釣魚島及其附屬島嶼不是古琉球國的一部分，在海洋地理上與琉球群島有黑水溝（今沖繩）作為天然的區(qū)隔。至于日本，在近代以前更是與釣魚島及其附屬島嶼沒有任何實質(zhì)性交集，甚至將琉球國強(qiáng)行吞并為藩（1872）、繼之“廢藩置縣”（1879）后，釣魚島及其附屬島嶼仍在其官方文件和地理書籍設(shè)定的日本國境之外。而中國則最早發(fā)現(xiàn)、記載、命名釣魚島及其附屬島嶼，將其作為航標(biāo)和邊防鎮(zhèn)山。
釣魚島與琉球有著千絲萬縷的聯(lián)系，古代東亞史中，釣魚島及其附屬島嶼是在中琉交往的歷史中出現(xiàn)的。甲午戰(zhàn)爭后，日本利用清政府戰(zhàn)敗，竊取釣魚島及其附屬島嶼，通過《馬關(guān)條約》將其作為臺灣“附屬各島嶼”納入治下。日本管轄時期，將其更名為“尖閣列島”，并將其作為此前歷史上并未存在過的“南西諸島”的一部分，置于沖繩縣的管轄范圍內(nèi)。
第二次世界大戰(zhàn)后期，在臺灣及其附屬島嶼必須歸還中國的大國共識下，琉球因為其與中國綿密的歷史淵源，曾被考慮交給中國。美國研究報告中就提及“國民政府立法院院長孫科在1942年7月7日要求歸還琉球群島主權(quán)，外交部長宋子文在1942年11月3日在重慶的一次新聞發(fā)布會中也強(qiáng)調(diào)要求歸還琉球群島主權(quán)”。該報告還指出錢端升(T.S.Chien)在1943年7月的《外交事務(wù)》中也表達(dá)了“拒絕中國對琉球群島（包括臺灣和滿洲）的索還等同于質(zhì)疑中華民族獨(dú)立主權(quán)的存在”的觀點。約翰·文森特(John C.Vincent)從重慶發(fā)回報告，稱“錢端升的觀點反映出中國大部分具有影響力的人物的態(tài)度”。而擔(dān)任重慶報道的美國記者武道(Maurice Votaw)稱“中國人將始終堅持讓日本歸還琉球群島”。開羅會議前，宋美齡赴美。1943年2月28日，宋美齡從美國電告蔣介石27日她與羅斯福（Roosevelt）談話情形，“關(guān)于戰(zhàn)后問題，琉球群島、滿州及臺灣將來應(yīng)歸還中國，香港主權(quán)應(yīng)屬中國，但可劃定為自由港，朝鮮獨(dú)立可由中美共同擔(dān)保”。開羅會議期間，蔣介石與羅斯福同意“戰(zhàn)后，日本通過武力掠奪的東北四省、臺灣和澎湖群島要?dú)w還中國，并且遼東半島及它的兩個港口大連旅順也包含在內(nèi)”。隨后，羅斯福還提及琉球群島問題，“不止一次地問及中國是否要獲得琉球”。蔣介石表示：“中國同意中美兩國共同占領(lǐng)琉球，最終在國際組織之下兩國共同托管。”蔣介石在琉球問題上如此表態(tài)，用他自己的話說是：“一以安美國之心；二以琉球在甲午以前已屬日本；三以此區(qū)由美國共管，比歸我專有為妥也。”德黑蘭會議期間，曾論及琉球：“羅斯福總統(tǒng)回憶到，斯大林熟知琉球群島的歷史，完全同意琉球群島的主權(quán)屬于中國，因此應(yīng)當(dāng)歸還給中國。”
戰(zhàn)后中美共同托管琉球最終沒能實現(xiàn)，美國占領(lǐng)并單獨(dú)管控琉球，作為其東亞戰(zhàn)略與政略的基石，是戰(zhàn)后東亞的基本事實。在美國占領(lǐng)、管控，最后向日本“放棄”琉球施政權(quán)的過程中，釣魚島問題浮現(xiàn)出來，并演變?yōu)闁|亞的熱點、核心問題。
所以，探討美國戰(zhàn)后的琉球政策，才能厘清釣魚島問題的由來和癥結(jié)，并為解決這一問題提供思路。
一、美軍與美國國務(wù)院的“對立”及其后果
因為戰(zhàn)爭關(guān)系，美軍對琉球的軍事戰(zhàn)略地位關(guān)注較早且認(rèn)識充分。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國軍方多次對琉球群島進(jìn)行調(diào)查，美國國務(wù)院也多次討論琉球群島的主權(quán)歸屬問題。1945年3月26日，美國海軍元帥尼米茲（Nimitz）發(fā)布“美國海軍軍政府布告第一號”，終止日本在琉球群島的一切政治、軍事權(quán)力，成立軍政府。同年4月1日沖繩戰(zhàn)役之后，布告生效。戰(zhàn)后，遠(yuǎn)東美軍司令麥克阿瑟（MacArthur）1947年9月1日就美國國務(wù)院對日和約草案中日本可以保留琉球群島的條款，提出：“該群島對我國西太平洋邊界的防御至關(guān)重要，其控制權(quán)必須掌握在美國手中。”他警告說，如果美國不能控制此處，日后可能給美軍帶來“毀滅性打擊”。
1948年11月8日，美國國家安全委員會要求參謀長聯(lián)席會議評估，“如果中國新政權(quán)為克里姆林宮所利用”，臺灣、澎湖列島及其附屬島嶼對美國國防有何影響。12月1日，李海（Leahy）上將代表美軍參謀長聯(lián)席會議致國防部長指出：“新中國政府很有可能敵視我國，利用臺灣削弱我國軍力，參謀長聯(lián)席會議建議琉球群島繼續(xù)由美國控制。”如何控制？其時美國國防部和國務(wù)院對琉球的處置意見大體一致。1950年4月7日，美國國務(wù)卿特別助理霍華德（Howard）備忘錄顯示，國務(wù)卿顧問杜勒斯（Dulles）“對于琉球群島的看法與國防部一致，即認(rèn)為對琉球群島實施普通托管即可，不需要進(jìn)行戰(zhàn)略托管”。他們“認(rèn)為大西洋協(xié)定已對美國造成負(fù)擔(dān)，在太平洋及遠(yuǎn)東地區(qū)推進(jìn)一個類似的協(xié)定，無疑將加重美國的負(fù)擔(dān)”。
朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，使得日本的戰(zhàn)略地位急劇上升。但國務(wù)院和參謀長聯(lián)席會議為如何確保日本對于美國的戰(zhàn)略重要性產(chǎn)生嚴(yán)重分歧，琉球恰恰是雙方關(guān)注的重點。
1950年8月9日，杜勒斯給助理國務(wù)卿索普（Thorp）的備忘錄顯示，他在8月7日起草了簡版的對日和約，希望以下列條件實現(xiàn)對日和平：“臺灣、澎湖列島以及北緯50°以南的庫頁島的所屬權(quán)由美、英、中、蘇、法五國決定，日本必須同意。如果日本在一年內(nèi)拒絕同意上述決定，締約國依照聯(lián)合國大會的裁決處理。日本同意其托管島嶼的托管權(quán)由……聯(lián)合國安全理事會決定。同時，日本同意聯(lián)合國決定，將托管范圍擴(kuò)展至整個或部分琉球群島、小笠原群島。”對此，政策設(shè)計辦公室的凱南(Kennan)提出疑問：“如何處理這些領(lǐng)土勢必會在聯(lián)合國大會引起爭論……我更傾向于換一種方式，僅要求日本重申‘日本領(lǐng)土主權(quán)僅限于本州、北海道、九州、四國及其他由同盟國家認(rèn)可的其他次要島嶼’，以之作為和平條約的內(nèi)容之一。”
