原編者按：公安機(jī)關(guān)在履行其重要使命時(shí)，困難之一是要考慮經(jīng)費(fèi)是否得到了充分保障。在有的地方，這一困難和執(zhí)法時(shí)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，還有人性的弱點(diǎn)結(jié)合，客觀上可能會(huì)變異、生成一種“趨利執(zhí)法”的邏輯。對(duì)此，人民群眾不免會(huì)有看法，但局外人也許并不真正理解公安機(jī)關(guān)的苦衷。在全面深化公安改革的大背景下，如何更有力地保障公安機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，消除公安干警“趨利執(zhí)法”的壓力，更好地建構(gòu)警民關(guān)系，是我們要思考的一個(gè)問(wèn)題。作為教育部重大攻關(guān)課題《完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究》的前期工作，華中科技大學(xué)副教授呂德文在中部某縣公安局做了半個(gè)多月的實(shí)地調(diào)研，得到了公安局領(lǐng)導(dǎo)和基層干警的支持，真實(shí)記錄和研究了“趨利執(zhí)法”邏輯的生成背景。
在中部某縣公安局調(diào)研期間，讓我感受頗深的就是“趨利執(zhí)法”問(wèn)題。我們?cè)L談了大部分中層干部，包括各個(gè)大隊(duì)、城區(qū)派出所、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，無(wú)不在談各自一攤子的經(jīng)濟(jì)壓力。
這種現(xiàn)象很奇怪。由于這個(gè)縣是貧困縣，財(cái)政無(wú)法滿足每個(gè)部門的需求，包括公安局這樣的關(guān)鍵部門，這個(gè)我們理解。但公安局窮到要通過(guò)執(zhí)法“創(chuàng)收”來(lái)解決其運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，卻是出乎我們的想象。
因?yàn)椋鶕?jù)我們?cè)谪?cái)政局的調(diào)研，財(cái)政政策已發(fā)生了重大變革，主要是嚴(yán)格執(zhí)行“陽(yáng)光津補(bǔ)貼”政策和“收支脫鉤”政策，這就意味著，公安局的“人頭經(jīng)費(fèi)”是得到保障的，并且，肯定要比別的政府機(jī)構(gòu)保障充實(shí)。那么，為什么公安局財(cái)政保障好了以后，基層單位反而覺(jué)得日子不好過(guò)了，以至于要影響執(zhí)法行為了呢?
公安局的內(nèi)部財(cái)政狀況
先分析公安局的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。在財(cái)政政策改革以前，縣財(cái)政局對(duì)公安局基本上實(shí)行的是財(cái)政包干政策，即公安局在財(cái)政上自收自支，具有相當(dāng)大的財(cái)政自由裁量權(quán)。具體辦法是這樣的，財(cái)政局根據(jù)核算，每年要求公安局上繳800萬(wàn)，完成800萬(wàn)按85%比例返還辦公經(jīng)費(fèi)，超過(guò)800萬(wàn)的部分按95%的比例返回。也就是說(shuō)，縣財(cái)政基本上不占公安局的便宜，公安局也不給縣財(cái)政增加負(fù)擔(dān)。
在這一制度下，公安局既是財(cái)政局的“財(cái)源”，又是財(cái)政局需要保障的單位。但從理論上說(shuō)，公安局不是企業(yè)，財(cái)政局當(dāng)然不會(huì)從公安局那里獲得更多的財(cái)政收入。在財(cái)政政策杠桿下，能夠讓公安局自我實(shí)現(xiàn)收支平衡就不錯(cuò)了。于是乎，財(cái)政局設(shè)計(jì)了一個(gè)收支掛鉤政策，把800萬(wàn)作為一個(gè)基準(zhǔn)，既要求公安局維持自己的基本運(yùn)轉(zhuǎn)(每年必須完成800萬(wàn)的財(cái)政上繳任務(wù))，又鼓勵(lì)公安局積極作為(超過(guò)800萬(wàn)的罰沒(méi)收入基本上全返還給公安局)。
