坏?5%，而在郊區(qū)則達(dá)到 30-40%。這與中國大陸的城市形成鮮明對比，中國大陸許多城中村都靠近市中心。便宜住房的分布導(dǎo)致越南移民的通勤成本更高。
二元土地制度和外來務(wù)工人員子女的入學(xué)
二元土地所有制雖然促進(jìn)了城中村租賃房供給，但也導(dǎo)致了國有城市土地的房價極度上漲。由于限制集體所有土地和建于該土地上的房屋的轉(zhuǎn)讓，地方政府變成了主要供應(yīng)者，并能夠壟斷主要的城市土地市場。為了抬高房價，從而增加土地出讓收入，目的地城市的地方政府經(jīng)常利用戶口制度將流動人口子女的受教育機會與正式產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)掛鉤。二元土地制度帶來的巨額土地出讓收入阻礙了戶籍制度的實質(zhì)性改革。
在中國的城市，對于農(nóng)民工來說，讓孩子進(jìn)入城市公辦學(xué)校一直是一項艱巨甚至不可能完成的任務(wù)。這些孩子通常只有兩種選擇：留在城市上民辦學(xué)校，或者回到父母的戶籍所在地接受免費的公辦教育。由于無法進(jìn)入城市公辦學(xué)校，許多農(nóng)民工被迫將孩子留在老家。根據(jù) 2020 年人口普查，有 6693 萬兒童被留在戶籍所在地，而他們的父母一方或雙方已外出務(wù)工。
早在 2001 年，國務(wù)院就要求目的地城市的當(dāng)?shù)卣袚?dān)接納流動兒童入學(xué)的責(zé)任。然而，中央政府并沒有提供多少政策實施的資源。由于缺乏激勵和資源，許多地方政府一直不愿為所有流動兒童提供教育。相反，他們制定了各種政策，有選擇性地提供受教育的機會。流動兒童被納入一個等級制的公辦學(xué)校入學(xué)制度，根據(jù)他們及其父母是否有當(dāng)?shù)貞艨凇⒑戏〒碛蟹慨a(chǎn)、或是租住正式或非正式住房等因素進(jìn)行劃分。對該等級制度的分析表明，這些努力的動機是為了最大限度地提高土地出讓收入。
戶籍、房地產(chǎn)和子女入學(xué)權(quán)
在中國的大部分城市，獲得公辦學(xué)校學(xué)籍最重要的條件仍然是當(dāng)?shù)貞艨凇Ｈ欢慨a(chǎn)所有權(quán)也變得越來越重要。例如在廣州，擁有廣州市戶口幾乎可以保證孩子可以在廣州上公辦學(xué)校，但是具體可以上的學(xué)校則并不是由戶籍完全決定的。學(xué)校名額的分配遵循“就近入學(xué)”的政策，原則上學(xué)生住所和學(xué)校的直線距離不應(yīng)超過三公里；但是，對于擁有當(dāng)?shù)貞艨诓⑶腋改冈诟浇鼡碛蟹慨a(chǎn)的孩子會優(yōu)先考慮。
例如，在廣州的天河區(qū)，第一批被分配學(xué)位的學(xué)生是所謂的“地段生”，他們的戶口登記在父母擁有的房產(chǎn)上（“人戶一致”），該房產(chǎn)與特定學(xué)校相鄰。擁有廣州戶口但沒有在市內(nèi)擁有房產(chǎn)的學(xué)生，則必須首先證明他們在該區(qū)擁有“穩(wěn)定合法住所”（下文討論），這些孩子被稱為“統(tǒng)籌生”，只有在所有“地段生”都被分配了學(xué)籍之后才會被考慮。因此，學(xué)生最終會被分配到哪所學(xué)校并不確定。
在學(xué)校學(xué)位分配中，房產(chǎn)所有人得到優(yōu)先考慮，這源于土地出讓收入和房地產(chǎn)市場對地方政府的重要性。許多農(nóng)民工渴望購買公寓，希望能讓孩子入學(xué)公辦學(xué)校。然而，正規(guī)住房極高的房價使他們無法在他們居住的城中村附近購買公寓；他們被迫前往房價較低的周邊區(qū)縣或鄰近城市。
Boying (化名)的丈夫經(jīng)營著一家小型貿(mào)易公司，他們家一年的收入有好幾十萬人民幣。與小溪村的大多數(shù)其他農(nóng)民工家庭相比，阿梅的家庭收入相對較高。但他們?nèi)匀毁I不起城中村附近，價格高達(dá)每平方米六萬元的公寓。因此，他們選擇在價格約為每平方米一萬五千元的郊區(qū)購買了一套公寓。擁有這套公寓意味著他們可以把女兒送到封閉社區(qū)的公辦學(xué)校上學(xué)。Boying解釋說，“買那套公寓絕對是為了上學(xué)。”
