[摘 要] 近年來，中央與地方的利益矛盾愈益復(fù)雜，主要表現(xiàn)為中央政府的宏觀調(diào)控因地方政府抵觸而陷入“中央失靈”的尷尬境地。究其體制原因，一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性波動和相應(yīng)的制度安排，使得地方政府以公司化競爭為行為特征，在有限責(zé)任化的同時將風(fēng)險上交中央;另一方面，中央政府主要通過增發(fā)貨幣和國債等政府信用擴(kuò)張的手段來承擔(dān)無限責(zé)任。后者相比西方“財無付錢可不為”的有限責(zé)任體制呈現(xiàn)出制度優(yōu)勢，同時在現(xiàn)實中所遭遇的最大挑戰(zhàn)在于它所依賴的全民所有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠夯實。進(jìn)一步地，在地方產(chǎn)業(yè)競爭與中央金融壟斷相互強化的循環(huán)中，中央與地方之間的經(jīng)濟(jì)分層日益固化，加之中央的調(diào)控在經(jīng)濟(jì)正常運行條件下難以貫徹，造成中央-地方利益失衡格局長期化。為緩解中央-地方的利益矛盾，本文從中央、地方、國際三個層面提出了制度創(chuàng)新的思路。
國內(nèi)經(jīng)濟(jì)告別過去30多年的高速增長而面臨下行壓力，使得社會各利益群體之間的矛盾不斷顯化成為一種常態(tài)。對此，雖然深化體制改革被普遍認(rèn)為是應(yīng)對矛盾的良方，然而這需要首先明確改革的對象到底是什么體制。很多人說，中國過去是計劃經(jīng)濟(jì)體制，現(xiàn)在則要完善市場經(jīng)濟(jì)體制。針對這種意識形態(tài)化的說法，本文提出了對體制問題的不同看法。
一、中央調(diào)控與地方行為的分歧
中央與地方關(guān)系往往被認(rèn)為是理解國家體制的一個基本問題，在一國的經(jīng)濟(jì)與政治關(guān)系中居于十分重要的地位[1][2]。毛澤東在《論十大關(guān)系》中就已經(jīng)將其列為中國的社會主義建設(shè)中需要正確處理的矛盾之一。
如果從國家權(quán)力運轉(zhuǎn)的角度去窺探中央與地方關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)中央調(diào)控和地方發(fā)展之間存在明顯的分歧。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會與地方各級人民代表大會是我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級人代會投票選舉產(chǎn)生本級政府領(lǐng)導(dǎo)及其各部門領(lǐng)導(dǎo)，從而合理合法地導(dǎo)致各級政府服從本級人代會所形成的決議。以經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的確定為例，各級地方的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)由本級人代會通過，而由于各級人代會召開的時間順序是縣級人代會最早，其次是地市級人代會，再次是省級人代會，最后是全國人代會，于是，當(dāng)上下級人代會確定的經(jīng)濟(jì)增長速度不一致的時候，上級人代會客觀上無法調(diào)整下級人代會的決議，也難以對下級地方政府形成真正合法的約束。現(xiàn)實中，地區(qū)定的經(jīng)濟(jì)增長速度一般都高于全國, 而且越往下一級地方政府確定的增長速度就越高。以“十一五”規(guī)劃制定的GDP年均增長速度為例，全國預(yù)期GDP增長率為7.5%;31個省區(qū)市平均預(yù)期GDP增長率在10%以上，高于全國2.5個百分點;地級市對GDP增長率的預(yù)期大多高于所在省區(qū)市1-3個百分點;而縣(市)制定的GDP增長率平均高出所在的地級市1個百分點，這就至少達(dá)到了12%以上。[3]
這就意味著中國實際上存在著一種被社會上稱為“政令不出紅墻”而學(xué)者們卻視而不見的矛盾：長期以來地方政府幾乎沒有可能執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控，或者說，沒有一個上級政府制定的指標(biāo)被認(rèn)真執(zhí)行過[①]。正如原國家計委副主任房維中對政府計劃的經(jīng)驗分析，體制上“中央的宏觀調(diào)控權(quán)和地方的計劃自主權(quán)的關(guān)系沒有處理好……各地區(qū)執(zhí)行的是地區(qū)的計劃而不是全國的計劃，因此全國計劃往往被架空;中央采取的宏觀調(diào)控措施由于與地方利益相沖突難以做到令行禁止”[4]。而且近年來，中央與地方的利益沖突和政策博弈已經(jīng)不斷顯化，而且愈演愈烈，甚至在保護(hù)耕地、調(diào)整房市、規(guī)范招商引資等一系列事關(guān)國家安全的重大問題上，因地方政府的抵觸，中央的宏觀調(diào)控政策陷入“失靈”的尷尬境地。這種“中央失靈”不僅使得作為單一制國家的中國的中央權(quán)威受到損害，而且，因在實施過程中與部門[②]更主要地和精英[③]結(jié)合而使得中央政策偏離普惠性原則，難以真正服務(wù)于弱勢群體，最終導(dǎo)致中央的“善意”難以變成“善舉”。
二、地方政府公司化競爭與有限責(zé)任化