而在2014年實(shí)行財(cái)政政策改革以后，財(cái)政局根據(jù)核算，保障公安局每年800萬(wàn)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，哪怕公安局未上繳財(cái)政一分錢;如果公安局上繳超過(guò)800萬(wàn)，超過(guò)的部分按50%返還。
這個(gè)改革對(duì)財(cái)政局和公安局各有利弊。在財(cái)政包干制下，財(cái)政局不用承擔(dān)責(zé)任，但公安局也獲取了足夠的財(cái)政自主權(quán);收支脫鉤政策執(zhí)行以后，財(cái)政局需要承擔(dān)保障責(zé)任，但公安局喪失了財(cái)政自主權(quán)。
深入調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，改革前后公安局的財(cái)政狀況并沒(méi)有多大改變。因?yàn)椋?cái)政局經(jīng)過(guò)測(cè)算，這幾年公安局每年上繳財(cái)政1000萬(wàn)左右，按照這個(gè)基數(shù)，公安局獲得的財(cái)政支持差不多維持在850萬(wàn)~900萬(wàn)之間。換一句話說(shuō)，公安局如果要過(guò)好日子，維持過(guò)去幾年的財(cái)政狀況，怎么著都還得上繳1000萬(wàn)以上的罰沒(méi)收入。否則，公安干警的工資、津貼之類的雖然得到保障了，可加班費(fèi)之類的就無(wú)法保障了，公安干警的待遇就得下降。因此，公安局還得積極“創(chuàng)收”才行。
事實(shí)上，改革之后公安局內(nèi)基層單位的日子反而不好過(guò)了。原因在于，公安局趁機(jī)進(jìn)行了不利于基層單位的內(nèi)部財(cái)政政策調(diào)整。在財(cái)政政策改革之前，局機(jī)關(guān)和各派出所、各大隊(duì)之間執(zhí)行的也是包干政策，各基層單位，尤其是派出所，基本上是自收自支。這樣，局和各基層單位之間事實(shí)上沒(méi)有多大的財(cái)政關(guān)系，局領(lǐng)導(dǎo)省心，基層單位也逍遙。但是，財(cái)政政策的改革給局里擴(kuò)大其財(cái)政權(quán)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。局里通過(guò)財(cái)政保障了各個(gè)基層單位的“人頭經(jīng)費(fèi)”，但同時(shí)要從各基層單位提取罰沒(méi)收入，這對(duì)基層單位的其余開(kāi)支產(chǎn)生極大影響。
比如，對(duì)于城區(qū)派出所而言，除了“人頭經(jīng)費(fèi)”(正式民警的工資、津貼)得到財(cái)政保障，其他開(kāi)支仍需要自籌。而城區(qū)派出所每年最低開(kāi)支需100萬(wàn)，項(xiàng)目包括臨時(shí)人員工資(輔警、廚房)，辦公經(jīng)費(fèi)，民警住房公積金、醫(yī)保、超時(shí)工資。公安局在實(shí)行新財(cái)政政策后，只返還城區(qū)派出所財(cái)政收入的50%，這就意味著，派出所要維持運(yùn)轉(zhuǎn)，必須保證每年至少有200萬(wàn)左右財(cái)政收入。眾所周知，現(xiàn)在公安局基本上沒(méi)有行政收費(fèi)，這些所謂的財(cái)政收入實(shí)際上就是罰沒(méi)收入。
派出所長(zhǎng)無(wú)奈地說(shuō)，他最重要的任務(wù)就是“找米下鍋”。“米”在哪里?在“黃、賭、毒”。然而，他經(jīng)過(guò)仔細(xì)測(cè)算，派出所無(wú)論如何也不可能完成這個(gè)任務(wù)，因此，只能爭(zhēng)取縣里給派出所增加返還比例，他希望100%返還，最后達(dá)成了折中方案：70%。
