監(jiān)督，是委托代理關(guān)系下的必然，本質(zhì)就是下級(jí)有違規(guī)的空間和動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致上級(jí)對(duì)下級(jí)的不信任。現(xiàn)如今，上級(jí)的監(jiān)督力量實(shí)在是強(qiáng)大，幾乎每一個(gè)部門(mén)都有權(quán)力問(wèn)責(zé)基層，基層的每一項(xiàng)工作都可能被問(wèn)責(zé)，形成了一個(gè)人干活，九個(gè)人監(jiān)督的格局。這樣的格局的治理成本超高，內(nèi)耗十分嚴(yán)重，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑、財(cái)政危機(jī)來(lái)臨的今天，監(jiān)督泛濫到了不得不改的時(shí)候。
1. 監(jiān)督泛濫
我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，最大的問(wèn)題恐怕出在監(jiān)督泛濫上。過(guò)去一些年來(lái)，上級(jí)是不斷向基層賦權(quán)了，資源也不斷下沉，但也同時(shí)也出現(xiàn)了監(jiān)督下鄉(xiāng)現(xiàn)象。
客觀地說(shuō)，這幾年來(lái)監(jiān)督下鄉(xiāng)是起到了正面效果的。基層工作普遍講規(guī)矩了，過(guò)去在基層常見(jiàn)的違規(guī)現(xiàn)象，已經(jīng)很少見(jiàn)。
比方說(shuō)，鄉(xiāng)村干部普遍遵守中央八項(xiàng)規(guī)定，吃吃喝喝的現(xiàn)象是少多了。在農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、低保等涉及群眾利益的政策執(zhí)行方面，也甚少出現(xiàn)套用、挪用、優(yōu)親厚友等行為。就筆者的觀感，基層干部的廉潔程度極大提高了。
但是，監(jiān)督下鄉(xiāng)也存在不少不切合基層實(shí)際的地方，極大束縛了基層手腳，甚至于起到了負(fù)面效果。每一個(gè)部門(mén)，但凡是給基層賦予了一點(diǎn)點(diǎn)資源和權(quán)力，就要想盡辦法建立一套監(jiān)督機(jī)制。其出發(fā)點(diǎn)是為了推動(dòng)基層保質(zhì)保量完成任務(wù)，某些方面也可能是刷存在感。
但意外的后果是，每一職能部門(mén)都“蛻變”成了某項(xiàng)政府業(yè)務(wù)的監(jiān)督部門(mén)。為了達(dá)到監(jiān)督效果，各個(gè)部門(mén)想盡辦法，使用各種花樣監(jiān)督基層。
環(huán)保部門(mén)有環(huán)保督查，從中央到地方，這套體系完整而威力十足，基層必須認(rèn)認(rèn)真真應(yīng)對(duì)。以至于，為了應(yīng)對(duì)環(huán)保督查，基層被迫做出了損害群眾利益的事情。過(guò)去一些年來(lái)，為了禁燒秸稈，北方的基層政府普遍采取了嚴(yán)防死守的措施，和群眾玩起了貓和老鼠的游戲—以至于，“防火”成了基層的中心工作。
北方“防火”尚可理解，但這幾年很多南方地區(qū)竟然也要嚴(yán)禁群眾焚燒秸稈。南方地區(qū)田少，秸稈也不多，焚燒秸稈對(duì)空氣污染的影響微乎其微，基層干部和群眾都覺(jué)得環(huán)保部門(mén)不可理喻。
筆者在調(diào)研期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部哪怕是下班了，在田間地頭散步，發(fā)現(xiàn)了“火點(diǎn)”，第一反應(yīng)也是要去“滅火”，否則被遙感監(jiān)測(cè)到了，又要扣分，挨批評(píng)。
這幾年，北方的一些農(nóng)村地區(qū)為了減少揚(yáng)塵，都在積極推廣環(huán)保型收割機(jī)。但是，因?yàn)榕涮状胧└簧希簿统霈F(xiàn)了多起政府要求農(nóng)民手割小麥的新聞事件。一般而言，只要成了輿論事件，上級(jí)部門(mén)總會(huì)指責(zé)基層，批評(píng)其在污染防治中有官僚主義形式主義作風(fēng)。
問(wèn)題在于，如果基層不這樣做，一旦被環(huán)保督查檢查到，怕是也會(huì)被問(wèn)責(zé)—這個(gè)時(shí)候，上級(jí)部門(mén)并不會(huì)考慮基層實(shí)際。