中央與地方矛盾的制度性根源，大部分研究將其歸結(jié)為中央向地方的歷次分權(quán)[④]和以GDP為核心的政績考評體系[1][5][6]，由此也派生出地方政府公司化的行為邏輯[7]~[13]。然而，很少有研究將這一體制層面的變化納入到周期性經(jīng)濟(jì)波動中進(jìn)行考慮，而對地方政府屬性變化的研究則更是寥寥。
如果回顧中央向地方分權(quán)的實踐歷程，不難發(fā)現(xiàn)，每次分權(quán)都與中國遭遇周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的宏觀背景高度相關(guān)。第一次分權(quán)發(fā)生于1958-1960年期間，因蘇聯(lián)援華投資中輟，財政資金陡然下降，財政赤字持續(xù)增加[⑤]，1959年與1960年的赤字規(guī)模達(dá)到財政收入的10%以上，緊接著造成國民經(jīng)濟(jì)大幅回落——GDP在1960年出現(xiàn)下滑，在1961年下滑幅度達(dá)到27.3%[⑥]!第二次分權(quán)發(fā)生于20世紀(jì)60年代末至70年代初，正值中國周邊地緣政治趨緊，“三線建設(shè)”[⑦]投資需求巨大，直接導(dǎo)致內(nèi)生性財政赤字，1967年財政赤字規(guī)模20.48億元，加之財政收入大幅下降，導(dǎo)致又一次的經(jīng)濟(jì)衰退[⑧]。從1980年到1993年又經(jīng)歷了三次以財政體制改革[⑨]為名的放權(quán)讓利，其特征都是“分灶吃飯”和“財政包干”。其中，1980年的改革的背后也同樣是因工業(yè)化建設(shè)的投資加大和改善人民生活水平的開支增加而爆發(fā)的財政赤字危機(jī)：1979年財政赤字135.41億元，占財政收入11.8%。而1988年的改革則是發(fā)生于新中國成立以來的第一次滯脹形態(tài)的危機(jī)[⑩]，同期按全口徑核算的財政赤字也非常嚴(yán)重，1988年的赤字相當(dāng)于財政收入的14.8%，1989年這一比例達(dá)到25.1%[14]。
從以上的梳理似乎可以得到一個經(jīng)驗性認(rèn)識：上世紀(jì)50-90年代期間，每當(dāng)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，中央政府應(yīng)對危機(jī)的辦法是向地方放權(quán)以刺激地方發(fā)展從而渡過危機(jī)。
然而，這一做法從90年代——1994年中央政府應(yīng)對危機(jī)而采取的帶有集權(quán)性質(zhì)的分稅制改革起——被徹底扭轉(zhuǎn)了，個中緣由十分耐人尋味。
一方面，眾所周知，支撐政府運轉(zhuǎn)的核心動力是財政收入，從1958年中央第一次向地方分權(quán)起，中央財政收入比重從1958年的80.4%驟然降至1959年的24.4%，并在到1994年之前的長時間內(nèi)，保持在較低的水平(平均26.2%，最低時僅為11.8%)[11]，直接導(dǎo)致中央財政年年赤字，連維持基本開支都很困難，更遑論調(diào)控地方行為[12]。海外有人把中國的這個時期稱為中央集權(quán)體制，恐怕是缺乏當(dāng)代經(jīng)濟(jì)史資料而篤信了冷戰(zhàn)意識形態(tài)。
另一方面，改革開放以來依靠中央政府所賦予的財權(quán)和自主權(quán)，地方政府發(fā)生性質(zhì)變化、逐漸形成相對獨立的利益主體，并采取公司化的運作方式——通過汲取本地資源尤其是土地資源[10]，實現(xiàn)“營業(yè)額”(GDP)和“利潤”(財政收入)的增長[8][14]，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)則扮演著董事長、總經(jīng)理的角色[8]——在這一過程中，地方與地方之間還面臨著橫向的競爭，即經(jīng)濟(jì)上對稀缺資本的競爭[16]，以及政治上對“晉升錦標(biāo)”的競爭[17][18]。舉例而言，1980年代，通過各級財政的分級承包和“分灶吃飯”，當(dāng)時越是創(chuàng)收能力和出口創(chuàng)匯能力較強的南方沿海的地方政府，發(fā)展得就越快，這就促使各地爭上特區(qū)、開發(fā)區(qū)，以分享中央政府下放的外資外貿(mào)外匯權(quán)力。
誠然，地方政府的這種公司化競爭體制，的確對過去三十余年的經(jīng)濟(jì)高速增長起到了積極作用，然而事物都具有兩面性，這也帶來了一系列的嚴(yán)重后果：一方面體現(xiàn)為因過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致的諸如產(chǎn)能過剩與宏觀經(jīng)濟(jì)波動加劇[11][16]、地方保護(hù)和諸侯經(jīng)濟(jì)的形成[16]、權(quán)力尋租行為滋生[11]等問題;另一方面，地方政府公司化還體現(xiàn)為因在民生和公共服務(wù)方面的職能缺位而導(dǎo)致的諸如社會沖突難以調(diào)和[19]、公共物品和服務(wù)供給不足[16][19]、資源浪費與環(huán)境破壞[12]等問題。
除了上述列舉的一系列嚴(yán)重后果，我們認(rèn)為，中央礙難調(diào)控的地方政府公司化競爭體制更為深刻的影響在于地方政府基本性質(zhì)的改變：從過去名義上承擔(dān)無限責(zé)任的“人民政府”演化為實質(zhì)性地承擔(dān)有限責(zé)任、甚至連有限責(zé)任都未必承擔(dān)的強權(quán)性“權(quán)力公司”。加之，伴隨著1980年代日益激烈的公司化競爭，地方政府已經(jīng)呈現(xiàn)出有限責(zé)任化的傾向，但卻未見相應(yīng)的適用于有限責(zé)任公司的制度規(guī)范。這使得有限責(zé)任化的地方政府往往不承擔(dān)風(fēng)險，最終風(fēng)險都上交給中央。要知道，對于一般參與市場競爭的有限責(zé)任公司而言，出了風(fēng)險還是需要承擔(dān)有限責(zé)任的，超過其資產(chǎn)的損失才甩給社會。
