編者按：香港特區政府近來要頒布《新農業政策》。這一新政策意在保護農業還是舍棄農業?它將如何改變香港農業的命運?香港稻米幾乎100%靠進口，蔬菜98%靠進口(92%來自內地)。一方面香港的糧食蔬菜高度依賴進口，另一方面香港4500公頃的農地中有四分之三遭到拋荒。在農業資本和房地產資本的擠壓下，香港農民遭遇怎樣的困境?
在本期的訪談中，香港理工大學學者鄒崇銘——最近出版的《香港在地農業讀本》作者之一——將為我們分析香港農業、農地、農民的困境，從香港三農的角度評價香港政府的作為和資本的霸權，提出農業的多功能性使它可以與香港的城、鄉、郊、野的保育和發展相結合。
背景介紹
中國是農業大國，而香港特區也并非完全是石屎森林。
二戰后，港英政府出于戰略考慮對農業采取積極態度。1946年，蔬菜統營處批發市場成立，1951年新界蔬菜產銷合作社成立，建立起一套蔬菜統銷制度，至今發揮重要作用。70年代開始香港農地因新市鎮發展被大量征收。80年代是香港農業的分水嶺。一方面，《生發案》判定農地用途不受限制，導致停車場與倉儲空間蠶食新界農地;房地產市場因而開始發展，帶動丁屋(原著民住宅樓)在農地上加速建造，或囤積農地靜候發展時機，導致農地拋荒日益嚴重;另一方面，大陸的改革開放吸引香港農企在大陸開設農場，內地蔬菜涌入香港市場;新界蔬菜產銷合作社旗下的合作社面對萎縮，容許合作社社員從內地進口蔬菜，進一步令內地蔬菜取代香港本地農產品。
80年代末爆發一系列供港蔬菜毒菜事件，令香港政府重新重視本地農業。1988年開展“農地復耕計劃”，1994年漁農處推行“信譽農場計劃”，推廣優良園藝操作及環保作物生產方法。1988年香港還成立了第一個有機農場綠田園，開啟了香港有機農業運動，2000年起，有機農業得到官方協助，漁護署推出“有機耕作轉型計劃”，為農夫提供技術支援，并成立有機產品認證機構。這一系列努力令供港蔬菜安全性得到提高，但本地農業仍面臨極大困境。
香港目前約有2400個農場，維持農業生產(蔬菜、花卉、雜糧、果樹)的耕地面積約為711公頃(2014年底)，務農人口約4400人。2014年本地蔬菜自給率為1.9%，進口蔬菜中92%由內地供應，而稻米的自給率在香港基本為零。香港農地面積在過去二十年中下跌近三成半，拋荒農地高達八成，農作物產值比90年代中下跌超過一半。(數據來自香港漁農自然護理署)
2014年底，香港政府開啟《新農業政策：本港農業的可持續發展》咨詢工作。咨詢文件中提出建設70-80公頃農業園、成立“農業持續發展基金”、加強支援農民進行產品市場推廣和建立品牌、推動休閑農場和教育活動等意見。咨詢文件追求現代化與高科技的農業，支援對象傾向于高資本投資的企業，并以利潤為核心導向。不少本地農業從業者和關注者認為，該政策不適應于香港農業實際情況，對香港現有農地規劃、農產品進口等迫切議題均未涉及，引起激烈討論。
近日，香港理工大學和香港中文大學的兩位學者鄒崇銘與姚松炎出版了《香港在地農業讀本——追尋生態、適切、低投入、社區農業》一書，介紹了香港農業發展狀況，并展望了農業生態、農業社區與社區農業三種農業發展模式。人民食物主權專訪鄒崇銘，試圖剖析香港農業發展歷史與現狀，為我們暢想農業的未來提供些許參考。
人民食物主權：香港農業的式微令糧食自給率低下，如今蔬菜自給率只有1.9%，稻谷幾乎為零。請介紹一下數字背后香港農業的簡史?