大事要監(jiān)督，小事也不放過(guò)。哪怕是一些極其細(xì)小的任務(wù)，上級(jí)部門(mén)也有各種監(jiān)督辦法。這些年，所有職能部門(mén)都在努力提高自己管轄事項(xiàng)的重要性。各個(gè)部門(mén)都深諳其道，推動(dòng)工作的最好辦法就是把自己的業(yè)務(wù)工作納入考核指標(biāo)體系里，做好了獎(jiǎng)勵(lì)，做不好就問(wèn)責(zé)。
當(dāng)然，最好的是，還要爭(zhēng)取主要領(lǐng)導(dǎo)批示、站臺(tái)，有了主要領(lǐng)導(dǎo)的“尚方寶劍”，就可以把普通的業(yè)務(wù)工作變成基層的重點(diǎn)工作。基層在重點(diǎn)工作推進(jìn)過(guò)程中出了紕漏，惹得領(lǐng)導(dǎo)不滿意，肯定會(huì)影響其整體評(píng)價(jià)。
由于對(duì)基層的考核指標(biāo)實(shí)在是太多，每個(gè)部門(mén)都可以對(duì)基層指手畫(huà)腳，基層就難免陷入“打亂仗”的境地。
基層對(duì)每項(xiàng)工作都得認(rèn)真應(yīng)對(duì)，生怕某項(xiàng)工作出了紕漏，然后被扣分了；但基層力量也就那么大，所有事情都重視，也就意味著所有事情都只能表面應(yīng)付。
過(guò)去的基層工作，可以“一俊遮百丑”，只要所有工作都能完成任務(wù)，有符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的工作創(chuàng)特色，總體成績(jī)就不錯(cuò)。現(xiàn)如今，基層工作是“一丑遮百俊”，只要有一項(xiàng)工作不優(yōu)秀，其他工作都白費(fèi)。
于是乎，基層都在加大馬力滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，不管這項(xiàng)工作在本地有無(wú)實(shí)際意義，總之是要不折不扣完成。
每一個(gè)部門(mén)都是基層的“指揮棒”，都可以指揮基層干活兒。一些上級(jí)部門(mén)，動(dòng)不動(dòng)就搞排名、通報(bào)，雖然只字不提監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，基層卻心知肚明。一些工作本來(lái)就是“務(wù)虛”，上級(jí)部門(mén)為了做出成績(jī)，也要求基層跟著做一些虛頭巴腦的工作。
比如，很多部門(mén)都在推廣本系統(tǒng)的App，要求基層發(fā)動(dòng)群眾下載安裝，連App下載安裝完成量，也搞排名，每個(gè)星期通報(bào)一次，搞得基層壓力無(wú)比巨大。基層實(shí)在沒(méi)辦法，就只能想盡辦法折騰群眾。結(jié)果，只要多下載一個(gè)App，基層在群眾心中的印象就減少一分。
2. 當(dāng)監(jiān)督成了產(chǎn)業(yè)
有些工作任務(wù)，因?yàn)檫^(guò)多且涉及面過(guò)廣，上級(jí)部門(mén)實(shí)在是監(jiān)督不過(guò)來(lái)，也就催生出了龐大的監(jiān)督產(chǎn)業(yè)。
一是服務(wù)于監(jiān)督的技術(shù)蓬勃發(fā)展，技術(shù)為“監(jiān)督無(wú)死角”賦能。環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)，技術(shù)可謂最為先進(jìn)，遙感、探頭、大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)??哪個(gè)地方冒火冒煙了，哪個(gè)地方的PM值不正常了，反應(yīng)迅速，問(wèn)責(zé)也迅速。
就監(jiān)督這件事，只要有關(guān)部門(mén)想得到，技術(shù)上就做得到。
某地為了完成早稻生產(chǎn)這個(gè)“政治任務(wù)”，苦于農(nóng)業(yè)局的工作力量有限，沒(méi)辦法有效監(jiān)督基層按時(shí)完成任務(wù)。一番探索發(fā)現(xiàn)，可以采用無(wú)人機(jī)巡查的方式。哪怕是在深山老林里，無(wú)人機(jī)也可以把那些荒廢了十多年的田地發(fā)現(xiàn)出來(lái)，省時(shí)又省力，并且還證據(jù)確鑿，基層只能照單全收，政府掏腰包幫農(nóng)民重新開(kāi)荒。
二是充分利用現(xiàn)代傳媒技術(shù)，引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督和媒體監(jiān)督。當(dāng)前，現(xiàn)代傳媒和互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展，讓監(jiān)督的門(mén)檻大大降低了。結(jié)果，群眾反映通道是暢通了，但這些監(jiān)督平臺(tái)往往無(wú)法識(shí)別少數(shù)群眾的惡意投訴，基層為此耗費(fèi)大量精力。