于是，地方政府公司化占有經(jīng)濟(jì)增長收益卻不承擔(dān)競爭風(fēng)險的體制弊病以及派生的泛濫于官場的以權(quán)謀私很快就暴露出來了。這本來應(yīng)該是1990年代以來深化改革的對象，但當(dāng)年卻以市場經(jīng)濟(jì)之名繞開了。
地方政府有限責(zé)任化的這種質(zhì)變，在蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中體現(xiàn)得極為明顯。
1980年代在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦和運行階段，蘇南地方政府積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供體制資源，包括吸引資金、技術(shù)和開拓市場渠道等，當(dāng)然這是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)并形成預(yù)算軟約束為前提的。這種合作或交易在當(dāng)時促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時也有利于本屬于地方政府職責(zé)的社會性職能的實現(xiàn)，在地方政府財力有限的情況下體現(xiàn)了其無限責(zé)任的基本性質(zhì)。然而，在1990年代市場環(huán)境和政策環(huán)境惡化的條件下，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然承擔(dān)剛性的社區(qū)福利開支，甚至還要為地方政府的消費開支埋單，地方政府卻因1994年財稅體制改革后資金來源多元化而急于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退出，這種“從不經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域退出”體現(xiàn)出公司化地方政府對本應(yīng)承擔(dān)的無限責(zé)任的放棄[13]。[20]
尤為值得注意的是，1994年的分稅制改革使得中央財政收入占比從22%陡然升至55.7%，地方財政收入占比則相應(yīng)地從78%滑落至44.3%[14]，并且在之后的財稅改革中，中央與地方的財政收入分成基本維持在一半對一半。顯然，分稅制改革在一定程度上實現(xiàn)了中央對地方的財權(quán)上收。而且，之后的金融系統(tǒng)改革、建設(shè)用地指標(biāo)管控和政府機(jī)構(gòu)改革等舉措，都帶有中央收權(quán)的色彩。這些措施，在一定程度上限制了地方公司化的無序競爭。然而，迄今為止，這些改革并未從根本上改變長期以來形成的地方政府獨立的利益主體地位，事實上還是在相對分權(quán)的格局內(nèi)對中央與地方利益分配的調(diào)整。換句話說，“條塊分割，尾大不掉”的體制弊端仍未改除。而且，在中央與地方的政策博弈過程中，地方政府能以地方治權(quán)被上收為由拒不服從中央調(diào)控，從而可能導(dǎo)致中央與地方的矛盾更為激烈，并強化地方政府有限責(zé)任化的傾向。
三、中央政府承擔(dān)無限責(zé)任：制度優(yōu)勢與現(xiàn)實挑戰(zhàn)
早在上世紀(jì)80年代后期，人們就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，公司化地方政府追求GDP高速增長的行為，伴隨著發(fā)生大量風(fēng)險。事實上，隨著城市經(jīng)濟(jì)改革的全面展開，地方政府依靠財政力量發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性顯著提高，使得地方財政在1958年之后首次遭遇赤字問題，1986-1992的七年時間累積赤字達(dá)421.7億元[15]。而由于中國當(dāng)年“財政銀行不分家”，銀行各級機(jī)構(gòu)都是作為同級政府職能部門存在，而且各級銀行分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)還是地方黨委任命，銀行實際上扮演著財政出納的職能，“信貸資金的財政化”傾向使得國家專業(yè)銀行在各地的分支機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)效益明顯下降[16]。同期，在南巡促進(jìn)中央更多放權(quán)于沿海外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實施背景下，沿海各地爭相引入外資，并無視國家計劃從國際市場大量進(jìn)口原材料和生產(chǎn)線，在一定程度上遏制了立足國內(nèi)原材料和國內(nèi)市場的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。