鄒崇銘：香港農業自1945年后開始大力發展。1945年以前，香港人口不多，都是1898年以前就在的原居民。1945年后，戰亂導致很多新移民以難民身份來到香港，于是出現了糧食和土地的矛盾。為了解決吃飯的問題，英國政府開始大力發展農業。首先是維持糧食的自給自足，此外還有政治考慮，因為共產黨在農村很厲害，所以英國政府也希望發展農業來抗衡共產黨。
五六十年代是香港農業發展最快的時期，七十年代產量一直還是上升的，尤其是蔬菜和養殖業。稻米從六十年代開始就進口泰國和其他東南亞國家，當時就開始下降。蔬菜從八十年代開始慢慢下降。這中間有很多原因，包括1984年的中央談判、1997香港回歸、改革開放、招商引資等都有關系，導致香港種菜的企業被吸引到大陸，香港則從大陸進口糧食。養殖業下降的原因有所不同，到八十年代末自給率一直還很高，養豬八十年代末才因為污染問題被政府打壓，養雞則是1997年的禽流感才遭到打壓，但到現在香港大部分活雞還是自己養的。(編者注：2014年本地活家禽供給率為79.6%，活豬供應6.1%。)
八十年代開始到現在，香港農業的總量當然還在減少。原因很簡單，因為大陸的菜很便宜，成本根本沒法競爭。但也經歷過小小的變化，主要是2000年左右，政府開始比較主動地去介入、去發展有機農業，包括提供技術支持、資助認證有機logo等等。因為香港負責農業的漁農署也有很多職員，農業滅掉了部門就會解散。所以2000年左右他們看到趨勢開始搞有機農業，引進新的品種，也是保住他們自己的飯碗。
人民食物主權：香港一方面農地稀缺，總共有4500公頃左右，另一方面，根據2014年的報道，香港農地棄耕竟然高達76%，如何解釋大量拋荒的現象呢?
鄒崇銘：香港農地最高峰達到2萬公頃，現在是4500公頃，活躍的耕地大概在700公頃左右。
拋荒的原因有很多。一方面，種植大戶都搬到了內地，主要是廣東，江西、湖南，最新的在寧夏，已經不在香港種了。而留在香港的大多數是小農，很多也不會再種地。另一個原因是，80年代末、90年代初，農地沒什么用了，香港的房地產開始發展，尤其是四大地產商買了很多農地囤積，很多是圍起來不再出租的。這兩個原因同樣重要。
在拋荒的3000多公頃中，地產商囤地與原居民的地大概一半一半，沒有官方準確的統計。四大地產商明文公開的地大概在1000公頃左右，但肯定不止這些，可能有下面小公司在控制。原居民和小地主持有的地，一部分愿意出租，更多也想改變土地用途，包括建丁屋等等。
人民食物主權：大多數香港農民都是租地農。那么香港的土地制度對農業發展有何影響?
鄒崇銘：這是香港農業最基本的一個問題。原居民擁有土地特權，1945年之后逃難來的移民沒有地。原居民在1945年前主要種稻米，而移民主要是種菜。所以種米的是地主，種菜的是佃農。英國政府在當時有個政策，鼓勵原居民移民去英國謀生，很多原居民去倫敦開餐館。原居民走了，地空出來給新來的人口種菜，來解決土地的壓力。
佃農租地租金并不貴，但是上漲很快。一斗地(一斗地=674平方米，約等于一畝地667平方米)，現在一年的租金2000-5000港幣不等，最高到一萬左右。按5000來算平均一個月400多塊。但是5年前可能租金只要1000塊，現在卻漲到5000。租金的上漲主要出于地主對土地利潤的預期，認為將來可以改變土地用途來獲利。
香港的土地是國有的，政府通過批約/契約出租土地使用權，大多數年期都是99年，極少數是早期批的999年 【注1】。但是對新界的原居民來說特權是比較明顯的。尤其1983年《生發案》判定新界土地在政府收回前可作倉庫或停車場之用而無須批準。政府官司輸了，所以在土地用途監管方面很放手。相比而言，地產商反倒沒那么容易改變土地用途。比如恒基地產的南山圍發展項目，十幾年都沒有辦法變成房產。
人民食物主權：既然土地是國有的，那么政府如何進行規劃?過去二十年來盛行的新自由主義意識形態對政府角色有什么影響?
鄒崇銘：在香港大概有兩成半已經開發的土地，近五成未開發的“野”，即郊野公園等保育地區，還有20%多一點的土地是“郊”，由綠化帶和農田組成。如今大部分壓力都在“郊”上，包括房地產商、原居民、政府都想侵吞這些田地，政府主要想用來建公屋。
新自由主義對我來說就是政府在背后大力支持或介入資本，官商合謀，而并非自由市場自己來操作的。香港地產霸權是最典型的產物。表面上看香港是小政府大市場，政府并不會管房子怎么建怎么賣。但實際上土地供應是政府控制的，房地產商首先要有政府批地給它。
人民食物主權：香港農產品95%以上依賴大陸進口，長此以往有何弊端?
鄒崇銘：過去幾年香港特別關注農業是從食品安全角度出發的，如果從全世界范圍來看2008年之后也有糧食危機，包括農產品價格的波動，氣候暖化的問題。這些影響比較遠，食品安全是最直接的影響。對研究農業來說，食品是一個終點，但是農業不光是吃飯的問題，農業和生態、和社區，很多方面產業、社會生活都有很多關系。
人民食物主權：事實上香港從大陸進口的農產品也是設于大陸的港資公司供應的，而不是大陸公司，這是不是一種諷刺?