軍方的反應(yīng)十分強(qiáng)烈，參謀長聯(lián)席會議主席布萊德利（Bradley）提出：美國所有對日措施都應(yīng)保證日本的軍事潛能為美國所用。對日和約必須規(guī)定，未經(jīng)美國允許，任何外國勢力不得入駐庫頁島和千島群島以南的日本島嶼；“該條約必須保障美國對北緯29°以南的琉球群島、馬爾庫斯島、孀婦巖以南的南方諸島享有獨(dú)家戰(zhàn)略管制權(quán)”。他代表軍方拒絕接受國務(wù)院擬定的條款。
對于軍方嚴(yán)厲指責(zé)國務(wù)院起草的對日和約草案沒有顧及美國的最低安全利益，“國務(wù)院對此不敢茍同”。國務(wù)院認(rèn)為，“國務(wù)卿遞交給國防部長有關(guān)安全一章的草案，字里字外都達(dá)到了參謀長聯(lián)席會議的要求”。國務(wù)院指出，草案中已經(jīng)規(guī)定：日本承認(rèn)美國對馬里亞納群島、加洛林群島以及馬紹爾群島的戰(zhàn)略托管，由美國管制“北緯29°以南的琉球群島，以及包括西之島、硫磺島、沖之鳥礁和南鳥島的小笠原群島”。國務(wù)院表示歡迎在參謀長聯(lián)席會議方便的時候，與之就此問題進(jìn)行商榷。
1950年9月7日，國務(wù)卿和國防部長聲稱已就對日和約達(dá)成共識，準(zhǔn)備遞交給美國總統(tǒng)，內(nèi)中第二條關(guān)于“談判要點”表述甚多，其赤裸裸的占領(lǐng)軍姿態(tài)，體現(xiàn)了國防部的強(qiáng)硬立場：“條約必須保障日本的自然、工業(yè)以及人力資源不被蘇聯(lián)利用”；“條約必須規(guī)定，除非經(jīng)美國允許，任何國家軍隊不得進(jìn)入庫頁島及千島群島以南的日本島嶼”；“條約必須保障美國對北緯29°以南的琉球群島、馬爾庫斯島以及孀婦巖以南的南方諸島享有獨(dú)家戰(zhàn)略托管權(quán)”；“條約不可禁止美國應(yīng)日本政府請求，派駐守軍隊鎮(zhèn)壓嚴(yán)重內(nèi)亂。”該備忘錄甚至規(guī)定：“國務(wù)院將擇時發(fā)表宣言，聲明美國政府有必要進(jìn)一步推進(jìn)條約，且已通過外交渠道展開談判。該宣言的內(nèi)容需經(jīng)國防部同意。”
1950年10月4日，參謀長聯(lián)席會議未等與國務(wù)院協(xié)商一致，徑自頒發(fā)命令，確立了美軍直接管制琉球的體制：“該地區(qū)的美國政府稱作‘琉球群島美國民政府（United States Civil Administration of the Ryukyu Islands）’。”任命美軍遠(yuǎn)東司令為琉球群島民政長官，在美國民政府管制下，在琉球建立起市級政府、省級政府和中央政府。“民政長官保留以下權(quán)力：a. 有權(quán)否決、禁止或擱置執(zhí)行上述政府制定的任何法律、法令或法規(guī)；b. 有權(quán)命令上述政府執(zhí)行任何其本人認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆伞⒎罨蚍ㄒ?guī)；c.民政長官下達(dá)的命令未得到執(zhí)行，或因安全所需時，有權(quán)在全島或部分范圍內(nèi)恢復(fù)最高權(quán)力。”按照美國憲法，美軍無權(quán)設(shè)立“琉球民政府”，可以看出美軍對琉球迫不及待的管制態(tài)度，早就超出了“托管”的范圍。
1950年10月26—27日美國國務(wù)卿顧問杜勒斯和蘇聯(lián)代表馬立克（Malik）會談時，馬立克稱，日本投降條件中明確指出，盟軍曾經(jīng)決定，日本主要四島以及“其他次要島嶼”仍歸日本所有，他無法理解為何美國能夠建議托管琉球群島與小笠原群島，因為二者均屬于“其他次要島嶼”。11月15日，杜勒斯向麥克阿瑟通報了會談情況并評論說：“毋庸置疑，共產(chǎn)主義在日本宣傳時，勢必強(qiáng)調(diào)蘇聯(lián)期望琉球群島歸日本所有。”
蘇聯(lián)顯然有意識利用琉球問題影響美日關(guān)系。有鑒于此，美國國務(wù)院力主盡快通過政治安排誘使日本成為“自由世界”的一部分。1950年12月8日，杜勒斯給國務(wù)卿艾奇遜（Acheson）的備忘錄稱：蘇聯(lián)勢必尋求利用日本與德國兩大力量。最近朝鮮局勢發(fā)生變化，使其“懷疑日本能否作為非共產(chǎn)主義世界一部分的可靠力量”。“想辦法使之成為非共產(chǎn)主義世界的堅實后盾，對我們至關(guān)重要。”他建議：“即刻采取措施，確保日本在精神上與政治上為自由世界的事業(yè)奮斗。……任何拖延與不作為都將對我們嚴(yán)重不利。”12月13日，艾奇遜為此致函國防部長，建議在國務(wù)院和國防部共同起草的致總統(tǒng)備忘錄中增加4條，征詢其從軍事角度是否反對：“（1）在朝鮮問題得到有利于美國的解決之前提前簽訂和平協(xié)議；（2）以美國將大力保衛(wèi)日本在內(nèi)的島嶼鏈為前提展開談判；（3）規(guī)定琉球群島與小笠原群島為日本所有，與此同時，二者均受制于即將與日本簽訂的軍事安全協(xié)議，該協(xié)議將就沖繩的地位作出特別規(guī)定；（4）依照附件備忘錄中第4段原則，試圖簽訂太平洋協(xié)定。”艾奇遜解釋了如此“寬大”處理日本的原因：“日本的工業(yè)及人力資源多年來一直在亞洲占有重要地位，如果蘇聯(lián)在現(xiàn)有資源之外額外獲得日本的資源，將極大地改變世界權(quán)力平衡的狀態(tài)，對美國及其盟友不利。在這種形勢下，防止日本落入共產(chǎn)主義影響的設(shè)計顯得愈發(fā)重要，我們必須意識到，除非可以向日本保證，從軍事與經(jīng)濟(jì)角度而言，日本可通過自身力量以及與美國的合作，保衛(wèi)自身安全，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，否則日本可能不愿加入自由世界。”