這些問題大都是在1992年南巡講話之后因地方追求短期高增長[17]而集中爆發(fā)，并且最終都上解到中央，遂集中表現(xiàn)為1993年十四屆三中全會宣布深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革之際的中央政府實際上卻不得不面對財政、金融、外匯“三大赤字”同步爆發(fā)的嚴(yán)重危機(jī)：一是中央財政赤字超常增加，赤字規(guī)模擴(kuò)大了85.7%[18];二是因財政向銀行透支造成國家金融系統(tǒng)中的不良資產(chǎn)和壞賬大量增加，演化成嚴(yán)重的金融赤字，國家金融部門全部自有資本金甚至降到零以下[19];三是進(jìn)口的大量增加所造成的貿(mào)易逆差，直接導(dǎo)致外匯儲備吃緊，甚至在扣除貿(mào)易逆差后不足以償付次年外債的還本付息[20]，導(dǎo)致不得不借新債還舊債[21]、甚至發(fā)生國際債務(wù)違約，我們稱其為“外匯赤字”。
正是這種公司化地方政府完全不承擔(dān)其追求外向型經(jīng)濟(jì)增長所造成的巨大風(fēng)險、而是全部上解到中央的嚴(yán)峻局面，才迫使中央政府不得不采取一手增發(fā)貨幣，一手增發(fā)政府債券[22];在采取這兩個客觀上制造通貨膨脹的國家信用擴(kuò)張手段的同時，推出人民幣主動大幅度貶值為實質(zhì)內(nèi)容的“外匯并軌、一步到位”和“中央-地方分稅制”等被稱為“宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革”的應(yīng)對措施。
中央政府于1993-1994年竭力化解連有限責(zé)任都不承擔(dān)的公司化地方政府所上交的最終風(fēng)險的這個過程，至今仍然被海內(nèi)外理論界意識形態(tài)化地歸納為“深化市場經(jīng)濟(jì)改革”。盡管如此，這些改革都實質(zhì)性地表現(xiàn)出所謂中央政府的“政府理性”[23]之內(nèi)涵——根本不同于私人利益最大化的市場理性——中央政府必須對國家經(jīng)濟(jì)安全承擔(dān)無限責(zé)任。
而之所以中國的中央政府的無限責(zé)任屬性能夠成立，有其必要條件：只有在中央政府直接掌控國債發(fā)行和國家金融權(quán)力并且堅持不對外開放資本市場的條件下，才能采用國家主權(quán)直接派生的“政府信用”擴(kuò)張——包括赤字財政和制造通脹[24]等手段——來承擔(dān)當(dāng)期政府對國家安全的無限責(zé)任。
可見，憑借國家政治強權(quán)維護(hù)核心經(jīng)濟(jì)主權(quán)所派生的財政和金融這兩個方面的國家信用擴(kuò)張，才是中國特色的化“危”為“機(jī)”的制度基礎(chǔ)。或者說，這是中國無限責(zé)任政府能夠特立獨行于西方有限責(zé)任政府體制的內(nèi)因……
如果回顧中國近代史就不難理解，因中共政權(quán)形成于百余年的民族民主革命之中，并且是通過廣泛動員各階層人民參戰(zhàn)打出來的，其中央政府自成立之日起就是一個對國家安全和全民福利承諾了無限責(zé)任的全能型政府，也因此獲得法理意義上政權(quán)的合法性。
在改革前的30年間，這種通過暴力革命建立的上層建筑，所能夠依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)恰是全民所有制的無限責(zé)任公司[25]。這個體現(xiàn)對立統(tǒng)一規(guī)律的基本結(jié)構(gòu)，不僅符合馬克思主義一般政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也恰恰造成了與西方在政治經(jīng)濟(jì)基本體制上的根本性不同，而且也是中國與尚未完成民族民主革命的大多數(shù)發(fā)展中國家的實質(zhì)性不同。
簡言之，西方的基本體制實乃“承擔(dān)有限責(zé)任的公司作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，及相應(yīng)地建于其上的承擔(dān)有限責(zé)任的政府作為上層建筑”[21]，這種體制直接決定了西方“財無付錢可不為”的所謂“現(xiàn)代政府”的政府理性及其派生的作為政治常態(tài)的“政府失靈”。在2008年金融海嘯之后關(guān)于美國的一系列報道都體現(xiàn)了這個特點：加州政府遭遇破產(chǎn)危機(jī)，雇員停薪休假[22];美國聯(lián)邦政府非關(guān)鍵部門停擺[23];底特律因政府財政捉襟見肘，導(dǎo)致警力大幅削減，暴力犯罪活動猖獗[26]……
其實，追根溯源，美國實際上是一個歐洲殖民者占領(lǐng)殖民地大陸而形成的占領(lǐng)者國家，其原始積累是通過16-17世紀(jì)長期強制性剝奪原住民財產(chǎn)權(quán)利甚至生存權(quán)利并使用奴隸勞動來完成的。因此，美國作為白人殖民者利益集團(tuán)所控制的政治國家，從本源上就不可能對其全民承擔(dān)無限責(zé)任，相反，在體現(xiàn)著“法無授權(quán)不可為”的國家政體長期運作過程中所彰顯的是高度排他性。例如：1920年才承認(rèn)婦女的政治權(quán)利[27];1965年才在法律層面廢除種族歧視和隔離制度[28];2012年才對130年前的《排華法案》做出正式檢討[29]。
同理，很多通過解殖斗爭獲得獨立的發(fā)展中國家，其國界線劃分方法往往是沿用西方殖民者粗暴分割族群所采用的經(jīng)緯線法，導(dǎo)致無法構(gòu)建擁有向心力和凝聚力的“民族國家”，從而難以形成對全民承擔(dān)無限負(fù)責(zé)的政府體系，而只能路徑依賴[30]地照搬原殖民地時期高成本的上層建筑，也就不可能形成有效的、本土化的社會治理經(jīng)驗。這是所謂第三世界的解殖運動既難以遵循馬克思主義理論，也不可能照搬毛主義來完成民族民主革命的內(nèi)因!