某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有個(gè)精神病患者，其愛(ài)好就是打各種投訴電話。有一次，一天之內(nèi)打了100多個(gè)12345投訴電話。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被逼無(wú)奈，只能去上級(jí)有關(guān)部門(mén)解釋情況。但上級(jí)部門(mén)的回饋是，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是孤例，理論上群眾都有權(quán)利反映問(wèn)題，12345無(wú)法剔除這種惡意投訴。
為了增強(qiáng)監(jiān)督的力度，很多地方都慣于采用媒體監(jiān)督的辦法，基層對(duì)媒體可謂是如驚弓之鳥(niǎo)。
有些地方定期采用電視問(wèn)政，主要領(lǐng)導(dǎo)要是在電視上被問(wèn)得啞口無(wú)言，丟了面子，回頭指定是要問(wèn)責(zé)給自己添麻煩的基層單位和工作人員的。以至于，但凡是電視問(wèn)政的前半個(gè)月，基層都要萬(wàn)分小心，就怕被媒體找出“線索”。
比如，和群眾生活密切相關(guān)的城管部門(mén)，就得加強(qiáng)街面整頓，既要防止占道經(jīng)營(yíng)影響居民生活，又要防止“一刀切”斷了小販的營(yíng)生，得罪哪一方都不好，真是難為了基層。
一些無(wú)良媒體，也就摸透了基層害怕媒體的心態(tài)，打著合作和幫忙宣傳的口號(hào)，把電話直接打到政府辦公室或領(lǐng)導(dǎo)手機(jī)里。
筆者在某縣調(diào)研，幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都接到過(guò)這樣的電話。某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有接受某媒體提出的合作要求，過(guò)了段時(shí)間果然就被曝光了一個(gè)問(wèn)題，說(shuō)該鎮(zhèn)在新農(nóng)保續(xù)費(fèi)的過(guò)程中，讓農(nóng)民只能在App上續(xù)費(fèi)，不能按傳統(tǒng)的代收代繳的方式進(jìn)行，直指該鎮(zhèn)搞形式主義官僚主義，故意刁難群眾。
這個(gè)問(wèn)題是真的，但根子在上級(jí)部門(mén)的政策不接地氣，問(wèn)題也不僅僅出現(xiàn)在該鎮(zhèn)。但是，該鎮(zhèn)還是被問(wèn)責(zé)了，誰(shuí)讓該鎮(zhèn)很不幸地被曝光了呢？
此后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于“花錢(qián)消災(zāi)”的考慮，每年都要支出數(shù)目不菲的“宣傳費(fèi)”，少則幾萬(wàn)，多則上十萬(wàn)—當(dāng)?shù)匾粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年可支配的收入也就幾十萬(wàn)元。
三是監(jiān)督外包成了普遍現(xiàn)象。有些工作，監(jiān)督的任務(wù)實(shí)在是太多了，連技術(shù)都解決不了問(wèn)題了，以至于上級(jí)部門(mén)不得不用第三方檢查和評(píng)估的辦法進(jìn)行。“監(jiān)督”已經(jīng)成了一個(gè)龐大的“產(chǎn)業(yè)”，不僅政府內(nèi)部有各種督查、檢查等力量，連市場(chǎng)上也出現(xiàn)了各種幫政府監(jiān)督的咨詢(xún)公司、調(diào)查公司之類(lèi)的企業(yè)。
現(xiàn)如今，幾乎每個(gè)地方都有調(diào)查公司在活動(dòng)，高校里面也有一批專(zhuān)門(mén)干“第三方”的教授和團(tuán)隊(duì)。原因就在于，每個(gè)地方政府都有數(shù)量可觀的政府預(yù)算購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金，這些資金都用來(lái)監(jiān)督基層，相關(guān)企業(yè)也有利可圖。
第三方監(jiān)督，有些時(shí)候看似客觀公正，卻一點(diǎn)都不符合基層實(shí)際。某地為了推動(dòng)人居環(huán)境治理工作，請(qǐng)第三方檢查評(píng)估，每個(gè)月排名一次。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚是惱火，都覺(jué)得不公平。