鄒崇銘：如果是從長沙灣批發市場，即供港蔬菜統營處進口，必須通過香港公司，但是超市可以從大陸直接進口蔬菜。但那些港資公司在大陸是否自己種植，還是買來的也說不清楚。漁農署會去大陸做信譽農場的認證，到去年底內地認證的有38個，面積2929公頃，香港本地認證的有263個，面積80公頃。對供港蔬菜統營處來說，香港本地農場不值錢，也競爭不過大陸港資公司，他們量大，而且價格便宜。批發市場是扣傭金的，量越大，傭金越多。
諷刺的是，農業現在根本就不是香港右派的議題。香港右派現在變成和大陸對抗，比如新界東北的議題，因為右派覺得靠近深圳是給大陸富豪過來買房的，所以反響很激烈。而農業的議題根本沒有人去管，不是右派的議題。
人民食物主權：香港近日頒布《新農業政策》咨詢文件，如何看待政府提出的農業發展計劃?你的新書與政府主張有何不同?
鄒崇銘：非常非常復雜。簡單來說，《新農業政策》里面政府只提出要建80公頃的農業園。這是4500公頃農地里不到2%，即使與700公頃活躍耕地比也只是10%左右。所以根本不成比例，很難說是一種支持農業的政策。反過來說，政府在80公頃以外的農地就完全不管，你們想怎么開發怎么開發，可以說這樣的政策也是間接地在消滅80公頃以外所有的農地。
這個政策出現在新界東北發展計劃(香港政府咨詢中的發展計劃之一，內容為將古洞北、粉嶺北和坪輋/打鼓嶺的農地劃為新界東北新發展區，作為住宅和商業發展，合共占地787公頃)背景下，大家覺得因為政府要征收農地，所以提出農業園的計劃作為彌補，之后農業園又演變成農業政策的一部分。80公頃的農業園對農業有什么作用?我會說像海洋公園這樣的農業主題公園，每塊一個主題，展示有機、展示水果、養殖等等，這是一種對農業的“景觀化”，是一個展示的平臺。
此外，這個政策把農業與土地分割了。這與香港政府近年對農業的態度是一脈相承的。2000年前，農業(漁農署)大部分是歸在規劃環境地政局下，和土地有關，但2000年后，農業則隸屬環境食物局，2002年又改為食物福利及衛生局，這就和土地完全沒有任何關系了。《新農業政策》把農業面積縮小到80公頃，說明政府根本不想去碰土地的問題。但農業是離不開土地的。我剛說的香港的總體規劃、土地用途的分配、20%中間的“郊”，長遠來看到底如何規劃?到底在香港要扮演什么樣的角色?這才是整個事情背后關鍵的問題。
人民食物主權：你提出從“跨時代公平”的角度理解生態保育的重要性，但資本趨利的本性決定了它的短視，政府則追求即時的政績，這種情況下如何實現生態保育呢?
鄒崇銘：資本當然是短視的，但政府應該有遠見。只是香港政府沒遠見，或者說民主政府沒遠見，因為四年任期就結束了，四年之后沒辦法投票沒有影響力。但即便是政府，也有很多結構性的問題沒法解決，比如農業本身利潤低，這么多人吃飯的問題，很難解決。這也不是政府投入很多資金或者搞國營農場能解決的。又比如食物主權，全國也不容易，作為一個城市更難體現食物主權。我們并不是什么問題都能解決，但是研究或倡議的工作還是要做，提出不同看法供大家反思，而不是全面的方案。
人民食物主權：為何要出版這本關于香港農業的書?此時提出農業社區的議題是否會與香港作為國際金融中心的發展定位矛盾?
鄒崇銘：歷史是動態發展的，這十幾年對農業呼吁的聲音越來越明顯，雖然不是主流，但是變化也很快。從5年前菜園村反高鐵事件開始，馬寶寶社區農場也是2009、2010年的事情，越來越多人關注農業都是近幾年的事。原先關注生態保育運動的人也明顯地開始關注農業，因為農業會影響生態的保育，包括米埔、雀鳥、蝴蝶，很多不同野生動物，都與農業息息相關。我其實是農業的外行人，也不是種田的，但是行業里真的能出來說話的人很少，還需要時間慢慢培養。農業在香港成為議題也只是極短時間。我只是希望開個頭。
我私底下也覺得不可能4500公頃都用來種田，但你要有個說法，不是80公頃吧，起碼1000、2000公頃。社會要營造這樣一種共識，不能所有都變成房地產，要講清楚“耕地紅線”是多少。有些人是行內的既得利益者，他們一般會說1500公頃。但別人就會罵他們保守，向政府投降，但也挺現實的，1500公頃也挺大了，真的把它弄起來也不容易，可以滿足香港10%的蔬菜供給。從正面看是比較現實的目標，從負面的角度是投降的目標。當然也不光只是多少地，也要討論社會怎么看農業，大家愿意投入多少，整個產業大家愿意怎樣努力。
人民食物主權：你在書中提出三種農業發展模式，農業與生態保育結合、鄉郊農業與社區發展結合，以及城市在地社區農業。能否介紹一下這幾種模式?與以往的農業發展思路有何不同?
