公共服務改革應當慎提“市場化”

　　近來媒體和講壇上，“公共服務市場化改革”的調(diào)門越喊越高，什么“某地率先推行公共服務市場化”，什么“創(chuàng)新公共服務設施建設市場化模式”，什么讓更多的公共服務走向市場化。企業(yè)家喊喊也就罷了，因為可以從中獲利。不解的是，公務員也跟著喊，大學教授也跟著喊，如果政府職責、公共服務性質(zhì)都可以顛覆的話，怎么去定政策，怎么去全面改革?

　　為什么公共服務改革最好慎提“市場化”?談一點看法，和大家交流，也供嚴肅批判。

　　第一，政府就是做公共服務的，公共服務是政府的天職。

　　社會的主體是人、家庭、企業(yè)，他們從自己的角度做事情，除了愛心，還有自私自利，這無可厚非，因為自利心是社會發(fā)展的動力。而大家的事情，社會的公共事務，只好由政府來做。建立政府就是為社會提供公共服務，公共服務是政府的天職。

　　在資本主義國家，政府和公眾的關系是雇傭關系，納稅人雇傭政府，政府為納稅人和社會提供所需的公共服務，本質(zhì)上就是請政府來做公共服務。我們不是雇傭關系，是服務關系。但從職責講，也還是要由政府提供公共服務，通過公民納稅、建立公共財政，提供公共服務。如果政府不能提供公共服務，都交給企業(yè)、市場，都市場化了，那政府干什么呢?從某種意義上講，政府就是公共服務，公共服務就是政府。如果個人、家庭、企業(yè)都能解決公共事務，還需要政府嗎?

　　第二，部分公共服務可以借助民間資本、社會力量，但那不是也不可能市場化。

　　公共服務是一個完整的概念，包括國防、軍隊、司法、檢察、公安、警察、財政、稅收、外交、領事，等等，都是公共服務，都可以市場化、交給企業(yè)和社會去做嗎?

　　城鄉(xiāng)供水、電力供應、生活燃氣、城市交通、公共綠地、航空鐵路、通訊電視、污水處理、垃圾填埋、霧霾治理，等等，也是公共服務，是政府提供的公用基礎設施公共服務。這些公共服務作為公共物品可以組織社會生產(chǎn)，借助私人部門的力量，在政府特許的前提下，與私人部門合作，共同生產(chǎn)，向公眾提供服務。現(xiàn)代社會提供公共服務的方式是多樣的，除了政府直接投資、經(jīng)營和管理、組建國有企業(yè)外，還可以采取委托、租賃、特許、合作、購買等更多形式和辦法，以更有效提供服務，但這不是市場化，也不可能市場化。

　　第三，市場不是萬能的，市場經(jīng)濟不能解決社會生產(chǎn)的所有問題。

　　社會生產(chǎn)有兩大類產(chǎn)品，一類私人物品，一類公共物品。在市場機制作用下，私人物品的生產(chǎn)和供應可以做到極大豐富，市場可以最大限度滿足社會對私人物品的需要。但是公共物品的生產(chǎn)和供應不一樣，污水誰來處理，垃圾誰來填埋，公共綠地誰來打理，城市道路誰去修理，沒有人愿意干，更沒有人肯為此犧牲自己的利益。

　　道理很簡單，公共物品的“非競爭性”和“非排他性”的基本屬性，決定了市場機制在公共物品的生產(chǎn)和供應當中是失靈的。既然是失靈的，又如何去讓公共物品的生產(chǎn)和供應市場化呢?準公共物品也是公共物品，準公共物品和公共物品的基本屬性是一致的。如果真能做到市場化了，那公共物品也就不是公共物品，而是私人物品了。如果有這樣的公共物品，可以從公共服務的清單中劃分出去。

　　第四，公共服務市場化的“化”字，在實踐中行不通。

　　過去講過很多“化”，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化，還比如電氣化。電氣化就是要在人們生活的所有領域用上電，在國民經(jīng)濟的所有部門使用用電設備。總之要用電做一切可以做的事情，那才能叫“化”。按照這樣的邏輯去理解公共服務的“市場化”，是不是公共服務的所有領域都得是市場的機制和市場的辦法，所有項目都得依循市場規(guī)律和追求市場利益呢?這能行嗎?