參謀長聯(lián)席會議的答復(fù)簡單粗暴：“強(qiáng)烈建議停止所有對日和平條約的談判，在朝鮮問題得到解決后方可開展談判。……美國不可正式承諾將承擔(dān)武力守衛(wèi)日本安全的義務(wù)。”至于規(guī)定琉球群島與小笠原群島為日本所有：“參謀長聯(lián)席會議強(qiáng)烈反對美國放松對上述島嶼控制的政策。……參謀長聯(lián)席會議認(rèn)為NSC 60/1中認(rèn)可的政策頗為中肯，應(yīng)堅持達(dá)到其中所述的最低要求：‘該條約必須保障美國對北緯29°以南的琉球群島、馬爾庫斯島、孀婦巖以南的南方諸島享有獨(dú)家戰(zhàn)略管制權(quán)。’”參謀長聯(lián)席會議提出：試圖建立太平洋協(xié)定，“將遭到強(qiáng)烈的軍事反對”。
麥克阿瑟與參謀長聯(lián)席會議的態(tài)度有所差異，但他對琉球的態(tài)度同樣強(qiáng)硬：“從軍事角度考慮，切不可歸還琉球群島與小笠原群島給日本。……琉球群島與小笠原群島構(gòu)成了我國邊防防線的重要部分，我們對兩地的控制已正式確立且得到了國際認(rèn)可。現(xiàn)在要犧牲美國利益，放棄控制兩地，使我國對兩地的使用權(quán)受日本政府對條約安排的限制，這簡直無法想象。”
在軍方強(qiáng)烈堅持下，1951年1月3日，艾奇遜致電駐日盟軍總司令政治顧問塞巴德（Sebald），稱杜勒斯、臘斯克（Rusk）等國務(wù)院官員與參謀長聯(lián)席會議及其主席布萊德利將軍討論對日和約。參謀長聯(lián)席會議同意美國承諾大力保衛(wèi)島嶼鏈，將太平洋協(xié)定締約國限制在澳大利亞、新西蘭、菲律賓、日本、美國，甚至印度尼西亞等島嶼國家，不僅規(guī)定成員國共同抵御外敵，還包括共同抵御某一成員國的侵略行為，如日本有可能再次侵略其他國家。參謀長聯(lián)席會議堅持認(rèn)為，應(yīng)對琉球群島和小笠原群島實施戰(zhàn)略管制，不可歸還給日本。國務(wù)院稱如果國防部執(zhí)意如此，國務(wù)院將盡力實現(xiàn)上述目標(biāo)。可見，軍方用防衛(wèi)包括日本在內(nèi)的島嶼鏈的承諾，換取了國務(wù)院對其獨(dú)家戰(zhàn)略管制琉球群島和小笠原群島的支持。
參謀長聯(lián)席會議在英美兩國1951年6月14日起草了對日和約后，還提出了具體的要求：“日本同意在有美國提議的情況下將琉球群島北緯29°以南領(lǐng)土、孀婦巖以南的南方諸島、小笠原群島包括西之島、硫磺島、沖之鳥礁以及南鳥島的托管權(quán)移交聯(lián)合國，由美國獨(dú)立行使領(lǐng)土管理權(quán)。另外，在美國作出該提議及后續(xù)工作開展之前，由美國全權(quán)行使對上述領(lǐng)土及其居民的立法、司法和行政權(quán)力。”
1951年6月27日的杜勒斯備忘錄界定了美國對與琉球相關(guān)的重要概念的態(tài)度：
1.因為種種原因，尤其是因為美國政府謹(jǐn)遵1942年1月1日宣言，不尋求“領(lǐng)土擴(kuò)張以及其他擴(kuò)張”，美國自身不愿獲得主權(quán)。
2.然而，如果日本放棄主權(quán)而不宣布應(yīng)歸誰所有，國際局勢將出現(xiàn)混亂，尤其是考慮到聯(lián)合國可能不會批準(zhǔn)我們的托管協(xié)議。因此應(yīng)作出以下（具有選擇性的）聲明：
（a）琉球群島的主權(quán)歸琉球群島居民所有，日后有權(quán)依靠聯(lián)合國支持驅(qū)逐美國；
……
（d）事實上美國獲得了主權(quán)。
可以看出，在戰(zhàn)后蘇美對峙、朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)以及中國人民志愿軍抗美援朝的背景下，經(jīng)過與美國國務(wù)院的斗爭，美國軍方關(guān)于琉球處置的意見占了上風(fēng)，并實現(xiàn)了以“琉球民政府”為平臺的實際管控。
“琉球民政府”實際管控琉球之后，肆意解釋《舊金山和約》，界定其管轄范圍。1952年2月29日，頒布民政府第68號令，指定琉球政府的政治和地理管轄范圍包含“以下界域內(nèi)的島嶼和領(lǐng)水：以北緯29°東經(jīng)125°22′為起點，經(jīng)北緯24°東經(jīng)122°、北緯24°東經(jīng)133°、北緯29°東經(jīng)131°之各點至起點”。中國釣魚島及其附屬島嶼“分布在東經(jīng)123°20′—124°40′，北緯25°40′—26°00′之間的海域”，被其非法囊括在內(nèi)。1953年美日奄美群島歸還協(xié)議處置了琉球群島北部的奄美群島，“琉球民政府”副長官、美國陸軍少將戴威德·A.D.奧格登（Ogden）乃于1953年12月25日揚(yáng)言根據(jù)《舊金山和約》（筆者按：《舊金山和約》中并無界定“琉球民政府”職權(quán)和管轄范圍的條款）公布了民政府第27號令，重新指定美國民政府管轄區(qū)域經(jīng)緯度為：“以北緯28°東經(jīng)124°40′為起點，經(jīng)北緯24°東經(jīng)122°、北緯24°東經(jīng)133°、北緯27°東經(jīng)131°50′、北緯27°東經(jīng)128°18′、北緯28°東經(jīng)128°18′之各點至起點。”中國的釣魚島及其附屬島嶼再次被非法包括其中。20世紀(jì)70年代美日協(xié)商沖繩“歸還”時，日本以此作為“領(lǐng)有”釣魚島及其附屬島嶼的重要依據(jù)。
可以說，美軍與美國國務(wù)院折沖而以“琉球民政府”為舞臺“暴走”，是中國釣魚島及其附屬島嶼被裹挾進(jìn)“琉球群島”，最終其管轄權(quán)被非法“歸還”日本的初因。
二、日本的反制和效果
1946年1月29日，駐日盟軍總司令部（GHQ）發(fā)布SCAP-IN—677號指令，對日本行政權(quán)的范圍進(jìn)行了規(guī)定：“日本國土系以四個主島（北海道、本州、四國、九州）及其鄰接之約一千個小島含對馬島及北緯30°以北之琉球（南西）群島（不含口島）構(gòu)成，不含……B.北緯30°以南之琉球（南西）（含口島）伊豆南方小笠原火山（硫磺）群島以及一切其他外圍之太平洋島嶼（包括大東群島、沖鳥島、南鳥島、中鳥島）。”其后，3月22日，又發(fā)布SCAP-IN—841指令，規(guī)定“（一）伊豆七島，及（二）北緯三十度以南的孀婦巖又畫入日本的行政范圍以內(nèi)”。這個指令的政治意圖表明，“GHQ把分離統(tǒng)治地區(qū)擴(kuò)大到軍事上并不重要的北緯30°線，也是以島津入侵后與論島以北被薩摩藩割去之前琉球王國的領(lǐng)域為背景來考慮的”。也就是說，北緯30°以南琉球群島除少量島嶼外，被劃出了日本的行政管理范圍，如何改變這一局勢，成為日本著力的重點。