Boying 的朋友Xianlan (化名)也做出了類似的購房決定。她和丈夫在距離小溪村大約100公里的中山市買了一套公寓。Boying和Xianlan都希望能買一套公寓，讓她們的孩子就在市區(qū)公辦學(xué)校上學(xué)，讓一家人團聚。幾年前，阿梅曾提議，如果女兒無法在廣州上公辦學(xué)校，就把她帶回丈夫的老家，讓老人幫忙照顧。但她丈夫拒絕了，說孩子應(yīng)該待在父母身邊，不能成為“留守兒童”。盡管困難重重，他們還是希望一家人能在一起。聽到我們的討論，香蘭四歲的女兒嘟囔著，“我不想成為留守兒童。”Xianlan 安慰她說，“你肯定不是留守兒童。”
據(jù)村里的社工 Jie 介紹，還有類似的案例，為了給孩子上學(xué)提供保障，農(nóng)民工會在郊區(qū)或周邊城市購買公寓。然而，對于大多數(shù)外來務(wù)工者來說，即使是在城市的邊緣購買一套公寓，也超出了他們的承受能力，他們得透過其他方式讓孩子留在城里，并盡可能為他們爭取公辦學(xué)校的名額。
非本地戶籍就讀公辦學(xué)校的途徑
對沒有城市戶口的農(nóng)民工來說，把孩子送進(jìn)城里公辦學(xué)校一直非常困難。以前，一些外來務(wù)工者可能會賄賂官員或?qū)W校校長讓孩子入學(xué)。近年來，許多城市通過實施積分制度使這一過程變得正式化。先前有研究分析了積分制度如何加劇農(nóng)民工及其子女在福利待遇和受教育機會方面的不平等獲取。然而，很少有研究透徹地檢驗該制度與土地出讓收入和二元土地制度之間的聯(lián)系，這正是本節(jié)和下節(jié)的重點。
積分制度是一種吸引外來務(wù)工人員的措施，但并沒有系統(tǒng)性地改變戶籍制度。2009 年，鄰近廣州的中山市率先試行積分制度。流動人口可以根據(jù)積分申請當(dāng)?shù)貞艨冢ǚe分入戶）或無需當(dāng)?shù)貞艨诰妥尯⒆由瞎k學(xué)校（積分入學(xué)）。此后，這項政策被推廣到其他城市，如今珠三角大多數(shù)城市都采用積分制分配公辦學(xué)校學(xué)位給流動兒童。該政策在不同市區(qū)甚至區(qū)縣之間存在差異。但通常的要求是需要辦理當(dāng)?shù)鼐幼∽C。此外，他們可能還需要提供在所在城市或區(qū)的就業(yè)證明、居住證明和/或社會保險證明。滿足這些要求并不能保證孩子能上公辦學(xué)校 - 每年都有招生名額限制，家長需要和其他家庭競爭學(xué)校學(xué)位。
每個區(qū)縣市都有自己復(fù)雜的積分計算系統(tǒng)，但最重要的因素都與父母對城市的“貢獻(xiàn)”相關(guān) - 根據(jù)父母的教育程度、技術(shù)技能、繳納的社會保險金額、擁有的專利或創(chuàng)造的創(chuàng)新成果、繳納的稅款、在區(qū)的居住年限、獻(xiàn)血和其他志愿者工作等方面授予積分。2016 年，中央政府要求地方政府主要依據(jù)務(wù)工人員的居住證來登記流動兒童入學(xué)，并簡化申請所需的程序和材料。因此，許多城市增加了外來務(wù)工者可以隨時間累積的積分 - 例如，根據(jù)持有居住證的時長和繳納社會保險的年限來計算積分。
圖2 買房和租房在廣東省不同城市的積分入學(xué)制度里分別能加的分?jǐn)?shù)
盡管如此，許多地方政府仍然優(yōu)先考慮年輕、受過良好教育、擁有正式工作并繳納更多稅款的外來務(wù)工者。
鑒于地方政府通過出售城市土地獲得巨額利潤，他們有動力優(yōu)先考慮城市內(nèi)的房產(chǎn)所有人。外來務(wù)工者的住房狀況會影響他們可以累積的積分，從而影響他們孩子入學(xué)公辦學(xué)校的機會。通常情況下，擁有城市土地上的正式產(chǎn)權(quán)房屋的父母比單純租房的父母能獲得更多積分。圖 2 展示了 2022 年流動兒童父母在珠三角不同區(qū)縣市購買或租賃房屋所能獲得的積分。在大多數(shù)區(qū)縣市，租房者要么因租房得不到任何積分，要么在同一評分項目上獲得的積分比房主少。例如，在東莞和中山，房主分別比租戶可以額外獲得 20 分和 100 分，分別占申請人總積分的 4.88% 和 6.68%。