一條街道，清潔無(wú)比，僅僅是一兩堆雞屎，就被扣分。為了避免這一問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能想盡辦法讓群眾圈養(yǎng)雞鴨。只是，群眾反映，雞鴨總得在外面覓食，總得回家，總不能不讓家禽牲畜拉屎吧？
某地在大城管考核中，總是被扣分。明明本月采取了強(qiáng)力措施整頓，但考核成績(jī)竟然比上月還差。分管領(lǐng)導(dǎo)很是奇怪，一番了解才發(fā)現(xiàn)，“第三方”考核有很大隨意性。與其花大力氣把工作做好，還不如花點(diǎn)小力氣公關(guān)“第三方”。
監(jiān)督的負(fù)擔(dān)實(shí)在是太重了，不僅被監(jiān)督者感到了壓力，連監(jiān)督者也有工作壓力。基層已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)苗頭，所有工作，從業(yè)務(wù)完成到監(jiān)督，都請(qǐng)第三方。
某地經(jīng)管部門(mén)為了加強(qiáng)農(nóng)村三資管理，不僅審計(jì)請(qǐng)第三方，連會(huì)計(jì)也請(qǐng)第三方。經(jīng)管部門(mén)的會(huì)計(jì)，并不從事業(yè)務(wù)，而是和第三方對(duì)接工作，應(yīng)付上級(jí)監(jiān)督。
為何如此？經(jīng)管部門(mén)的負(fù)責(zé)人說(shuō)，集體“三資”管理被盯得太緊了，上面但凡要來(lái)巡視、巡查、督查、檢查，必定要盯著“三資”賬目，這還不算各種審計(jì)。“三資”的要求高，監(jiān)督又頻繁，經(jīng)管部門(mén)實(shí)在折騰不起，一合計(jì)，就想到了外包這個(gè)辦法。
3. 認(rèn)認(rèn)真真“應(yīng)付監(jiān)督”
基層有一大堆關(guān)于上級(jí)監(jiān)督不切實(shí)際的“黑色幽默笑話”，但是，監(jiān)督力量極其強(qiáng)大，已經(jīng)改造了基層治理生態(tài)。監(jiān)督力量如同一張?zhí)炀W(wǎng)籠罩在基層。基層每一件事，無(wú)時(shí)無(wú)刻不處于監(jiān)督的過(guò)程中。
并且，監(jiān)督的剛性越來(lái)越大，動(dòng)不動(dòng)就拿政治站位說(shuō)事。哪怕是一丁點(diǎn)小事，也可以被說(shuō)成是某種不負(fù)責(zé)任的苗頭，被上綱上線。
在過(guò)去，基層被監(jiān)督出了一點(diǎn)問(wèn)題，還可以向上級(jí)說(shuō)明和解釋情況。現(xiàn)如今，基層都懶得解釋了。在很多情況下，解釋了也沒(méi)用，還不如認(rèn)認(rèn)真真地應(yīng)付。
一些被提到政治站位的事項(xiàng)，理解要執(zhí)行，不理解也要執(zhí)行，解釋沒(méi)用。為了保證工作萬(wàn)無(wú)一失，哪怕上級(jí)政策不切實(shí)際，也要硬著頭皮完成。
去年和今年春天，一些地方為了實(shí)施早稻生產(chǎn)的“政治”任務(wù)，要求基層在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成一定比例的生產(chǎn)任務(wù)。但實(shí)際上，很多地方已經(jīng)十幾二十年沒(méi)有種雙季稻，當(dāng)?shù)氐耐恋亍趧?dòng)力、種子、水利和其他生產(chǎn)配套，根本就不足以支撐早稻生產(chǎn)。
群眾不愿意種，基層政府只能投入不少補(bǔ)貼，幫助群眾翻耕、買(mǎi)化肥和種子。結(jié)果，還是有不少群眾不愿意種，只能是村干部代替農(nóng)民種，“村干部都被逼成了種田大戶”。
一些跨層級(jí)監(jiān)督，基層連解釋的機(jī)會(huì)也沒(méi)有。比如，對(duì)于國(guó)家和省里的督查暗訪，基層根本就不可能搭上話。督查組檢查出了問(wèn)題，基層只能照此“問(wèn)題”，認(rèn)認(rèn)真真寫(xiě)情況說(shuō)明和整改報(bào)告。
哪怕這個(gè)問(wèn)題不是基層執(zhí)行的問(wèn)題，明擺著是上級(jí)政策不接地氣的問(wèn)題，也不能說(shuō)是政策問(wèn)題，只能說(shuō)是自己有問(wèn)題。
麻煩還在于，上級(jí)的監(jiān)督，尤其是跨級(jí)監(jiān)督，幾乎都有“找問(wèn)題”的任務(wù)。結(jié)果是，基層都在碰運(yùn)氣。運(yùn)氣不好，被暗訪組暗訪到了，必定就會(huì)被訪出問(wèn)題來(lái)。