1947年7月26日，日本外相蘆田均以備忘錄的形式向民政局（GS）局長惠特尼（Whitney）以及行將回國的喬治·艾奇遜大使遞交了反映日本政府媾和希望的文件，其中提及：“關(guān)于《波茨坦宣言》所說的‘吾人所決定的其他小島’的歸屬問題，希望充分考慮日本本土與這些島嶼之間所存在的歷史、人種、經(jīng)濟(jì)、文化及其他方面的關(guān)系。”艾奇遜和惠特尼以“接受這個文件會刺激其他各國為由，將文件退還給了蘆田”。
隨著冷戰(zhàn)的升級，美國的對日政策支點，從如何遏制其再起，逐漸向利用日本遏制蘇聯(lián)及國際共產(chǎn)主義的“威脅”轉(zhuǎn)移。1948年1月6日，美國陸軍部長羅亞爾（Royall）公開主張改變對日占領(lǐng)政策，將日本建成一個反對共產(chǎn)主義的堡壘。凱南的思想更具顛覆性，“日本和菲律賓最終將成為足以保衛(wèi)美國利益的太平洋安全體系的基石。如果日本、菲律賓掌握在友好政權(quán)的手里，而美國對這兩個列島保持有效的控制，在現(xiàn)代的東方將不會對我們的安全產(chǎn)生嚴(yán)重的威脅”。他敵視中國革命的勝利，認(rèn)為“作為世界政治發(fā)展的潛在因素來看，日本會比中國更為重要……戰(zhàn)后如果讓蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人選擇控制中國，還是控制日本，那他會毫不猶豫地選擇后者”。而目前“共產(chǎn)主義在中國大部分地區(qū)的勝利會增強(qiáng)共產(chǎn)主義對日本的壓力。一旦這些壓力取得壓倒性優(yōu)勢，那么就像莫斯科期望的那樣，我們所面對的日本將會成為一個敵對者”。美國政府應(yīng)該越來越把“注意力集中于日本的局勢以及美國在那里的占領(lǐng)政策”。
1950年2月《中蘇友好同盟互助條約》簽訂。同年6月，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，9月，美軍仁川登陸，直接干預(yù)朝鮮內(nèi)戰(zhàn)，10月初，美軍把戰(zhàn)火燒到中朝邊境，中國安全面臨嚴(yán)重威脅。值此危急關(guān)頭，應(yīng)朝鮮黨和政府請求，中國黨和政府作出抗美援朝的歷史性決策。1950年10月19日，中國人民志愿軍進(jìn)入朝鮮戰(zhàn)場。這些成為美國東亞政策考量中的壓倒性因素。論者指出：“這場戰(zhàn)爭令美國眼中的日本價值急劇上升。……媾和談判的最重要對手美國政府為了把價值‘上漲’的日本留在西方陣營之內(nèi)，做出了有必要以寬大政策盡早實現(xiàn)媾和的判斷。”杜勒斯與日本首相吉田茂會談時提出：“如果三年前締結(jié)和約，情況將和今天不同，條件勢必十分苛刻。但在今天，我們已經(jīng)不想締結(jié)戰(zhàn)勝國對戰(zhàn)敗國的和約，而是在考慮締結(jié)友邦之間的和約。”這印證了美國對日政策轉(zhuǎn)換中中蘇因素的巨大影響。
發(fā)現(xiàn)美國對所謂“共產(chǎn)主義威脅”十分忌憚并加以利用，不獨(dú)朝鮮戰(zhàn)爭期間為然，從此成為“琉球歸還”之前日本對美政策的主要抓手之一。
在和約談判中，吉田茂向杜勒斯提出：“（a）希望日后如果不再需要托管上述島嶼，可盡快回歸日本；（b）保留日本對上述島嶼的領(lǐng)土主權(quán)；（c）日本與美國共同行使權(quán)力。”由于日本已在無條件投降時作出承諾，同意日本領(lǐng)土主權(quán)僅限于主要四島及主要同盟國家決定的其他島嶼。杜勒斯認(rèn)為“日本不可重提這一問題”，并要求吉田茂“應(yīng)限制有關(guān)琉球群島問題的運(yùn)動”。
和約起草之時，日本“努力不使《波茨坦公告》中所說的‘日本通過侵略所奪得的領(lǐng)土’的范圍受到不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋”。1951年1月28日，日本外務(wù)省擬定了日方的見解方案，稱“從日本民眾的感情來看，很難接受把琉球群島、小笠原群島以及庫頁島從日本本土分離”。“建議琉球群島和小笠原群島置于聯(lián)合國托管制度之下，并以美國為管理當(dāng)局。日本已經(jīng)準(zhǔn)備滿足美國任何形式的軍事需求，為了日美間長久的友好關(guān)系，我們懇求考慮這個建議。鑒于托管是必不可少的，我們建議以下舉措來消除一種認(rèn)為把這些島嶼永久從日本剝離的恐懼——這是一種在日本人頭腦中最大的恐懼。”
1951年2月5日，杜勒斯闡述了美方對日本領(lǐng)土的意見：“日本放棄對朝鮮、臺灣和澎湖的權(quán)利及權(quán)利名義，并接受把北緯29°以南的琉球群島、小笠原群島，包括西之島、硫磺島、沖之鳥島和南鳥島置于聯(lián)合國托管制度之下而以美國為管理當(dāng)局的托管體制。在聯(lián)合國通過一個或一個以上托管協(xié)定以前，美國保持對這些島嶼的控制。”雖然日本沒能阻止美國對琉球群島、小笠原群島等島嶼的管控，但美方并沒有對這些島嶼進(jìn)行主權(quán)處理的意涵。吉田茂在2月11日杜勒斯使團(tuán)離日發(fā)言中，表達(dá)了感謝，“對日本人民沒有看作戰(zhàn)敗者，而是平等對待，他充分考慮到了日本民眾的情緒與感受”。
不僅如此，日方在領(lǐng)土條款的概念表述上大做文章。1951年4月4日，日本外務(wù)次官井口貞夫給美國遠(yuǎn)東軍司令部一份備忘錄，建議將和約草案第3款第4條“北緯29°以南之琉球諸島”修改為“北緯29°以南之南西諸島”。井口貞夫解釋說：“北緯29°以南的奄美群島不屬于琉球群島，而屬于薩南群島，而南西（南—西）諸島既包括薩南群島也包括琉球群島，也就是說所有在九州和臺灣之間的島嶼。”對于這一要求，塞巴德居然認(rèn)為，“在歷史上看起來是正確的”。事實上，“南西諸島”是日方事后“發(fā)明”、包含釣魚島及其附屬島嶼的新名詞，先前歷史上并無這一名稱，細(xì)節(jié)的打磨，反映了日方的處心積慮。7月18日，美國國務(wù)卿艾奇遜電告美國駐澳大利亞、巴拿馬、加拿大等國家及地區(qū)大使館，要求把和約第3條“北緯29°以南琉球群島刪去代之以北緯29°以南南西諸島（包括琉球群島和大東諸島）”。在美日談判沖繩“放棄”時，日方堅持認(rèn)為釣魚島及其附屬島嶼為南西諸島的一部分，為釣魚島爭端埋下了伏筆。