深圳市擁有一個更加復(fù)雜的系統(tǒng)，該系統(tǒng)對兒童進(jìn)行區(qū)分。所有小學(xué)和初中入學(xué)兒童都會根據(jù)其戶籍狀況和家庭房產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行分類。例如，龍華區(qū)以制造業(yè)和大量流動人口而聞名，這一區(qū)將兒童分為六組，如表 1 所示。然后在每個類別中對申請人進(jìn)一步排序 - 例如，根據(jù)家庭購置或租賃房產(chǎn)的時長。第 1 組的兒童將首先被分配到學(xué)校學(xué)位。剩下的任何學(xué)位將提供給第 2 組的兒童，依此類推。沒有深圳戶口且沒有在區(qū)內(nèi)擁有房產(chǎn)的流動兒童（第 6 組）幾乎沒有機會獲得公辦學(xué)校的學(xué)位。
表1深圳龍華區(qū)申請公辦學(xué)校的組別劃分
廣州是 2016 年最早嘗試“租購?fù)瑱?quán)”政策的城市之一，體現(xiàn)在其積分制度中。根據(jù) 2018 年至 2021 年實施的積分政策，“合法租賃房屋”每年可以累積 2 分。該項目的最高積分限制為 10 分，與擁有正式產(chǎn)權(quán)房屋的人相同。然而，“合法租賃”的定義隨著時間的推移發(fā)生了變化，如下節(jié)所述，在城中村租房的外來務(wù)工者現(xiàn)在處于該制度的劣勢地位。
非正式住房和兒童受教育權(quán)
積分制度除了區(qū)分房屋產(chǎn)權(quán)所有者和租戶，也區(qū)分了正規(guī)租賃和非正規(guī)租賃的住房，因而歧視了居住在城中村和其他非正規(guī)住房中的農(nóng)民工。
正如上文提到的，外來務(wù)工者可以根據(jù)他們在當(dāng)?shù)爻钟芯幼∽C和繳納社會保險的時長累積積分。在廣州，他們還可以通過登記租賃合同來獲得積分。因此，對于那些沒有良好教育背景、房產(chǎn)所有權(quán)或稅款繳納記錄的務(wù)工者來說，提前準(zhǔn)備是積累積分.縮小與其他學(xué)生差距的唯一途徑。2018 年至 2021 年，廣州市內(nèi)持有居住證一年的申請人可以獲得 3 分。每年租房獲得 2 分，最高可達(dá) 10 分，并且他們每年每繳納一種社會保險可獲得 1 分。但居住在城中村和其他非正規(guī)住房中的外來務(wù)工者處于劣勢，原因有以下幾點。
首先，住在城中村可能會在申請居住證時造成困難，而居住證是申請學(xué)位的最低要求。廣州市各區(qū)的居住證辦理標(biāo)準(zhǔn)并不相同。例如，在小溪村辦理居住證相對容易，因為每個房東都持有村委會頒發(fā)的租戶登記冊。租戶在住房內(nèi)居住六個月后，可以拿著登記冊到相關(guān)部門申請居住證。在其他一些地方，辦理居住證就困難得多。
2021 年，Hui (化名)住在距離小溪村五英里遠(yuǎn)的另一個城中村。自 2008 年搬到廣東以來，她一直沒能辦理居住證。2021 年初，她和丈夫以及兩個孩子住在每月租金 950 元的 24 平方米房間里。但由于房屋的合法性問題，他們無法申請居住證。正如她所說，“住在那里也無法辦理居住證，也不知道是怎么回事。好像是（房東）沒有交稅。派出所不肯幫我的申請蓋章。” 由于沒有居住證，她無法通過積分制度為孩子申請公辦學(xué)校學(xué)位。因此，她和丈夫每年不得不支付每個孩子近 2 萬元的民辦學(xué)校學(xué)費。
其次，除了居住證之外，合法穩(wěn)定的居住地對于累積入學(xué)積分也至關(guān)重要。為了證明這一點，租戶必須提前登記他們的租賃合同。在 2021 年之前，要在小溪村登記合同，外來務(wù)工者需要攜帶房東身份證復(fù)印件、租戶登記冊和自己的居住證到村委會。工作人員會給租戶一份合同模板，上面要記錄租戶所租房屋的位置、類型和每月租金。房屋租賃收入的稅費并不高，大約每年 100 到 200 元，直接交給村委會。只要房東不向村委會申報租賃合同，他們就可以逃避這些費用。只有租戶需要居住證明時，他們才會去辦公室登記租賃合同。因此，所有的稅費都由租戶承擔(dān)。
假如房東愿意提供身份證和租戶登記冊，那么獲得居住證明就并非難事。然而，這種情況在我進(jìn)行田野調(diào)查期間發(fā)生了變化。2020 年 7 月，廣州市出臺了一項新的房屋租賃管理規(guī)定，該規(guī)定要求登記租賃合同時必須出示“房屋產(chǎn)權(quán)證或其他證明房屋合法性的材料”。這項新規(guī)定給那些需要登記租賃合同以便子女入學(xué)的租戶帶來了巨大麻煩。由于城中村的許多房屋都是在未經(jīng)政府批準(zhǔn)的情況下建造的，嚴(yán)格來說，它們是非法的。