局里為何要趁機(jī)增加財(cái)政收入?并不是說(shuō)局里想單純地?cái)U(kuò)張財(cái)政權(quán)，而是隨著治安形勢(shì)的變化，在基層單位任務(wù)越來(lái)越重的同時(shí)，局里的任務(wù)也增大了。比如，近些年來(lái)，公安部對(duì)群眾安全感指數(shù)非常敏感，以之為考核公安工作的一項(xiàng)指揮棒，甚至成為衡量地方主要官員的政績(jī)的主要指標(biāo)。對(duì)于公安局而言，這增加了許多行政工作，不可能全靠基層派出所去做，只能是局里統(tǒng)籌部署。
再如，這些年地方治安形勢(shì)不容樂(lè)觀，每個(gè)縣都有大案要案，這也需要局里統(tǒng)一部署。還有，近來(lái)公安部門加強(qiáng)了反恐部署，各縣公安局都可能要組建特警，加大培訓(xùn)民警，進(jìn)行持槍巡邏，僅此一項(xiàng)工作就耗資巨大，而這也不是基層單位所能完成的。
如此看來(lái)，無(wú)論財(cái)政政策怎么改變，貧困縣公安局的財(cái)政狀況并沒(méi)有實(shí)質(zhì)改變。其本質(zhì)是，財(cái)政保障主要來(lái)自于執(zhí)法行為;而且，隨著治安形勢(shì)的復(fù)雜化，警務(wù)工作越來(lái)越繁重，財(cái)政需求也越大。這就促使公安局的各基層單位出現(xiàn)了“趨利執(zhí)法”的情況：執(zhí)法要考慮獲取罰沒(méi)收入;執(zhí)法力量的分布取決于執(zhí)法收益。
趨利執(zhí)法的過(guò)程
受制于財(cái)政壓力，公安局的基層執(zhí)法單位必定考慮執(zhí)法效益問(wèn)題，即執(zhí)法力量投入與經(jīng)濟(jì)收益之間的對(duì)比。
這對(duì)執(zhí)法過(guò)程產(chǎn)生直接影響：第一，基層執(zhí)法單位要考慮重組執(zhí)法單元，讓更多的民警投入有經(jīng)濟(jì)收益的案件;第二，基層執(zhí)法單位還可能選擇性執(zhí)法，優(yōu)先考慮辦理那些和經(jīng)濟(jì)收益相關(guān)的案件。
關(guān)于第一點(diǎn)，主要體現(xiàn)為辦案力量的急劇增加，以及基層基礎(chǔ)工作的不斷弱化。
公安局傳統(tǒng)的內(nèi)部力量分布一般是這樣的，辦案的力量主要由專業(yè)大隊(duì)負(fù)責(zé)，治安大隊(duì)負(fù)責(zé)治安案件，刑偵大隊(duì)負(fù)責(zé)刑事案件，經(jīng)偵大隊(duì)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)案件，派出所一般負(fù)責(zé)基礎(chǔ)工作。應(yīng)該說(shuō)，傳統(tǒng)的分工模式是較為合理，也是比較有效的，由專業(yè)大隊(duì)負(fù)責(zé)案件處理有助于專業(yè)性提高;派出所因?yàn)椴挥没ù罅廪k案，有助于把基礎(chǔ)工作做扎實(shí)。也因此，之前我們通常看到的景象是，派出所即便缺乏經(jīng)費(fèi)，解決問(wèn)題的最常用手段是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“化緣”，當(dāng)然，前提是派出所也要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。
但是，自從公安局內(nèi)部財(cái)政政策變革之后，基層執(zhí)法單位尤其是派出所，財(cái)政壓力陡增。在與局里討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中，基層單位肯定處于弱勢(shì)，因此，只能自謀出路。問(wèn)題在于，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早已不是一級(jí)財(cái)政單位，也不可能給轄區(qū)派出所財(cái)政支持;況且，公安部早就再三強(qiáng)調(diào)，公安民警不能參與非警務(wù)活動(dòng)。在這種情況下，基層單位普遍增強(qiáng)了辦案力量。