1951年9月8日，《舊金山和約》簽字。對日和約第3條，杜勒斯是這樣解讀的：“某些聯(lián)合國成員強(qiáng)烈要求日本放棄這些島嶼的主權(quán)給美國。另外一些則建議全部還給日本。鑒于聯(lián)合國內(nèi)部的觀點的分歧，美國認(rèn)為最好的方式是讓日本對這些島嶼保持剩余主權(quán)。”“剩余主權(quán)”在此前的國際法文件中并不存在，純屬“美國制造”。吉田茂在接受條約的演講中，進(jìn)一步故意會錯其意地指出：“我以日本國民的名義非常高興地贊同美國和英國全權(quán)代表所作的，主張把將要根據(jù)和約第三條置于聯(lián)合國托管制度之下的奄美大島、琉球群島、小笠原群島等北緯二十九度以南諸島的主權(quán)交由日本保有的發(fā)言。我希望……這些島嶼早日回到日本行政管理之下。”
美英等與日媾和，不僅踐踏了《開羅宣言》和《波茨坦公告》，而且也違背了《聯(lián)合國家共同宣言》的規(guī)定：“每一政府承允與宣言簽字國政府合作，并不與敵國締結(jié)單獨(dú)停戰(zhàn)協(xié)定與和約。”周恩來外長代表中國政府聲明：“舊金山對日和約由于沒有中華人民共和國參加準(zhǔn)備、擬制和簽訂，中央人民政府認(rèn)為是非法的，無效的，因而是絕對不能承認(rèn)的。”
日本通過《舊金山和約》爭取到對北緯29°以南島嶼的“剩余主權(quán)”，此后的主要任務(wù)就是逐步蠶食美軍對琉球的管控，努力讓美國在此基礎(chǔ)上早日“放棄”琉球。其抓手，一是所謂的“共產(chǎn)主義威脅”，二是日本和琉球人民的反美斗爭，而這兩者又被日本政府故意聯(lián)系在一起，不斷催促美國：如不“放棄”琉球，則日本的左翼和社會主義勢力會不斷壯大，日本政局難保不被中蘇居間利用而對美國不利。
1954年12月，鳩山一郎出任日本首相。鳩山內(nèi)閣“提倡對美協(xié)調(diào)仍為主流，但同時也顯示了作為獨(dú)立國家適度與美國保持距離的‘自主外交傾向’”。日本與蘇聯(lián)接觸，蘇聯(lián)因素對美國是個重大制約，1955年4月，美國國家安全委員會第244次會議上，杜勒斯就提出：“如果我們設(shè)法要求蘇聯(lián)退出千島群島和南庫頁島，那么同樣的我們會發(fā)現(xiàn)自己會被迫退出琉球群島和小笠原群島。”1956年8月19日，杜勒斯在與日本外相重光葵就日蘇和平談判時威脅道：“千島群島與琉球群島在投降條款中是以相同方式處理的，美國在對日和約中同意日本保有對琉球群島的剩余主權(quán)，然而根據(jù)和約第26款，如果日本給予蘇聯(lián)更好的條款待遇，那么我們也可以有同樣的要求。”這也意味著，“如果日本承認(rèn)蘇聯(lián)對千島群島擁有全部主權(quán)，我們同樣擁有對琉球的主權(quán)”。蘇聯(lián)因素，使得美國不得不重視日本的訴求，即通過主動在琉球問題上讓步贏得日本的合作和感激，占據(jù)對蘇話語優(yōu)勢。
1957年1月7日，美國遠(yuǎn)東事務(wù)助理國務(wù)卿羅伯森（Robertson）在給國務(wù)卿的備忘錄中指出，日本與蘇聯(lián)建立了外交關(guān)系，“正發(fā)展與紅色中國更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系”，“越來越多的跡象表明日本人不滿意他們目前的角色和地位，特別是與美國的關(guān)系”。所以，他敦促在琉球等問題上調(diào)整政策，“包括在有利于提升保守黨政府聲望和逆轉(zhuǎn)社會主義趨勢的最佳時機(jī)作出一些讓步，根本上來說，社會主義者是中立的而且很大程度上是反美的”。杜勒斯1月8日在給國防部長威爾遜（Wilson）的信中指出：“目前美國對琉球群島的管理很快將給我們的外交事務(wù)帶來很大的麻煩……這種騷亂更廣泛地反映了他們對導(dǎo)致繼續(xù)軍事占領(lǐng)的管理的不滿。這些不滿在當(dāng)?shù)卣兄铝烁嗳讼Ｍ鹎蛉簫u歸還日本的壓力，而這些壓力反過來又刺激了日本的民族主義情緒。日后琉球群島和日本之間這種相互作用的復(fù)蘇將給我們造成重大的外交麻煩。”美國在琉球的處境伴隨著岸信介的組閣更趨緊張，日本首相岸信介于1957年6月21日與美國總統(tǒng)艾森豪威爾（Eisenhower）發(fā)表聯(lián)合公報：“強(qiáng)調(diào)日本人民強(qiáng)烈要求收回琉球和小笠原群島的管轄權(quán)。”艾森豪威爾在公告中重申了“日本對這些島嶼擁有剩余主權(quán)的立場”,同時把矛頭指向中蘇：“只要東亞威脅和緊張局勢依然存在，美國認(rèn)為有必要保持現(xiàn)狀。”話雖如此，1960年12月16日，美國駐日大使館給國務(wù)院的電報中指出：“岸信介于1957年2月上任以后，向美國駐日大使表達(dá)了很多不滿，其中包括日本政府公開強(qiáng)烈要求美國將沖繩島和琉球群島的管理權(quán)歸還日本”。大使館同時建議：“我們必須明白，除非最終將管理權(quán)歸還日本，否則歸還問題將一直是美日關(guān)系中的隱患。”大使館分析說，最近日本左翼勢力活動大量增加，要求歸還沖繩島，而日本的社會主義者也帶頭在國會提出草案要求歸還沖繩島。“如果這個問題加劇的話，沖繩島的基地地位將不穩(wěn)”。可見，中蘇在戰(zhàn)后支持日本進(jìn)步勢力與琉球人民反對美國軍事占領(lǐng)政策的斗爭，成為日本政府反制美國的借口。
1961年5月3日，美國政府制定《對日政策綱領(lǐng)》，其對日長期目標(biāo)是：“1.重新將日本建成亞洲的主要大國。2.使日本與美國結(jié)成大致同盟，并使日本勢力和影響的發(fā)揮大致符合美國和自由世界的利益。”在此框架之下：“1.對琉球和小笠原群島僅維持我們的關(guān)鍵安全利益所必須之水平的管轄；2.除非明顯有損美國在這一地區(qū)的安全利益，否則同意日本與琉球群島建立更密切關(guān)系的要求，尤其是允許日本與琉球政府在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)行合作，以此努力將日本和琉球群島內(nèi)要求返還的壓力限制在可控的范圍內(nèi)。”美國政府分析說：“脫離美日聯(lián)盟的要求，對日本的政策有重要影響。日本一直面臨著來自中蘇方面和來自日本左派要求日本采取中立立場的壓力。這些要求經(jīng)常得到積極的回應(yīng)……尤其是在琉球群島和中國等敏感問題上。”日本的反制，在美國國策層面得到了呼應(yīng)。
