原標(biāo)題：辯證看待境外非政府組織
隨著我國改革開放的深入，當(dāng)前活躍在我國境內(nèi)的境外非政府組織正日益成為影響中國經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的一支不可忽視的力量。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在我國長期活動的境外非政府組織有1000個左右，加上開展短期合作項目的組織數(shù)量，總數(shù)可能多達4000-6000個。每年通過境外非政府組織流入我國的活動資金可達數(shù)億美元，其活動范圍涉及扶貧、助殘、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等20多個領(lǐng)域。
中國人民公安大學(xué)教授王存奎認為，這些境外非政府組織給中國帶來了國際資金、先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，有利于中國科技、民生、公益事業(yè)的發(fā)展進步，對促進中國非政府組織向著正規(guī)化和國際化發(fā)展發(fā)揮了積極作用，其主流是好的。同時也應(yīng)看到，少數(shù)在華境外非政府組織的活動存在一些不容忽視的情況和問題。
這些不容忽視的情況和問題包括哪些方面，會給中國的政治安全帶來何種影響?境外非政府組織在華滲透活動呈現(xiàn)何種發(fā)展趨勢?本報記者就此專訪了王存奎教授。
呈縱深性發(fā)展態(tài)勢
《中國社會科學(xué)報》：根據(jù)您的研究，境外非政府組織在中國的活動是從何時開始的?
王存奎：境外非政府組織進入我國活動主要開始于改革開放之后。它們在我國境內(nèi)的活動大致可分為三個階段。
第一個階段，自20世紀80年代初到80年代末。改革開放伊始，相對寬松的國內(nèi)環(huán)境為境外非政府組織進入我國活動和發(fā)展提供了空間。這一階段，世界宣明會、樂施會、救世軍、英國救助兒童會等境外非政府組織，開始嘗試對我國內(nèi)地部分受災(zāi)地區(qū)捐贈款物以幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)，致力于改變落后地區(qū)經(jīng)濟面貌，等等。同時，部分境外非政府組織也開始以宣傳西方價值觀念、培養(yǎng)精英人才為目標(biāo)，在我國的高等院校、政府部門開展活動。
第二個階段，自20世紀80年代末到90年代中后期。這一階段內(nèi)，入境開展活動的境外非政府組織主要包括：環(huán)保類非政府組織，如綠色和平組織、美國環(huán)保基金會、綠色地球網(wǎng)絡(luò)等;兒童救助類非政府組織，如兒童基金會、美國媽媽聯(lián)誼會等，以及一些衛(wèi)生保健非政府組織，它們主要進行扶貧、醫(yī)療、環(huán)保、教育、文化、慈善等公益活動，涉及政治方面的活動基本停滯。這一階段的特點是境外非政府組織數(shù)量多，活動內(nèi)容廣泛，援助地區(qū)擴大，效果比較顯著。
第三個階段，自我國加入世界貿(mào)易組織迄今。從20世紀末開始，境外非政府組織在我國境內(nèi)的活動仍主要集中在文化交流、社會援助、扶貧助學(xué)等層面，主要致力于謀取合法身份、建立立足點以擴大影響。同時，它們的活動也開始重新轉(zhuǎn)向政治方面，利用自身雄厚財力和專業(yè)知識等方面的優(yōu)勢，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，廣泛參與我國政治、經(jīng)濟、環(huán)境、人權(quán)等諸多領(lǐng)域的活動。這些境外非政府組織對我國政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的影響不斷深入，活動范圍日益擴大，并在一些領(lǐng)域向縱深發(fā)展。
在華活動目的復(fù)雜形式多樣
《中國社會科學(xué)報》：境外非政府組織的活動對我國產(chǎn)生了哪些負面影響?