那些處于高速路口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)槿菀妆话翟L，問(wèn)題也就比較多—但他們的工作，卻未必是比較差的。
某鄉(xiāng)鎮(zhèn)被暗訪組暗訪出了一個(gè)問(wèn)題，說(shuō)是該鎮(zhèn)有一棟危房，沒(méi)有改造，工作不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很是奇怪，不知此房在何處。費(fèi)力調(diào)查才發(fā)現(xiàn)，此處房子早就廢棄多年，無(wú)人居住十多年了。暗訪組竟然是翻墻而入，發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題。
基層哭笑不得，只能認(rèn)認(rèn)真真整改。
人們都在奇怪，屬地管理歷來(lái)就有，屬地責(zé)任向來(lái)如此，為何到了今天，屬地責(zé)任成了基層負(fù)擔(dān)的一大來(lái)源？
很可能是，因?yàn)榭鐚蛹?jí)監(jiān)督的存在，以及上級(jí)監(jiān)督剛性的加強(qiáng)，破壞了分級(jí)管理的機(jī)制。
概言之，屬地責(zé)任避免基層背鍋，需要有責(zé)任的識(shí)別機(jī)制，對(duì)基層情況進(jìn)行具體問(wèn)題具體分析。
在分級(jí)管理的情況下，上下級(jí)之間的信息是比較通暢的，基層也可以向上一級(jí)部門(mén)反映實(shí)際情況。但分級(jí)管理破壞后，哪怕直接上級(jí)知道基層的實(shí)際情況，也很清楚政策不接地氣的問(wèn)題，也因?yàn)榭缂?jí)監(jiān)督的存在，讓上下級(jí)之間的政策溝通機(jī)制失效。
現(xiàn)如今，基層都已經(jīng)習(xí)慣了對(duì)照上級(jí)監(jiān)督反饋進(jìn)行整改，幾乎沒(méi)有動(dòng)力去向上級(jí)反映基層實(shí)際。不管上面監(jiān)督到的問(wèn)題是不是真的，首先要誠(chéng)懇承認(rèn)自己的工作不夠到位，絕對(duì)不能質(zhì)疑上級(jí)監(jiān)督有問(wèn)題。
最好是，上級(jí)監(jiān)督到了一個(gè)小問(wèn)題，基層得主動(dòng)舉一反三，從制度上堵住漏洞。于是乎，基層工作越來(lái)越謹(jǐn)慎，“怕出事、不出事”成了基層政府的基本行為邏輯。
由于監(jiān)督全覆蓋，太過(guò)于普遍，基層工作好壞，已經(jīng)不能用工作實(shí)績(jī)來(lái)體現(xiàn)，而是用監(jiān)督的結(jié)果來(lái)代替評(píng)價(jià)。基層陷入了“被監(jiān)督—應(yīng)付監(jiān)督”的怪圈里。
基層工作首先考慮的是不能出事，不要給自己無(wú)事找事，哪怕是群眾有需要，也不能擅自作主，一定要等著上級(jí)的明確指示。面對(duì)一些難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，基層領(lǐng)導(dǎo)的第一反應(yīng)是向一把手或上級(jí)請(qǐng)示，防止自己處理不當(dāng)，被上級(jí)監(jiān)督時(shí)找麻煩。
基層凡事都要留個(gè)退路，辦事留痕、請(qǐng)示報(bào)告，按規(guī)定辦事，已經(jīng)不是上級(jí)要求了，早就是基層自覺(jué)行為。
結(jié)果是，基層對(duì)形式主義官僚主義等做法，竟然習(xí)以為常了。
如今，基層工作還是繁雜，事情也多，麻煩的是，基層還隨時(shí)面臨被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。基層干部都覺(jué)得，由于可以進(jìn)行問(wèn)責(zé)的部門(mén)太多，不做事當(dāng)然會(huì)被問(wèn)責(zé)，但做事了，風(fēng)險(xiǎn)也大，問(wèn)責(zé)的可能性也很大。
基層這顆頭，被砍是必然的，就看是哪把刀砍下來(lái)。
基層在某種程度上已經(jīng)習(xí)慣了在高壓下工作。基層普遍存在“治理空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，疲于應(yīng)付上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，卻未必真正把工作落到了實(shí)處。
作者|呂德文（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)教授）
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