池田勇人組閣后，琉球的反美情緒沒有平息，美國總統(tǒng)肯尼迪乃委派卡爾·凱森（總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理）特別調(diào)查團(tuán)去沖繩進(jìn)行實地調(diào)查。1962年3月19日，肯尼迪指出：“琉球群島的美國基地，對于保證從日本到東南亞這一弧形地區(qū)的各盟國安全是有益的……我承認(rèn)琉球是日本本土的一部分，從自由世界的安全考慮，我期待著有朝一日沖繩的主權(quán)完全重新歸還日本。”這是美國總統(tǒng)首次公開聲明琉球是日本本土一部分，而其理由中的“盟國安全”，正是針對蘇中特別是蘇聯(lián)。1964年11月佐藤榮作出任日本首相，次年8月19日到21日佐藤訪問琉球，這是戰(zhàn)后日本首相首次踏足琉球。佐藤發(fā)表演講稱，“只要沖繩重新復(fù)歸祖國的愿望未實現(xiàn)，對日本來說，‘戰(zhàn)后’狀態(tài)就沒有結(jié)束”。1968年11月，美國中央情報局根據(jù)至今未解密的渠道偵知：佐藤的“沖繩委員會”認(rèn)為，“除非早日將沖繩歸還日本，否則拖延對美日關(guān)系造成的影響可能是‘毀滅性的’。……日本人民族‘意識’的增長也是刺激返還要求以及左翼煽動的一個主要的，并且經(jīng)常被忽略的因素”。
1969年7月25日，新任美國總統(tǒng)尼克松(Nixon)發(fā)表了“關(guān)島演說”，其主張的亞洲收縮戰(zhàn)略，對美日間的琉球“復(fù)歸”談判影響甚大。1969年11月22日，佐藤在與尼克松的聯(lián)合公報中指出：“包括本島和沖繩的日本人民要求的，在日美兩國友好基礎(chǔ)上把沖繩的施政權(quán)歸還日本政府，實現(xiàn)沖繩地位正常化的時刻已經(jīng)來臨了。”尼克松對佐藤的觀點表示認(rèn)同，同意“歸還施政權(quán)給日本的沖繩仍舊被納入日美安保條約中”。
從被占領(lǐng)到獲得所謂“剩余主權(quán)”，到可以討論“放棄”琉球管轄權(quán)、加強(qiáng)日琉聯(lián)系，到迫使美國承認(rèn)琉球是日本本土的一部分，再到確定“放棄”日期，最終到1971年正式簽訂“放棄”協(xié)定，日本的對美反制步步得逞。特別是其設(shè)定的中蘇因素和日本國內(nèi)政局的互動，成為美國不斷退讓、就范的痛點和癢點。但如果就此認(rèn)為美國對日本的反制只能被動接受，那又低估了美國制造議題的能力。
1967年6月，美國伍茲霍爾海洋學(xué)院教授埃默里（K.O.Emery）和日本東海大學(xué)教授新野弘（Hiroshi Niino）突然聯(lián)合發(fā)表了《中國東海與朝鮮海峽海底底層與石油的展望》，宣稱中國東海可能富藏石油。1968年10—11月，“亞洲近海海底礦物資源共同調(diào)查委員會”（CCOP）對東海海域進(jìn)行調(diào)查。乘坐美軍艦船考察、并未深入鉆探的埃默里說，東海的兩個平行的海脊像大壩一樣阻擋了中國地區(qū)流來的將近三分之一的河流沉積物。特別重要的是，“臺灣東北20萬平方公里，包括釣魚臺列島海域可能富藏石油”。隨即，“日本政府多次非正式向美國大使館要求加強(qiáng)釣魚島列嶼的巡邏，我們（美國大使館）也已經(jīng)將這一信息以非正式方式告知琉球”。琉球當(dāng)局于1968年8月12日開始派船巡視南小島，驅(qū)趕中國臺灣漁民。釣魚島問題一躍而出東海海面。
在新野弘建議下，日本率先改變東海現(xiàn)狀，從1969年6月4日到7月13日對中國釣魚島附近海域進(jìn)行調(diào)查。佐藤政府指出：“臺灣東北100英里的釣魚島列嶼石油和天然氣儲量可能是世界上儲量最豐富者之一。”但海洋地理對日本不利，釣魚島及其附屬島嶼“處在中國大陸架上，是中國大陸架的自然延伸”。美國媒體聲稱：“如果中國東海能發(fā)現(xiàn)石油，那么它會對東亞的政治局勢產(chǎn)生重要影響。”釣魚島因為石油而越發(fā)重要，臺海兩岸的政治現(xiàn)實卻有礙這一問題公正地獲得解決。
三、兩岸局勢中的多方博弈
中華人民共和國中央人民政府是代表中國的唯一合法政府。但臺海兩岸處于未統(tǒng)一狀態(tài)，在美國等勢力的操控下，臺灣當(dāng)局曾長時間非法占據(jù)中國在聯(lián)合國的代表權(quán)。這就是說，臺海兩岸都認(rèn)為釣魚島及其附屬島嶼（臺灣當(dāng)局稱之為“釣魚臺列嶼”）是中國固有領(lǐng)土，但兩岸在誰代表中國、特別在聯(lián)合國和國際社會主張權(quán)利上存在根本分歧；同時，“現(xiàn)在琉球群島被美國管轄，而法律上屬于日本的雙重地位也使得形勢更加復(fù)雜”。
舊金山和會召開之前，圍繞誰代表中國出席和會，和會主導(dǎo)者美英兩國產(chǎn)生了嚴(yán)重爭議。1951年5月在行政秘書賴伊（Lay）給美國國家安全委員會的報告中提出：“英國與印度對中國和臺灣的政策建立在兩國對臺灣問題的看法以及對中國形勢的估計的基礎(chǔ)上，英國與印度在這兩點上的看法均不同于美國。”1951年3月21日英美兩國在倫敦商談對日和約時，“雙方一致認(rèn)為中國參與權(quán)的問題尤為費(fèi)解”。英國外交部彼得·司各特（Scott）指出，“如果只允許兩個中國政府中的一個加入條約，就過早地判斷了日本將承認(rèn)哪一個政府。如果只邀請國民政府，勢必招致日本埋怨，因為想必日本不愿永遠(yuǎn)與中國大陸隔離。此外，國民政府的加入也將從法律上引入中蘇條約問題”。杜勒斯的代表阿利森（Allison）說：“對這一建議不作評論，但稱美國政府認(rèn)識到英國將強(qiáng)烈反對任何邀請國民政府的企圖。”
英美爭議的結(jié)果是臺海兩岸均未參加舊金山和會。中華人民共和國中央人民政府被排擠出和會，是美英等國公開違背戰(zhàn)時條約和承諾之舉，其對日本領(lǐng)土處置當(dāng)屬國際法意義上的“反言”。臺灣當(dāng)局后與日本簽訂非法的“日華和約”，但它根本無力討論琉球的地位和未來。所以，戰(zhàn)后在“南西諸島”概念下管控琉球、把中國釣魚島及其附屬島嶼非法裹挾其中的美國，其態(tài)度和舉措影響甚大。
在釣魚島紛爭以前，“美國發(fā)現(xiàn)除了用作偶爾的炸彈演習(xí)靶場外，釣魚島列嶼沒有多大用處”。釣魚島紛爭出現(xiàn)之后，美國越來越注意其離間中日、分化臺海兩岸的巨大潛在“價值”。美國國務(wù)院從最初的“日本對于包括尖閣群島在內(nèi)的整個琉球群島具有潛在主權(quán)”的立場，逐漸向“任何有爭議性的主張應(yīng)該由涉及方自己解決”的立場轉(zhuǎn)變。