王存奎：有關(guān)資料顯示，目前在我國活動的數(shù)千家境外非政府組織中，有政治滲透背景的有數(shù)百家。現(xiàn)有的調(diào)查結(jié)果表明，少數(shù)境外非政府組織在我國境內(nèi)進行合法活動的同時，不同程度上也存在著進行非法活動的情況，如曾經(jīng)在東歐劇變中發(fā)揮重要作用的一些境外非政府組織通過直接或間接渠道進入我國活動，利用文化交流、捐資助學(xué)、項目培訓(xùn)等手段進行意識形態(tài)領(lǐng)域的滲透，搜集我國的政治、經(jīng)濟、科技、軍事情報，在我國內(nèi)部培養(yǎng)西方代理人和政治反對派;通過插手我國人民內(nèi)部矛盾和糾紛，特別是以開發(fā)援助、扶持弱勢群體為名，抓住工人失業(yè)、農(nóng)民失地、城市拆遷、退役軍人等涉及民眾切身利益的具體問題，以“維權(quán)”相號召，制造輿論，混淆視聽，煽動民眾同黨和政府產(chǎn)生對立情緒;或者支持參與策劃街頭政治、民族分裂等活動。這些活動都對我國的國家安全和社會政治穩(wěn)定帶來了一定程度的威脅和危害。
《中國社會科學(xué)報》：這些境外非政府組織通常采取什么方式開展上述活動?
王存奎：一是以提供資金為“誘餌”，吸引國內(nèi)部分民間組織、個人為其開展工作。如境外某基金會曾在2005年出資3萬美元用于對國內(nèi)上訪人員的法律援助，并對上訪人員進行維權(quán)培訓(xùn)。據(jù)北京某民間研究機構(gòu)透露，西部90%以上的非政府組織都是受境外非政府組織影響，并通過它們的資助扶持發(fā)展起來的。
二是以項目合作、學(xué)術(shù)交流、學(xué)者訪問為由，積極向我基層社會灌輸西方民主意識、推廣所謂“公民意識”教育。如具有邪教背景的“某某教育基金會”于1994年進入我國，打著促進東西方文化交流的旗號，頻繁聯(lián)合我國有關(guān)部門舉辦關(guān)于青少年人格教育和婚姻家庭倫理道德建設(shè)的學(xué)術(shù)研討會，以舉辦演講的形式，闡述其所謂新時代的道德觀，曾引起社會的廣泛興趣。該基金會自進入我國以來頻繁開展活動，先后舉辦了多次交流會及大型群眾集體活動。
《中國社會科學(xué)報》：還有沒有其他方式?
王存奎：這就是我要說的第三點，即以扶貧助學(xué)、“維權(quán)”救助為借口，進行滲透活動。它們往往以與民眾利益息息相關(guān)的熱點問題為切入點，插手我國人民內(nèi)部矛盾，與上訪人員接觸，研究中國信訪制度，鼓勵農(nóng)民成立“維權(quán)”組織，活動具有一定的煽動性。
某境外非政府組織20世紀90年代初開始，在云南、貴州和廣西等省區(qū)的十多個縣開展長期社會綜合發(fā)展項目，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、小額信貸、掃盲和技能培訓(xùn)等。90年代中期又在更大范圍內(nèi)推廣該項目，增加了參與農(nóng)村發(fā)展、社會性別培訓(xùn)、外來工權(quán)利、支持本土非政府組織及其能力發(fā)展，以及扶貧、社會、經(jīng)濟、環(huán)境等業(yè)務(wù)。
值得提醒的是，為給自身的滲透活動提供保護，并建立起長期的滲透活動通道，境外非政府組織在開展活動時，通常是通過我國國內(nèi)民間組織發(fā)起，并始終依靠地方政府部門、高校、研究機構(gòu)等開展合作及共建項目，使其活動在一定層面上獲得公共權(quán)力的支持，進而為其披上合法的外衣。
滲透活動逐步向活躍期過渡
《中國社會科學(xué)報》：境外非政府組織在華滲透活動呈現(xiàn)何種趨勢?