　　公共服務項目的審批，要從宏觀角度、從優(yōu)化社會資源的角度、從確保社會公眾的需求來審批。自來水管網(wǎng)有了就不能再批第二套管網(wǎng)，燃氣管道有了也不能再批第二套管道，這怎么市場化呢?可私人物品的生產(chǎn)項目，按照市場機制，誰申請都應獲批。當然現(xiàn)在很多私人物品生產(chǎn)也不需要審批了。自來水建廠，你建我也可以建，一個城市里建幾十個，可能嗎?不可能!市場化是自由競爭的，但公共服務項目不可以自由競爭。公共服務項目可以有工作崗位的競爭、工作效率的競爭，但不可以有項目的競爭。

　　公共服務項目的用地，如城市燃氣、供水管網(wǎng)、城市道路，因為土地是國有的、是全民的，原則上應當實行國有土地劃撥制度，而不是土地招拍掛制度。

　　公共服務項目的價格會隨著市場情況進行調(diào)整。但這個價格的調(diào)整，絕對不會是買賣雙方協(xié)議的結果，因為價格調(diào)整一定有政府的因素在內(nèi)。政府會考慮社會公眾對價格的承受能力，和項目的實際盈虧水平，還會考慮公共財政的收支情況。之后決定公共財政對這個項目的補貼水平，最終形成合理的服務價格。簡單說，這個價格不是市場說了算，而是政府說了算。項目價格政府說了算，還怎么市場化呢?

　　私人物品的生產(chǎn)想怎么干都可以，干得好盈利發(fā)展，干得不好萎縮倒閉。這也是市場機制的表現(xiàn)。但是公共服務項目的運營，是不允許萎縮和倒閉的，自來水供水能力今天20萬噸，明天10萬噸，后天5萬噸了，這是不行的、是不允許的。醫(yī)院運營市場化，醫(yī)生、護士都想著賺錢提成，還怎么有心思好好看病?公共服務項目的運營要有行政監(jiān)管和行政辦法。如果發(fā)生了上述情況，政府與私人部門的合作要調(diào)整，政府必須收回合同，換一個新班子來經(jīng)營管理，要確保公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，因為這是政府的基礎職責。

　　第五，西方所謂私有化的經(jīng)驗，也不能佐證公共服務可以市場化。

　　撒切爾夫人搞的私有化改革，從名字上就有點怪，因為英國是個老牌資本主義國家，是地地道道的私有制，在私有制國家搞私有化改革，難道不怪嗎?!事實是，撒切爾夫人上臺的時候，英國經(jīng)過二戰(zhàn)后的兩次國有化浪潮，公共基礎設施已經(jīng)十分完善。也正是因為公用基礎設施國有化程度高，公民福利太多，財政實在背不動了，影響到整個社會經(jīng)濟的活力和效率。那時，英國電信是國有的，英國鐵路是國有的，英國石油是國有的，英國天然氣公司是國有的，就連學校的午餐、街上的公交車甚至城市的住房都是政府作為公共服務提供的。

　　迫于財政壓力和其他政治因素，同時也寄希望于建立更有效的公用基礎設施投資和運營機制，撒切爾夫人推出了私有化改革。出售國有公用基礎設施股份，縮減政府機構和公共福利，改革取得了一定成效，財政收入有所提升，社會活力有所釋放。但在建立公共基礎設施長期投資與發(fā)展機制、改變公共基礎設施行業(yè)的壟斷地位、提升項目運營效率和服務質(zhì)量等方面，改革目標并未實現(xiàn)，還帶來很多負面教訓。過去，社會公眾只要支付公共財政投資項目的消費價格就可以了。現(xiàn)在，社會公眾不僅要支付投資的貸款利息，還要支付項目上市的股票的股息。改革前政府給英國鐵路公司的財政補貼是20億英鎊，改革后給的補貼是27億英鎊。私有化解決了部分資本投入，但社會公眾付出了更大的支付代價。在經(jīng)濟形勢和財政狀況好轉后，很多公共基礎設施項目又收回國有，政府重新制定了公共基礎設施的財政投入和發(fā)展的規(guī)劃。

　　當今世界，但凡穩(wěn)定的國家，都把事關國計民生、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的公用基礎設施抓得牢牢的，非公經(jīng)濟、社會力量有參與，也有投入，也確實促進了公用基礎設施的發(fā)展，提升了公用基礎設施的運營效率，緩解了公共財政的壓力。但這不等于，也不是市場化。

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