釣魚島紛爭掀起后，美國駐日大使約翰遜（Johnson）建議美國政府，應(yīng)該“承認(rèn)日本政府有保護(hù)我們認(rèn)為其尚有剩余主權(quán)的領(lǐng)土不受爭議的合法權(quán)益”。這實際上建議美國政府偏袒日本。但美國政府注意到：“‘中華民國’堅稱日本并不對琉球群島擁有剩余主權(quán)。這一觀點是基于它對1943年《開羅宣言》和1945年《波茨坦公告》的解釋，這兩份文件提議將戰(zhàn)后日本的主權(quán)限制在4個本島的范圍內(nèi)，除非盟國另有決定。《舊金山和約》并未規(guī)定美國將琉球群島歸還日本。”在佐藤訪問美國之后，臺灣當(dāng)局發(fā)言人表示遺憾，但美國發(fā)現(xiàn)，“‘蔣總統(tǒng)’已經(jīng)將聲明提前通知了‘日本大使’，并表示他希望日本政府不要誤解或?qū)Υ诉^分擔(dān)憂”。蔣介石還對日本在安全問題上的立場表示感激，并對公報表示滿意。美國方面因此判斷，“‘中華民國’的反應(yīng)看似主要是為了平撫國內(nèi)對‘中華民國’獲取琉球群島主權(quán)抱有希望的人士。‘中華民國’也切實擔(dān)心日本的左翼勢力會很快在琉球群島占據(jù)主導(dǎo)——即使不在日本本土占據(jù)主導(dǎo)的話——并因此拒絕美國使用基地，從而給‘中華民國’的安全造成嚴(yán)重問題”。美國據(jù)此認(rèn)為自己摸清了臺灣當(dāng)局在琉球和釣魚島問題上的底牌。
1970年9月10日，美國國務(wù)院發(fā)表對釣魚島主權(quán)歸屬的見解。妄稱“根據(jù)對日和約第三條規(guī)定：日本對于包括尖閣群島在內(nèi)的整個琉球群島具有潛在主權(quán)”。此舉在日本受到了“熱烈歡迎”。9月14日，臺灣當(dāng)局發(fā)表對美國“關(guān)于釣魚臺列嶼之法律地位”的口頭聲明，表達(dá)了對美日的不滿。9月15日，臺灣當(dāng)局“外交部代理部長”沈劍虹拜會美國“駐華大使”馬康衛(wèi)（McConaughy），指出不能同意美國9月10日關(guān)于釣魚島問題的解釋，希望美國以后在該問題上不要做“更多的聲明”。9月16日，臺灣當(dāng)局“駐美大使”周書楷向美國亞太事務(wù)助理國務(wù)卿格林（Green）指出“反對日本擁有這些島嶼的主權(quán)”，并于第二天再次向格林遞交了“釣魚臺列嶼之法律地位的口頭聲明”。臺灣當(dāng)局的舉措使美國發(fā)現(xiàn)誤判了其在釣魚島爭端上的立場。所以，當(dāng)年10月，美日就琉球“歸還”協(xié)定協(xié)商時，日本外務(wù)省條約司司長中島敏次郎（Nakajima）認(rèn)為，“尖閣諸島問題……對日本政府至關(guān)重要”，希望在《沖繩歸還協(xié)定》界線描述上涉及這一問題，美國大使館官員推托稱：“（1）美國政府不欲卷入尖閣諸島問題；（2）在《沖繩條約》中提及尖閣諸島爭端可能并不合適，哪怕只是間接提及；（3）《和平條約》第三條并沒有這樣的領(lǐng)土界線描述；（4）附件本質(zhì)上是多余的，而根據(jù)原則，正式的國際文件應(yīng)避免一切冗余。在協(xié)議中以不同方式提及同一問題會造成日后的誤解。”
其時，美日在“外交”上承認(rèn)臺灣當(dāng)局，但他們以臺灣當(dāng)局為交涉對象解決釣魚島問題定然不為中華人民共和國政府所承認(rèn)。1970年12月4日，《人民日報》指出：“日本軍國主義勾結(jié)蔣樸集團(tuán)，準(zhǔn)備‘合作開發(fā)’中國臺灣省及其附屬島嶼周圍海域和其他鄰近中國和朝鮮的淺海海域的海底石油資源，并妄圖把釣魚島等屬于中國的一些島嶼和海域劃入日本版圖。”此后，《人民日報》多次就釣魚島問題發(fā)聲。《華盛頓郵報》猜測，由于“11月16日在首爾召開的三方聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會把韓國、‘中華民國’與日本聯(lián)系起來一起規(guī)劃開發(fā)中國東海的海底石油資源”，這是“被廣泛認(rèn)為此時北京可能作出反應(yīng)的觸發(fā)器”。英國駐北京代辦處分析說，中國作出反應(yīng)：“第一個原因是日本或者其他國家會爭先恐后追逐這些資源，會損害中國的利益；第二個原因是如果該計劃實施，日本在臺灣的利益、對臺灣的影響就會增加，那么解決臺灣問題就會變得更為復(fù)雜。”
1971年1月29—30日，美國各大都市的中國留學(xué)生舉行示威運(yùn)動，“反對日本對釣魚臺列嶼的無理主張”。2月23日，臺灣當(dāng)局“外交部長”魏道明在“立法院”答復(fù)“立委”李文齋質(zhì)詢時表示：“關(guān)于釣魚臺列嶼的主權(quán)，日本政府主張系屬日本南西群島之一部份，我們不能同意。”“釣魚臺列嶼事關(guān)國家主權(quán)，即使寸土片石，我們亦必?fù)?jù)理力爭，此項決心絕不改變。”據(jù)分析，臺灣當(dāng)局態(tài)度的轉(zhuǎn)變，很大程度上是因為“中國共產(chǎn)黨公開地加入這一爭論以及中國學(xué)生在美國給予的困擾”。1971年2月23日，自稱蘇聯(lián)駐聯(lián)合國代表團(tuán)二等秘書的卡拉車夫（Kalatchey）在紐約拜訪臺灣當(dāng)局“外交人員”薛光前，對其分析中國大陸政情，提示美國可能與其交好。
3月17日晨，臺灣“駐美大使”周書楷拜訪美國助理國務(wù)卿格林并強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)年美國軍事管制琉球時，將釣魚臺亦包括在內(nèi)，我方以美之行動系代表盟國維持整個地區(qū)安全，且以美方此項控制必為時甚久，不發(fā)生轉(zhuǎn)移問題，故未提出異議。現(xiàn)我根本對琉球歸日均表反對，自更反對將釣魚臺一并歸還”，因此盼美方能助其“平息此事”。格林雖仍堅持：“美國當(dāng)時系根據(jù)《舊金山和約》第3條規(guī)定占領(lǐng)琉球。今美國既決定將琉球交日，釣魚臺自當(dāng)一并歸還。”但他亦指出：“此所謂歸還未必即謂其主權(quán)屬日，主權(quán)問題自仍可由中日雙方談判解決。”
根據(jù)約定，周書楷將于4月12日面見尼克松。為此，由美國國務(wù)院執(zhí)行秘書艾略特（Eliot）為尼克松準(zhǔn)備了與周書楷談話要點。他建議尼克松，如果周書楷提起釣魚島問題，可以這樣回答：
……
2．表明我們也希望避免尖閣群島成為中、美、日之間的爭議點。這種爭議僅僅會使中國共產(chǎn)黨獲益。
……
4．指出我們的立場，即無論是和平條約還是返還協(xié)定都不一定是尖閣群島主權(quán)問題的最終決定。
6月4日，臺灣當(dāng)局“駐美大使”沈劍虹面見格林，要求美國政府“勿將釣魚臺列嶼、琉球一并交予日本，改為分案辦理”。格林仍堅持“惟在法律上美必須得將釣魚臺行政權(quán)交還日本，但對釣魚臺主權(quán)誰屬則不置喙”的立場。