王存奎：境外非政府組織在華發(fā)展正逐步走向成熟化和本土化，對華滲透活動也正由潛伏期逐步向活躍期過渡，具體表現(xiàn)為如下幾個方面的發(fā)展趨勢：
第一，更加注重與國內(nèi)“維權(quán)”問題相結(jié)合。近年，一些境外非政府組織以提供資金、項目合作、培訓(xùn)人員等方式，通過宣傳發(fā)動、思想灌輸、策劃組織等手段，幕后操縱重點組織人員頻繁插手我國國內(nèi)的“維權(quán)”活動，并借助媒體大造輿論，企圖使“維權(quán)”形成一場社會化運動。鑒于當(dāng)前“維權(quán)”問題已成為境內(nèi)外各種勢力勾聯(lián)聚合的有效平臺，境外非政府組織必將持續(xù)利用這一“平臺”對我國開展?jié)B透活動。
第二，更加注重與我國的民間組織相結(jié)合。有專家估計，現(xiàn)有的我國國內(nèi)民間組織包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)約有300萬個。這些大量陷入注冊難、籌資難的本土非政府組織，不可避免地會轉(zhuǎn)向境外非政府組織尋求援助。而在華境外非政府組織則將其視為可資利用的社會力量，不斷加大對其資助扶持的力度。
第三，更加注重與新興階層相結(jié)合。
《中國社會科學(xué)報》：為什么會傾向于與新興階層相結(jié)合?
王存奎：我們從幾年前中亞地區(qū)的“顏色革命”和2010年底、2011年初的“阿拉伯之春”等系列政權(quán)更迭事件中可以看出，一個政權(quán)的顛覆往往是官民矛盾的集中體現(xiàn)，這種矛盾不只是某一個階層、某一個集團與政權(quán)的矛盾，而是以一個階層為主、整合各種社會矛盾的結(jié)合體，當(dāng)這些社會矛盾在特定情況下都指向原有政權(quán)時，這個政權(quán)就最容易被顛覆。
改革開放30多年來，中國社會形成了一個以私營企業(yè)主、個體經(jīng)營者和白領(lǐng)階層為主體的社會中間階層。這個階層有著多元的思想和價值觀念，掌握著巨大的社會資源，有較強的社會動員能力。因此，新興階層是境外非政府組織全力爭取的重要社會力量。
《中國社會科學(xué)報》：您曾提到這些境外非政府組織更加注重與西方國家政府和國際社會相結(jié)合。
王存奎：對。首先，隨著我國今后逐步加強對境外非政府組織在華活動的管制，特別是對有滲透破壞活動的個別組織的打擊，境外非政府組織必將更加緊密地與其所屬國的資源結(jié)合起來，通過采取政治、經(jīng)濟、外交等公開手段向我國政府施加壓力，為其謀求生存發(fā)展空間。其次，境外非政府組織當(dāng)前與聯(lián)合國等國際組織的關(guān)系日益密切，正在國際政治和國際關(guān)系中發(fā)揮著越來越大的作用。因此，未來在我國對外交往的過程中，境外非政府組織可能會運用其國際影響或?qū)で髧H支持。
加快出臺法律法規(guī)有效規(guī)制境外非政府組織
《中國社會科學(xué)報》：當(dāng)前，我們應(yīng)如何看待境外在華非政府組織的活動?
王存奎：要客觀辯證地看待境外非政府組織在華活動的作用。不能只看到其在扶貧幫困、災(zāi)難救助等方面的積極作用，而譽之為“天使”。同時也要反對因少數(shù)有政治背景的境外非政府組織的滲透破壞，對我國國家安全和社會政治穩(wěn)定的消極負面影響，而貶之為“魔鬼”。我們既應(yīng)看到境外非政府組織是我們經(jīng)濟社會發(fā)展與建設(shè)的合作伙伴，又應(yīng)看到它們也是我們強有力的競爭對手;既要充分認識境外非政府組織在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的正面作用，又要清醒認識這些組織的“失靈”及其對我國家安全和社會政治穩(wěn)定的負面影響。
我們應(yīng)因勢利導(dǎo)，順勢而為，使境外非政府組織成為中國建設(shè)和諧社會與促進國家穩(wěn)步發(fā)展的積極因素。要在思想上高度重視國內(nèi)非政府組織發(fā)展與境外非政府組織大量涌入的問題，從維護國家安全的戰(zhàn)略高度，妥善處理政府、企業(yè)、非政府組織三者之間關(guān)系。要主動應(yīng)對境外非政府組織在華活動對國家安全和社會政治穩(wěn)定帶來的威脅和挑戰(zhàn)，嚴防西方國家通過政治類非政府組織對我國進行滲透破壞活動。
《中國社會科學(xué)報》：在具體的工作層面上，我們需要怎么做?
