群眾是基層治理現代化的主體。基層治理現代化歸根結底是為了群眾，依靠群眾。黨和國家強調，推進基層治理現代化，要以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，要堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體；要建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與的基層治理體系，使基層群眾自治充滿活力。這些政策精神都充分彰顯了群眾在基層治理現代化中的基礎性地位。在很大程度上，基層治理就是做群眾工作。如何與群眾打交道，深入群眾，發動群眾，是基層治理的主要內容。是否善于做群眾工作，直接關系到基層治理現代化的實現。然而，當前基層群眾工作卻存在一系列不可回避的現實問題。
當前，基層治理體系呈現出諸多異常積極的面向。上級安排的治理任務大量增加，特別是一些部門將業務工作中心化，形成多中心工作格局，這帶來多中心工作、多元治理任務目標與基層資源有限之間的矛盾。基層干部將有限的資源應對上級的多元治理任務，必然疲于應對，難以有充足的時間精力做深入細致的群眾工作。
另外，大量的短線工作、應急性的工作，擠占了基層干部的時間精力，使其無法騰出足夠的時間精力來思考和規劃長期性、基礎性工作。從人居環境整治、美麗鄉村建設，到房屋排查鑒定、脫貧戶監測、防汛抗旱、國土整治等，都需要村干部完成“最后一厘米”的操作。一些村干部抱怨：“所有的事，都要村里兜底。”
調研時，基層干部反映較多的是衛星圖斑整治問題。上級要求村干部手機下載APP。一些村干部說，在接到上級的衛星圖斑整治任務后，他們按照導航找到圖斑定位所在地，卻發現是一塊石頭，或者是一座墳，或者是一條河流。村干部每次都必須到指定位置拍照上傳圖片進行銷號。還有的衛星圖斑標識出需要整改的地塊位于大山里，而且這些地塊都長期無人耕種，已經長了很高的灌木、樹苗或雜草，挖機等工具無法進入，無論是機械或人工都無法整治。即使整治了也無人耕種。基層干部在疲于應付上級安排的各種短線的、難以體現真實意義的工作任務，自身也在工作中產生懷疑，形成消極情緒。積極的治理體系與有限的治理資源，積極的治理體系與消極的基層干部，短線工作的大量增加與基礎性工作的匱乏，是當前基層治理的嚴峻現實。這極大地擠壓了基層干部做群眾工作的空間。
當前基層治理體系的另一特征是剛性化增強，這使基層干部難以做好群眾工作。基層治理中盛行各種考核、排名，上級主要通過考核、排名壓實工作責任，試圖以此調動基層干部的工作積極性。特別是對于一些上級比較重視的工作，還往往實行跨層級考核、排名通報，比如省對縣進行排名，市對鄉鎮進行排名。考核排名的頻率較高，有周排名、月排名、季度排名和年度排名等。上級試圖通過全過程管理，實現對基層干部的全方位監督。同時，上級還輔之以嚴厲的問責制度。一旦出現問題，立即要求整改，不講道理。有基層干部說：“什么東西都往群里一發，你去做就行了，沒完成就通報批評。”特別是地方一把手領導批示的事情，成了基層干部必須不折不扣完成的政治任務。許多基層工作都被提升到政治任務的高度，形成基層治理泛政治化的局面。
面對上級的高強度壓力，基層干部難以做到因地制宜地開展工作，沒有具體問題具體分析，不分輕重，不分青紅皂白。有村干部反映，“搞人居環境整治，紀委來督辦，要我們提前準備兩個點給他們看。他們來了之后，你搞的兩個點，他非不去，他非要上山，山上都沒住人。山上的樹葉、牛糞、野豬、野狗、野貓拉的糞，我們又不在那里住，掃那么干凈干什么？”沒有因地制宜，沒有具體問題具體分析，政策執行就不可避免地與基層社會實際不符，跟群眾產生沖突，也就無法得到群眾的理解和支持。