反觀中國，數(shù)千年的國家政治史中唯有勵精圖治而鮮見政府停擺的記載。即使當(dāng)代中國多次遭遇財政赤字危機(jī)，人們也不會聽到中國哪個政府停止運轉(zhuǎn)或宣布破產(chǎn)，原因就在于上層建筑的無限責(zé)任屬性。即使地方政府在改革以后存在有限責(zé)任化的傾向，但在某些方面仍然保留著無限責(zé)任的傳統(tǒng)和印記。比如，90年代出現(xiàn)嚴(yán)重財政赤字的時候，很多不發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員、教師、醫(yī)生、甚至連離退休的老同志都發(fā)不出工資，但政府機(jī)關(guān)仍然能夠做到“5+2”[31]、“白+黑”[32]地上班;事業(yè)單位的教師、醫(yī)生照常工作，甚至連拿補貼的民辦教師都堅持上課。這種無限責(zé)任的政治體制反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就體現(xiàn)為同期很多全民所有制企業(yè)即使發(fā)不出工資，甚至連基本生活費都發(fā)不全，但是企業(yè)職工照樣每天來點名報到，哪怕是工廠對外關(guān)門，職工也會在車間里集中學(xué)習(xí)。
中國上層建筑尤其是中央政府的無限責(zé)任屬性，還體現(xiàn)為90年代末以來中央政府大規(guī)模下達(dá)專項資金用于“三大差別”[33]再平衡戰(zhàn)略，棚戶區(qū)和老工業(yè)區(qū)改造，農(nóng)民糧食、社保、醫(yī)療的補貼等諸多普惠全民的政策安排。這也是中國的下層社會對中央政府的滿意度，大大高于中產(chǎn)階級的解釋之一。
中央政府承擔(dān)無限責(zé)任的體制，恰是維持國家長治久安和可持續(xù)發(fā)展的制度優(yōu)勢。然而，這種體制在現(xiàn)實中遭遇到重大挑戰(zhàn)。一方面，構(gòu)建無限責(zé)任上層建筑的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)應(yīng)該是全民所有制的無限責(zé)任企業(yè)，具體形態(tài)主要表現(xiàn)為國有企業(yè)[34]。國有企業(yè)的全民所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，決定了國有企業(yè)的經(jīng)營收益理應(yīng)全民共享，而由于實踐中全體人民不可能直接參與國有企業(yè)的利潤分配，因此由全國人民代表組成的全國人大委托給中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)管理，中央政府則作為總代理人負(fù)責(zé)將國有企業(yè)利潤向全民(包括國有企業(yè))分配。照此邏輯，國有企業(yè)的利潤理應(yīng)全部或至少大部分上繳中央。
然而，從國有企業(yè)利潤分配制度的歷史演變來看，如果說1978年以前還能夠明顯體現(xiàn)出價值理性、保持國有企業(yè)全民所有的基本性質(zhì)[35]，那么此后則主要體現(xiàn)了工具理性：在1978-1993年的改革初期階段，出于赤字壓力而搞活國有企業(yè)、激發(fā)其創(chuàng)收能力的需要，對企業(yè)利潤分配的三次調(diào)整，都無一例外地以“市場化改革”為名而行“去全民所有制”之實：1980年國務(wù)院下發(fā)的《國營工業(yè)企業(yè)利潤留成試行辦法》將國有企業(yè)利潤留成比例一步上調(diào)為40%，80年代中期的兩步“利改稅”制度最終確定將企業(yè)稅后利潤全部留存，80年代后期的企業(yè)利稅的承包責(zé)任制規(guī)定“包死基數(shù)、確保上交、超收多留、欠收不補”的基本原則[25]。1994年分稅制改革之后，逐步確立了以“稅利分流”[36]的原則來理順國有企業(yè)利潤分配關(guān)系的改革思路，這固然對重塑國有企業(yè)利潤上繳制度發(fā)揮了積極意義，算是對之前改革的一種糾偏和調(diào)整，但對國有企業(yè)回歸于全民所有制而言仍不徹底，國有企業(yè)的大部分利潤還是留歸企業(yè)內(nèi)部分配和使用，實際上是將全民所有的國有資產(chǎn)收益讓渡給了企業(yè)或部門，這構(gòu)成了當(dāng)前中央政府無限責(zé)任體制的最大挑戰(zhàn)。
事實上，現(xiàn)行的國有資本收益的收取對象僅為中央管理的一級企業(yè)，而其中僅中央企業(yè)擁有全資或控股子公司的國有獨資企業(yè)才上交利潤，并且除軍工企業(yè)和轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)外，上交利潤比例僅為5-10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外國企35%[26]的利潤上繳。[27]這種制度安排，使得業(yè)已形成的企業(yè)或部門利益分化格局更為固化，這從薪酬水平就可見一斑。根據(jù)《中國薪酬發(fā)展報告(2011年)》對2032 家上市公司進(jìn)行的職工薪酬水平研究結(jié)果，2010年國有控股上市公司的職工平均薪酬8.55萬元，高管人均收入52.92萬元，分別是當(dāng)年全國人均收入的4倍和25倍。[28]