Peiyan (化名)和她的家人住在六層樓房的三樓，然而，房屋產(chǎn)權(quán)證上只登記了一層，這意味著上面的樓層都是違章建筑。在過去的幾年里，她一直可以順利登記租賃合同；然而，由于新規(guī)定，她在 2021 年無法登記了。在我小溪村田野調(diào)查的最后幾個月里，這個問題在與村民的日常交談中反復(fù)被提及，家長們爭先恐后地想辦法登記他們的租賃合同。
正如上文所述，深圳市有一項明確的政策，區(qū)分不同的住房類型，并阻止居住在非正規(guī)住房中的人獲得積分。在 2019 年之前，該市的租戶可以獲得兩種類型的租賃證明：“紅本”或“藍(lán)本”。只有租住具有合法產(chǎn)權(quán)證的正規(guī)房屋的人才有資格獲得紅本，這意味著他們可以為租住該物業(yè)的年份積累積分。那些居住在沒有合法產(chǎn)權(quán)證的非正規(guī)住房中的人則會收到藍(lán)本，該證件證明申請人確實居住在該地區(qū)并有資格提交申請；然而，無論他們住多久，它都不能讓他們累積積分。這項規(guī)定令租戶感到不滿，因此深圳市政府在 2019 年用網(wǎng)格化居住登記取代了藍(lán)本制度。盡管如此，這兩類租戶之間的區(qū)別仍然存在。
總而言之，由于二元土地所有制，一種正規(guī)與非正規(guī)住房的二元體系業(yè)已形成。個人根據(jù)他們對地方政府土地出讓收入的貢獻(xiàn)而被劃分等級，其中城市房產(chǎn)所有人排名最高，其次是他們的租戶、合法建造的城中村房屋居民，然后是那些居住在未經(jīng)合法許可建造的房屋中的租戶。這種等級劃分會影響農(nóng)民工獲得城市戶口和入學(xué)公辦學(xué)校的機會。地方政府對土地出讓收入的嚴(yán)重依賴阻礙了戶籍制度的真正改革，并導(dǎo)致了人們在福利待遇和入學(xué)機會等方面享受不平等的待遇。
越南的土地制度、戶口 (H? Kh?u) 改革以及受教育權(quán)利
與之形成對比的是，越南實行統(tǒng)一的土地所有制，減少了政府對城市土地市場的壟斷，因為“農(nóng)村”土地可以出售給非村民用于建設(shè)。由于從城市土地市場獲利的機會較少，越南政府利用戶口 (h? kh?u) 制度抬高房價的動力也較小。因此，越南實施了戶口制度改革，例如允許租戶在房東同意的情況下申請永久居留權(quán)，并賦予臨時居民的子女與永久居民相同的上學(xué)權(quán)利。然而，地方政府缺乏土地建設(shè)更多學(xué)校，讓城市學(xué)校人滿為患，不得不盡可能多地將學(xué)生安排到每個班級。一些地區(qū)甚至提供半日制上學(xué)，以便容納翻倍的學(xué)生數(shù)量。2021 年秋季，胡志明市和河內(nèi)市小學(xué)的平均班級人數(shù)分別為 39.4 人和 39.6 人，均超過全國平均水平 31.9 人。與全國平均水平 24.1.61 相比，胡志明市和河內(nèi)市的師生比例也較高，分別為 30.6 和 28.9。相比之下，中國主要城市的小學(xué)師生比例接近甚至低于全國平均水平。在各自土地制度影響下，兩國都無法為所有城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移人口提供優(yōu)質(zhì)教育。中國政府是不愿意，而越南政府則是沒有能力。
總結(jié)
通過將土地置于分析的核心并引入越南作為對比案例，我們可以更好地理解中國戶籍制度為何如此持久以及流動人口為何不斷被排除在城市福利體系之外。源于中國二元化的土地制度，形成了并維持了二元化的住房和福利制度。這種制度最大限度地減少了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，降低了短期勞動力再生產(chǎn)的成本。然而，近期低迷的房地產(chǎn)市場對人力市場和公共福利造成明顯的的負(fù)面影響，一再說明了這種模式在長期內(nèi)是不可持續(xù)的。中國政府如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)將對國家未來至關(guān)重要。
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