鄒崇銘：我的核心思想是，城(已發展區)、鄉(鄉村式發展區)、郊(農業及綠化帶)、野(保護區)四個元素可以有不同比例的空間配置，不同組合會產生不同的生態效益。比如在郊野公園里，當然總體以保育為主，但有沒有可能部分地變成農業用途呢?反過來在城市里主要以發展為主，但能否也預留一部分地方見縫插針地做農業呢?當然比例很不一樣，但聊勝于無。我希望能夠打破過去比較死板的土地規劃，比如天水圍，只能用來睡覺，就是失敗的社區規劃。應該尊重自下而上的城市規劃，或者至少要有不同元素在一個社區里互動，mix-land use(混合土地用途)是城市規劃的重點。
人民食物主權：目前內地大力推動土地流轉、城鎮化，與《新農業政策》間接鼓勵農地非農化相類似，這會給中港兩地的農業發展帶來什么問題?
鄒崇銘：我比較欣賞100年前的經濟學家亨利·喬治。他提出土地公有，因為地主只是收租，不像資本家還投入勞動力有產出，土地在資本主義里面是很奇怪的商品，必須加以控制。孫中山的民生主義思想就來自于他，100年前他曾經是經濟學的主流，但現在這個人在教科書里被抹掉了。因此我也認為，起碼很大程度上要實現土地非商品化，才能搞好農業。
人民食物主權：你在書中提到國際流行的“生態系統服務”、新型生態系統價值評估系統TEEB及“生態服務付費”，其含義是將生態服務與影響量化，由此可以更好評估與彌補生態破壞的損失。它在香港有無實施空間?生態服務的買賣是否會導致生態商品化、資本化?
鄒崇銘：這個問題很好，一方面我也在參與，一方面我也從社會學的角度自我批判。香港已經有機構在做生態量化和付費了，很難阻止它的發展。量化是肯定的，用錢來計算，但也不能說肯定商品化，錢有很多功能，商品化只是擁有權的轉移，但錢也是會計的一個單位，確實也有這種需求。要保護一片森林、一種野生動物，這對跨世代、對地球有什么好處，很難說清楚，這只是一個工具來說清楚。當然它也有危險的地方。我的看法是，這個趨勢難以阻擋，所以要先去了解。比起過去賺錢至上，現在可以將很多社會成本算進去，基本還是比較進步的，但也會帶來其它負面影響。
人民食物主權：有學者提出，香港在生態農業倡導方面語言與形式都很小資，是針對中產階級的。你如何看待這種論述呢?鄒崇銘 一開始肯定是中產階級的，畢竟它是一個行業，不是慈善。我自己這么認為，包括國際上也是，生態農業首先要靠一小部分人把它做起來，哪怕不是很好，只是中產階級的小玩意兒，但如果沒有這幫人，后面的價格也不會降下來。盡管“先富起來”的做法不是太理想，但很多事情都是這樣，量小就貴，量大就便宜，慢慢普及，直到一般人都能負擔得起。
【注1】：香港土地制度：除了圣約翰大教堂是無限期批約外，香港早期的批約年期有999年、99 年及75年等。新界及新九龍的土地批約年期均是從1898年7月1日起計99年期少三天，這些批約均已在1997年6月30日滿期。而根據中英聯合聲明，除了短期租約和特殊用途的契約外，已由香港英國政府批出的1997年6月30日以前期滿而沒有續期權利的土地契約，如承租人或承批人愿意，均可續期50年，至2047年6月30日止。續期不用補“地價”，有關的承租人只需從續期之日起，每年繳納相當于當日該土地應課差餉租值百分之三的土地租金。至于舊批約地段，鄉村屋地，丁屋地和類似的農村土地，如該土地在1984年6月30日的承租人或在該日以后批出的丁屋地的承租人，其父為1898年在香港的原有鄉村居民，只要該土地的承租人仍為該人或其合法父系繼承人，土地租金將維持不變。中英聯合聲明對新界原居民的土地特權源于英國政府和滿清政府在1898年簽署的第二次《北京條約》中有條款訂明新界原居民地主的永久地權應予保留。)
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