此外，值得一提的是，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，并且提出兩個“有利于”[37]和三個“允許”[38]，被社會輿論普遍理解為是當(dāng)前深化國企改革以混合所有制為基本方向的依據(jù)。若輿論屬實，則：因天然具有排他性和經(jīng)濟(jì)效率導(dǎo)向性的非公有資本的客觀存在，如何在混合所有制經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮國有資本的全民所有的基本性質(zhì)成為又一法理難題。
另一方面，如前所述，中央應(yīng)對風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任的最直接措施是政府信用擴(kuò)張，增加發(fā)行國債和貨幣，這就對沖了滾滾涌入的外國紙信用和國內(nèi)財富群體積聚起來的紙信用，從而引發(fā)海內(nèi)外財富群體的嚴(yán)重不滿。問題在于一大批代表這一群體利益的財經(jīng)官僚和學(xué)者，恰好是承擔(dān)國家體制改革頂層設(shè)計的主體，或有意或無意地遺忘了傳統(tǒng)中國幾千年國家政治史中適用于本土的低成本治理經(jīng)驗，而選擇以西方有限責(zé)任的政治體制為深化改革目標(biāo)。須知，如果真要按照西方制度取向深化政治改革，其向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)化的制度成本將會是倍加的、爆發(fā)性的，并且可能釀成在許多發(fā)展中國家已經(jīng)發(fā)生的而被西方稱為“顏色革命”的社會動亂[21];更何況，大多數(shù)當(dāng)代西方政體的維持依賴于(也服務(wù)于)金融資本尤其是美元信用的強勢擴(kuò)張，而二者又都依賴于美國的軍事霸權(quán)——即使金融海嘯之后削減軍費預(yù)算，美國的軍費開支也只是從占全球約二分之一下降到超過全球的三分之一[39]——作為美國非軍事盟友的中國，在激進(jìn)地照搬西方政體的進(jìn)程中，不可避免地會發(fā)生本國金融信用的內(nèi)生性擴(kuò)張，與美元霸權(quán)發(fā)生正面較量，這在現(xiàn)階段正在成為中美矛盾深化的主要原因。
四、經(jīng)濟(jì)分層條件下中央-地方利益失衡格局長期化
如果以工業(yè)化的一般經(jīng)驗過程劃分新中國成立以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，那么，1980年以前主要是工業(yè)化的原始積累階段;1980年之后是工業(yè)化所形成的產(chǎn)業(yè)資本結(jié)構(gòu)調(diào)整與擴(kuò)張階段;世紀(jì)之交中國進(jìn)入產(chǎn)業(yè)資本過剩階段。
正如前文的分析，在進(jìn)入工業(yè)化第二個階段后，地方政府在實體經(jīng)濟(jì)層面公司化競爭開始顯化，因有限責(zé)任化傾向遂將風(fēng)險上推給中央，承擔(dān)最終風(fēng)險的中央政府不得不依靠增發(fā)貨幣和國債的方式應(yīng)對危機(jī)。而隨著地方政府風(fēng)險的累積，中央只能路徑依賴地在90年代以一系列財稅和金融改革來不斷強化自身的財政、金融權(quán)力，再加上外匯管制以應(yīng)對外債償付，終于在新世紀(jì)之初進(jìn)入以經(jīng)營壟斷性金融收益為主的階段。恰在同期，中國于2001年加入WTO，中央政府所掌控的金融部門——作為中國抵御輸入性風(fēng)險[40]和參與全球競爭的工具——得到了持續(xù)的擴(kuò)張。
中央政府對貨幣、國債和外匯等金融經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷過程，而將除少數(shù)關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略性行業(yè)之外的大量實體經(jīng)濟(jì)交給公司化的地方政府經(jīng)營管理，客觀上加劇了地方政府之間的橫向競爭。同時，中央壟斷控制的金融部門在利益導(dǎo)向的市場化改革中越來越異化于作為地方收益來源的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，使得本來可以憑借制度性信用支持以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性提升和調(diào)整的地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，因資本短缺而陷入日趨激烈的低水平競爭，導(dǎo)致中國在完成工業(yè)化原始積累的短短二十年之后便遭遇產(chǎn)能過剩危機(jī)。并且，也同樣因地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)缺乏國內(nèi)資本支持，地方政府的行為取向演化成：發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府因外資的低利率而更主動地“親外資”，客觀構(gòu)成對國內(nèi)金融資本的競爭、短期風(fēng)險更多上交中央;而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府則只能以資源環(huán)境為代價才能承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，長期風(fēng)險也上交中央。[41]