王存奎：在工作層面上，我們應(yīng)進一步加強和深化對境外非政府組織在華活動的調(diào)查工作，全面掌握境外非政府組織在華活動的基本情況。要本著“區(qū)別對待、依法管理”的原則做好對境外非政府組織的調(diào)查和管理。既要保護正當(dāng)交往與合作，又要堅決抵制和防范境外非政府組織以各種方式對我國進行滲透與破壞。對那些真正從事對華友好的組織，應(yīng)給予必要的支持;對那些政治上危害嚴重的組織，要堅決依法予以取締和打擊，而對那些既有利又有弊的，則要加強監(jiān)管，為我所用。
同時，在管理體制上，對境外在華非政府組織的管理應(yīng)以登記管理機關(guān)為主，具體來說，可由民政部門決定是否賦予其合法身份，并履行監(jiān)督和管理的職責(zé)。對境外在華非政府組織違反《治安管理處罰法》的行為，涉嫌危害國家安全的組織、人員及其非法活動，對其刑事犯罪、經(jīng)濟犯罪活動及違反出入境管理法律法規(guī)等方面的案件，可由公安機關(guān)相關(guān)部門分別予以偵查、調(diào)查與依法處置。
隨著經(jīng)濟全球化和改革開放進程不斷加快，境外非政府組織包括各種基金會、行業(yè)協(xié)會等在華設(shè)立分支機構(gòu)或開展活動日益增多。部分境外非政府組織不依法進行登記，自行在我國境內(nèi)設(shè)立機構(gòu)開展活動，還有一些以營利機構(gòu)名義到工商部門登記，然后改頭換面開展活動。在尚無專門法律法規(guī)對其進行有效管理的前提下，建議我國政府有關(guān)職能部門及時掌握境外非政府組織政治背景、現(xiàn)實活動等情況，必要時采取不予發(fā)放入境簽證等措施，阻斷境外非政府組織的滲透渠道。
《中國社會科學(xué)報》：當(dāng)前，我國管理境外在華非政府組織活動的法律法規(guī)應(yīng)如何完善?如何使境外非政府組織管理工作有法可依?
王存奎：目前，我國對境外非政府組織管理可依據(jù)的法規(guī)主要有兩項：一是1989年6月頒布的《外國商會管理暫行規(guī)定》，以外國商會為其管理對象，主要是那些由境外在華活動的商業(yè)機構(gòu)或人員設(shè)立，不從事任何商業(yè)活動的非營利性團體。二是2004年3月頒布的《基金會管理條例》，其中有對外國基金會進行管理的相關(guān)條款。
實際上，上述兩項法規(guī)只是涉及目前在華活動境外非政府組織中的兩種類型，對多數(shù)境外非政府組織在華活動的管理一直無法可依。因此，加快出臺相應(yīng)法律法規(guī)對其進行有效規(guī)制刻不容緩。
在操作上，我國可借鑒俄羅斯對非政府組織的管理經(jīng)驗，特別是其近年來通過的《非商業(yè)性(非政府)組織法》和《社會團體法》修正案的有關(guān)內(nèi)容。我國可以通過修改《社會團體登記管理條例》，進一步明確境外非政府組織在我國設(shè)立機構(gòu)的規(guī)范，提高準入門檻，明確規(guī)定其允許活動范圍和不允許活動范圍(涉及國家安全和社會穩(wěn)定)及相應(yīng)的處罰措施，并建立重點項目和大額資金的審核制度。同時，我國政府有關(guān)職能部門應(yīng)充分、靈活應(yīng)用現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策意見，并根據(jù)實際需要，研究提出相關(guān)的立法建議，為進一步做好這項工作提供更加有力的法律保障。
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