在某地，當地農民長期以來都有“燒火糞”用于還田做肥料的傳統。近年來，根據上級“減少污染”的要求，當地政府禁止農民“燒火糞”。政府還要求村干部在手機中下載安裝火情預警APP。每當衛星監測到火警信息，便要求村干部前去查看。村干部按照政府要求去勸農民不要“燒火糞”。對于這一禁令，農民普遍不理解，他們表示這是流傳千百年來的傳統，跟大城市的汽車尾氣相比，“燒火糞”的這點污染微不足道。一些村民甚至罵村干部，“不讓燒火糞，你們給我們吃啊？”村干部遭遇了極大的工作阻力。無奈之下，村干部只能采取變通之策。一些村干部跟村民“合謀”，趁天色欲黑未黑之際，讓村民趕快抓緊“燒火糞”，“沾著月光悄悄地燒”。據說此時衛星難以識別火情。在“燒火糞”時，還要安排人員就地守護，以免發生火災。
又如，某地要求農村消滅冬閑田，給基層政府下達了種植“綠肥油菜”的任務。從科學上講，種植綠肥油菜有利于增加土壤肥力，減少來年的化肥使用量。但在農民看來，他們世代種植油菜都是用來收菜籽榨油的。最主要的是不少農民家庭缺乏在村勞動力，而種植綠肥油菜需要耗費較多勞力，且種植成本較高，農民覺得不劃算。村干部為了完成上級下達的面積任務，便號召農民種植綠肥油菜。許多農民都不愿意種植。一些農民還對種植綠肥油菜的做法冷嘲熱諷。無奈之下，村干部不得不租用一些種糧大戶的冬閑田，由村集體出資雇請拖拉機耕田。為了防止基層干部作假，上級要求基層干部在耕地前、中、后的各個環節都提供佐證材料。基層干部使用水印相機將耕地的各個環節拍照留痕，以備上級檢查。出于減少資金浪費的考慮，一些村干部還與其他村合謀，共同出資租用他人的冬閑田，耕地費用由幾個村平攤。一旦某村被上級抽中作為檢查對象，就將他們共同租用的田塊定為該村所耕。
由于政策與地方性知識“打架”，基層干部的工作難以推動。處于夾縫之中的基層干部不得不委曲求全，與上級玩“捉迷藏”的游戲，形成制度變通和軟化的局面。大量的精力耗費在這些瑣事之中。久而久之，一些基層干部產生無意義感，變得越來越消極。有基層干部感嘆：“吃了這碗飯，你沒辦法。”積極、剛性的治理體系與消極的干部，成為當前基層治理的重要問題。一些地方官員的官僚主義、教條主義，使基層治理產生嚴重的內耗，付出高昂的治理成本。這是基層治理不能承受之重。
最后，積極的政策與被動的農民之間存在較大的張力。當前，地方政府急于改造鄉村社會，提升鄉村建設標準，改善農民生活質量。由此，地方政府出臺了各種積極的政策，比如美麗鄉村建設等。地方政府的初衷當然是好的。但問題是農民群眾是否買賬。我們看到，在各種政策實施過程中，農民往往秉持一種看客的心態。一些農民對政策不理解，甚至產生抗拒心理，乘機謀利。地方政府出了錢，費了神，卻沒有討到群眾的好。可謂好心辦了壞事。問題當然不是出在農民身上，歸根結底還是群眾工作方法出了問題。一些地方政府沒有真正從群眾真實需求出發來制定和出臺政策，而是從政績出發，根據政績需求、打造政績亮點的要求來制定政策。群眾成為客體，而不是主體。群眾是政策的被動跟從者、受動者。這就難免在地方政策與農民需求之間產生錯位，進而引發農民的不理解、不滿意。基層干部去執行一項與農民真實需求錯位的政策，必然不可能得到群眾的理解和支持，做群眾工作也就容易碰壁。
綜上，積極的治理體系與消極的基層干部、積極的地方政策與被動的農民群眾、多元化的治理任務與有限的治理資源、短線工作的大量增加與基礎性工作的匱乏，構成了當前基層治理中的主要張力和矛盾。這些張力和矛盾是基層群眾工作的難點、堵點所在。在推進基層治理現代化過程中，我們仍然需要追問一個元問題，究竟是誰的現代化？基層治理現代化是為了誰、依靠誰？只有明確了這一問題，才能為基層群眾工作培根鑄魂。
未來要在基層治理中找回群眾，一方面，要落實基層干部做群眾工作的責任，推動干部深入群眾、密切聯系群眾，避免基層政權、基層干部懸浮于基層社會；另一方面，要給予基層干部做群眾工作的空間，要給基層干部降壓減負，要突出政策重點，避免眉毛胡子一把抓，使基層干部能將有限的治理資源投入到真正需要重視的、貼合群眾真實需求的事務上。唯如此，才能真正找回群眾！
（作者系華中師范大學中國農村研究院教授、博士生導師；來源：昆侖策網，轉編自“新鄉土”，修訂發布）
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