簡單歸納可以看出，伴隨著30余年的高速發(fā)展，中國的中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面陷入了一個地方產(chǎn)業(yè)競爭與中央金融壟斷相互強化的循環(huán)之中：地方政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本競爭，導(dǎo)致中央政府強化金融權(quán)力壟斷，這又進(jìn)一步加劇地方產(chǎn)業(yè)資本競爭……在這一循環(huán)往復(fù)中，中國經(jīng)濟(jì)在中央與地方之間形成了日益固化的層次劃分：地方政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然是產(chǎn)業(yè)資本主導(dǎo)的實體經(jīng)濟(jì)，而中央政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則演變成金融資本主導(dǎo)的金融經(jīng)濟(jì)。
因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這種經(jīng)濟(jì)分層也就從側(cè)面印證了如前文分析的地方政府承擔(dān)有限責(zé)任、中央政府承擔(dān)無限責(zé)任的結(jié)論：產(chǎn)業(yè)資本作為生產(chǎn)要素追求的是生產(chǎn)性投資報酬最大化，這就決定了產(chǎn)業(yè)資本在組織其它要素投入生產(chǎn)的過程中，尤其在資本稀缺的條件下，因其掌握要素的定價權(quán)而勢必最大限度地壓低其它要素價格而抬高資本要素價格，這一過程本身就內(nèi)涵對勞動者、土地所有者乃至生態(tài)環(huán)境的不負(fù)責(zé)任，因此，處于產(chǎn)業(yè)資本階段的地方政府只承擔(dān)有限責(zé)任也就不難理解了!而對處于金融資本階段的中央政府而言，盡管金融資本追求投資報酬的資本屬性沒變，但一國金融資本的擴(kuò)張或金融信用的增加——尤其在全球化競爭條件下——依賴的是國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)和政治強權(quán)，從這個角度而言，中央政府承擔(dān)無限責(zé)任與金融資本所內(nèi)含的強化國家主義要求本來是相適應(yīng)的;但卻被西化意識形態(tài)左右的財經(jīng)界所詬病。
在經(jīng)濟(jì)分層條件下，中央政府和地方政府各自遵循著不同的“政府理性”和相應(yīng)的行為邏輯，兩者之間的利益結(jié)構(gòu)格局失衡也就勢所必然。并且，因經(jīng)濟(jì)分層日益固化，而中央的調(diào)控在經(jīng)濟(jì)正常運行條件下難以貫徹，中央-地方利益失衡格局可能將維持很長一段時間。
事實上，經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟(jì)正常運行狀況下，有限責(zé)任的公司化地方政府永遠(yuǎn)是追求高增長的，中央的宏觀調(diào)控也就不可能被地方政府自覺落實;而只有在風(fēng)險累積直至危機(jī)爆發(fā)的時候，因各種利益集團(tuán)都利益受損，中央的宏觀調(diào)控才有條件地被地方政府接受。
不妨還是以波瀾起伏的90年代為例：1992年南巡談話和中共十四大提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)之際，地方大辦開發(fā)區(qū)招商引資，宏觀經(jīng)濟(jì)直接跨過復(fù)蘇階段而迅速進(jìn)入高漲，接著就因經(jīng)濟(jì)過熱而導(dǎo)致1993年“三大赤字”同步爆發(fā)。其實在這之前，中央已經(jīng)意識到宏觀形勢的嚴(yán)峻性，并采取或提出了一些針對性的調(diào)控措施[42]，但在與地方的拉鋸式談判中，就眼見著財政、金融、外匯等三個領(lǐng)域的問題集中爆發(fā)，遂有了之后俗稱“鐵腕調(diào)控”的改革。之所以如此說，無外乎是經(jīng)濟(jì)過熱造成危機(jī)即將爆發(fā)的壓力下，中央領(lǐng)導(dǎo)人做了調(diào)控決策、但仍然很難被地方執(zhí)行。直到1997年下半年突如其來的東亞金融風(fēng)暴造成出口增速與GDP增速雙雙下滑[43]，連帶銀行壞賬等各種國內(nèi)問題徹底暴露出來，地方才不得不信“狼來了”，中央才在1998年真正有機(jī)會整頓金融秩序，全面開啟國有金融市場化改革。但時過境遷，在亡羊補牢之前已經(jīng)造成的損失十分慘重。[14]
五、緩解中央-地方利益矛盾的出路
中央與地方之間的利益矛盾，是中國當(dāng)代追求現(xiàn)代化過程中內(nèi)生的問題，當(dāng)前已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，但由于條塊分割、尾大不掉的歷史積弊，至今都很難在表述上理順，也就更難化解。
可以說，中央-地方矛盾已然成為了“歷史遺留問題”，剪不斷理還亂。因此，所謂的深化改革，如果無法做到根除這一核心體制弊病，倒不如以“緩解”的思路做一些制度創(chuàng)新。