1971年6月17日，美國與日本簽訂了《沖繩歸還協(xié)定》。12月30日，中華人民共和國外交部嚴(yán)正聲明：“絕對不能容忍”“美、日兩國政府公然把釣魚島等島嶼劃入‘歸還區(qū)域’”。同時，提醒日方：“中國政府和中國人民一貫支持日本人民為粉碎‘歸還’沖繩的騙局，要求無條件地、全面地收復(fù)沖繩而進(jìn)行的英勇斗爭，并強(qiáng)烈反對美、日反動派拿中國領(lǐng)土釣魚島等島嶼作交易和借此挑撥中、日兩國人民的友好關(guān)系。”但接任日本外相的福田赳夫認(rèn)為，“關(guān)于沖繩，在這次歸還協(xié)定附屬文件A表列舉了向美軍提供的基地，其中也包括了尖閣列島，現(xiàn)在島上有美國基地。考慮到上述情況，尖閣列島作為我國領(lǐng)土的地位是不容置疑的”。日方的單方面傾向性解釋，并沒有得到美國方面的背書。
1971年7月9日，尼克松派基辛格（Kissinger）秘密訪華，美國對釣魚島的立場乃在原先的基礎(chǔ)上作“圓潤”的解釋。11月2日，美國參議院外交委員會確認(rèn)美國在釣魚島爭端上的立場，“認(rèn)為琉球歸還日本，并不影響到中國對釣魚臺主權(quán)的主張”。（筆者按：此處使用“中國”，而不是“中華民國”）日本政府甚為不滿，1972年3月17日和22日，兩次正式通知美國國務(wù)院，表達(dá)其對“美國政府公開采取的中立立場感到不滿，并指出這一公開立場與美國政府要求保留島嶼上的靶場前后矛盾”。1972年8月，美國政府對此作出尖銳的回應(yīng)：對日本應(yīng)當(dāng)清楚說明，“盡管美國政府的媒體指導(dǎo)已進(jìn)行了部分修改以符合日本政府的要求，這絲毫不意味著我們改變了美國在尖閣諸島爭端問題上保持中立的基本立場”。理由何在？美國政府訴諸了歷史：“我們堅持，將這些島嶼的管轄權(quán)歸還日本，既不增加亦不減少此島嶼為美國接管前日本所擁有的對該島的合法權(quán)利，亦不減少其他所有權(quán)要求國所擁有的業(yè)已存在的權(quán)利，因為這些權(quán)利早于我們與琉球群島之關(guān)系。”這一表態(tài)，不僅沒有排除日本之外其他釣魚島主權(quán)聲索者的歷史性權(quán)利，而且耐人尋味地使用了“琉球群島”而非“南西諸島”。美國后來還試圖反向利用釣魚島問題，1974年1月，已任美國國務(wù)卿的基辛格在討論南沙群島問題時，為“教會日本人敬畏”，討論了將中華人民共和國“引導(dǎo)”到釣魚島問題的可能性。
可見，釣魚島問題上的“美式中立”，不僅不能解決問題，反而是問題產(chǎn)生的根源之一。
結(jié)語
綜上所述，我們認(rèn)為：第一，美國戰(zhàn)后全球戰(zhàn)略布局下對東亞戰(zhàn)略資源的關(guān)注與汲取，對東亞整個政治生態(tài)產(chǎn)生了重大影響。美國的東亞政策，以對日政策為基石；對日政策中，尤以對琉球政策為焦點。從1947年3月杜魯門主義的出臺到1972年美國“放棄”琉球，無一不是在冷戰(zhàn)主軸下開展，時刻體現(xiàn)著對蘇聯(lián)及共產(chǎn)主義的遏制，是“兩個陣營”對抗在東亞前沿的體現(xiàn)，釣魚島問題正是在這一形塑戰(zhàn)后世界史的大國博弈中呈現(xiàn)出來的。而臺海兩岸局勢和20世紀(jì)70年代初中美蘇大三角關(guān)系成型，使其進(jìn)一步復(fù)雜化。
第二，在美國的琉球政策調(diào)整中，日本因素不可低估。從1947年“蘆田備忘錄”開始，到舊金山會議前日本尋求限制戰(zhàn)勝者對日本領(lǐng)土內(nèi)涵的解釋，美國為了把日本穩(wěn)住在西方陣營，對日作出讓步，使得日本在舊金山會議上不僅沒有受到應(yīng)得的懲罰，反而使其近代以來通過武力非法吞并的領(lǐng)土如琉球群島等，以所謂“剩余主權(quán)”的名義留下爭取空間。隨著日本國力增強(qiáng)，美國越來越顧忌日本的訴求。《舊金山和約》后奄美群島“歸還”、小笠原群島“歸還”，以致琉球“放棄”，無不顯示了日本“蠶食”美國管控體制、爭取自身權(quán)益的效能。
第三，中日釣魚島問題，表面上是中日兩國之間的領(lǐng)土主權(quán)之爭，但內(nèi)里充斥著大國間博弈和牽制。戰(zhàn)后初期蘇聯(lián)在琉球問題上的表態(tài)，包含離間日美之意；20世紀(jì)50年代當(dāng)日蘇開始改善外交關(guān)系、談判領(lǐng)土問題的時候，美國利用琉球地位問題來敲打日本，使日蘇關(guān)系不致走得太近；20世紀(jì)70年代，美國又利用中日間的釣魚島領(lǐng)土爭端來離間中日，使中日關(guān)系暗礁密布。杜勒斯在20世紀(jì)50年代中期曾說過，對日本的戰(zhàn)略，需要“（1）保持美國對沖繩的控制；（2）利用日本的領(lǐng)土爭端作為它反對其共產(chǎn)主義鄰居的楔子”。這樣，在中日美的三角關(guān)系中，美國就“處在了十分主動的有利地位”。釣魚島問題逐步成為中日之間“楔子”的尖部，履霜冰至，非一日之寒。
第四，戰(zhàn)后美國對琉球的處理，一直以來都貫穿著美國對《聯(lián)合國憲章》《開羅宣言》《波茨坦公告》等盟國處理戰(zhàn)后問題準(zhǔn)則的踐踏。舊金山會議上，美國制造出一個國際法中從來沒有過的概念——“剩余主權(quán)”，為其以后駕馭日本、操控東亞事務(wù)留下任意解釋的空間。“放棄”琉球時，美日私相授受，把中國釣魚島及其附屬島嶼裹挾其中，但又?jǐn)[出“行政權(quán)放棄不涉及主權(quán)”的“中立立場”，假“中立”之名逃脫歷史責(zé)任。動輒以國際法說事的美國，實際上是根據(jù)自身需要任意解釋、玩弄國際法的行家。
第五，自從1972年美日私相授受琉球以來，美國實際上仍然保持對日本政府的強(qiáng)力管控。在琉球，美軍一直保持強(qiáng)大的軍事實力，并操縱選舉；日本政府亦執(zhí)行犧牲琉球以結(jié)好美國的政略。近年來，在美國“重返亞洲”戰(zhàn)略下，琉球的戰(zhàn)略重要性有增無減。中國釣魚島及其附屬島嶼被美國解釋為《美日安保條約》的適用范圍，顯示美國戰(zhàn)后的琉球政策仍在發(fā)酵過程之中。
第六，過往的中國歷史研究中，多從大陸內(nèi)部著眼。釣魚島從地理意義上的“邊緣”一躍而成現(xiàn)今東亞和中美日關(guān)系的核心、焦點，提示了東亞海洋上的波瀾對中國歷史重大而深遠(yuǎn)的影響，并且與中國“進(jìn)入”全球史基本同步，海洋史的地位應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識。
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