首先，在中央層面，中央政府承擔(dān)無限責(zé)任作為中國特色的制度優(yōu)勢，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)理應(yīng)得到夯實。因此，需要強化國有資本，并且明確收益向全民分配的改革方針。中國在21世紀(jì)之初融入金融資本主導(dǎo)的全球化競爭，這一競爭仍然是以民族國家為基本單元，蓋因任何國家的金融資本所內(nèi)涵的政府信用，都是以該國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)、政治強權(quán)乃至軍事實力為后盾，因此，為了能在這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中幸免于難，中國不得不做大做強國有資本，用以保障全民財產(chǎn)安全，這也是中央政府“安全理性”之體現(xiàn)。與此同時，國有資本的經(jīng)營收益還應(yīng)向全民分配，具體的操作方案如成立公共信托基金[30]、以中國公民資格入股平均分紅等等，其實，只要能夠體現(xiàn)公平性和普惠性的具體方案都可試點。這樣才更能體現(xiàn)全民所有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)屬性，亦可鞏固和加強中央政府承擔(dān)無限責(zé)任的職能。
其次，在地方層面，公司化的地方政府作為風(fēng)險的主要制造者，可以說是中央-地方矛盾中的主要方面，如何降低風(fēng)險、在地化解風(fēng)險、分擔(dān)風(fēng)險責(zé)任就成為改造地方政府行為的基本思路。
一是以生態(tài)文明理念和三產(chǎn)化思路開發(fā)利用本地資源，降低地方政府競爭風(fēng)險。
地方政府之所以競爭激烈，很大程度上是因為各自控制的實體經(jīng)濟(jì)層次較低、同質(zhì)性嚴(yán)重。而事實上，對于縱深廣闊的中國而言，各地方在自然景觀、民俗風(fēng)情和傳統(tǒng)文化上千差萬別，恰恰符合生態(tài)文明所內(nèi)涵的多樣性，因此，在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，即使地方政府仍然公司化競爭，那也至少是差異化競爭。而且，考慮到現(xiàn)階段正在崛起的中產(chǎn)階級綠色、生態(tài)、差異化的消費特征，在開發(fā)利用本地資源時應(yīng)以題材和創(chuàng)意為手段走三產(chǎn)化發(fā)展道路，這樣有助于緩解因長期二產(chǎn)化發(fā)展而導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩問題。
二是鼓勵多方主體共同參與政府治理，在地化化解風(fēng)險。如前文所述，地方政府公司化競爭會因在民生和公共服務(wù)方面的職能缺位而帶來一系列的社會問題，可以構(gòu)建由包括政府、企業(yè)、基層群眾組織、知識界、媒體界等不同身份的人員共同參與的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)接的組織平臺，以網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)內(nèi)部化處理其中的一些社會問題，發(fā)揮政府單一科層治理體系所不具備的優(yōu)勢，從而實現(xiàn)在地化化解風(fēng)險而不必將風(fēng)險集中于中央。
三是對直接關(guān)乎國家安全的地區(qū)[44]財政支持從專項轉(zhuǎn)移支付為主改為一般轉(zhuǎn)移支付為主，促使地方政府分擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。目前，中央政府對直接關(guān)乎國家安全的地區(qū)的財政支持，很多是依靠專項資金項目來進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付。但由于部門利益和“精英俘獲”問題的存在，中央政府保障國家安全的“善意”難以公平傳遞成為“善舉”。因此，對這些地區(qū)財政支持從專項轉(zhuǎn)移支付為主改為一般轉(zhuǎn)移支付為主，使這類地區(qū)基層政府的人均公共開支至少達(dá)到全國平均水平，中央才有可能與之談判事權(quán)，將保障國家安全的責(zé)任合理地與地方政府分擔(dān)，從而改善“有組織地不負(fù)責(zé)任”[45]的現(xiàn)狀。
再次，在國際層面，以國有金融為主的金融資本與以地方企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)資本聯(lián)合“走出去”，能夠?qū)崿F(xiàn)“雙贏”，有助于緩和中央-地方矛盾。一方面，隨著國內(nèi)要素價格的攀升，國內(nèi)制造業(yè)企業(yè)有向海外尋求要素低谷的需要。國有金融能夠為此提供資金和信用支撐，不僅可促進(jìn)產(chǎn)能出口，化解國內(nèi)產(chǎn)能過剩問題;還能夠促使企業(yè)將流回國內(nèi)的利潤投入到產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)新上，從而有助于地方產(chǎn)業(yè)的層次提升：這兩方面共同作用，對緩解地方競爭壓力、降低風(fēng)險大有裨益。另一方面，通過三十余的貿(mào)易積累，中央掌控的外匯儲備已從1980年底的負(fù)值飆升至2014年底的3.84萬億美元[46]，給外匯經(jīng)營帶來了不小的挑戰(zhàn)，也使當(dāng)前國內(nèi)承受著巨大的通脹壓力。產(chǎn)業(yè)資本“走出去”所做的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其它生產(chǎn)性項目建設(shè)，給外匯儲備投資提供了標(biāo)的，能夠有效降低中央所承擔(dān)的通脹風(fēng)險;而且，客觀上也為國有金融的全球擴(kuò)張和布局提供了支點。(原載于：國家行政學(xué)院學(xué)報 注釋略)
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