以城區(qū)派出所為例。城區(qū)派出所為了減輕財(cái)政壓力，“創(chuàng)新”了工作方法。一是將任務(wù)分解到每個(gè)民警頭上，連普通社區(qū)民警也需完成7000元/月，女民警和辦公室人員的任務(wù)稍微少一些。二是抽調(diào)最精干的力量，成立了兩個(gè)辦案中隊(duì)，專門辦理案子。
由于派出所的力量向辦案傾斜，使得其基礎(chǔ)工作受到了影響。派出所所長(zhǎng)坦言，公安部的要求是每500人需配備一個(gè)片警，但城區(qū)派出所根本不可能達(dá)到，現(xiàn)在的實(shí)際情況是一個(gè)片警必須管3萬(wàn)人。由于警力嚴(yán)重不足，一些基礎(chǔ)工作根本不可能展開(kāi)，比如出租屋的登記管理、流動(dòng)人口信息的掌握、消防安全問(wèn)題。我調(diào)研的這個(gè)縣城戶籍人口只有3萬(wàn)人，但常住人口已超過(guò)10萬(wàn)人，絕大多數(shù)是鄉(xiāng)下來(lái)縣城帶小孩讀書的流動(dòng)人口。城區(qū)派出所非常擔(dān)心出租屋和流動(dòng)人口的管理問(wèn)題，認(rèn)為這是一個(gè)隱患，按現(xiàn)在的警力配置，根本不足以應(yīng)付。
不僅派出所，專業(yè)大隊(duì)的警力也不得不進(jìn)行重新配置。巡警大隊(duì)共有60多個(gè)巡警，其中有17個(gè)正式民警。一直以來(lái)，其主要職責(zé)有三個(gè)：一是110出警，這是核心業(yè)務(wù);二是城區(qū)防控，進(jìn)行巡邏，這也是基礎(chǔ)業(yè)務(wù);三是遇到突發(fā)事件時(shí)進(jìn)行穩(wěn)控，這也會(huì)牽扯部分警力。巡警大隊(duì)的保障相對(duì)還好一些，因?yàn)檎矫窬?ldquo;人頭費(fèi)”，另外財(cái)政還專門撥付群防群治的款項(xiàng)，巡防大隊(duì)可以靈活調(diào)配群防群治款。即便如此，巡防大隊(duì)也面臨財(cái)政壓力。為此，巡防大隊(duì)也把6個(gè)素質(zhì)最高的民警抽調(diào)出來(lái)，成立了案件中隊(duì)，專門為巡警大隊(duì)“創(chuàng)收”。
關(guān)于第二點(diǎn)，則主要表現(xiàn)為一些有利可圖的案件受到重視，而一些涉及群眾安全的案件卻可能因人手原因相對(duì)沒(méi)那么受重視。
我們?cè)谡{(diào)研中反復(fù)聽(tīng)到公安局內(nèi)部的一個(gè)說(shuō)法是，“有事找警察”的提法嚴(yán)重影響了正常的公安工作。從公安工作的專業(yè)化角度看，這個(gè)說(shuō)法非常有道理，因?yàn)楣膊块T承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)事務(wù)，導(dǎo)致其本職工作受到影響。但是，從另一個(gè)層面看，這種說(shuō)法或許真實(shí)反映了當(dāng)前公安部門選擇性執(zhí)法現(xiàn)狀。
選擇性執(zhí)法首先表現(xiàn)在基礎(chǔ)工作與辦案工作之間的錯(cuò)位。前面提到，派出所和巡防大隊(duì)的核心業(yè)務(wù)本不應(yīng)該是辦案，而是基礎(chǔ)工作。但現(xiàn)在的情況是，由于基礎(chǔ)工作不可能立即見(jiàn)效，也不可能給基層單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，基層單位把更多精力放在辦案中。
一個(gè)細(xì)節(jié)是，公安系統(tǒng)這些年非常重視群眾滿意度、安全感及治安好轉(zhuǎn)率等指標(biāo)，這些指標(biāo)基本上反映了基層基礎(chǔ)工作是否扎實(shí)。但是，基層單位對(duì)這些調(diào)查有自己的思考。因?yàn)椋谪?cái)政壓力下，基層單位客觀上必須更加重視辦案工作，比如辦理賭博案件。
其次，選擇性執(zhí)法體現(xiàn)在對(duì)案件的考量主要基于經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于巡警大隊(duì)、派出所等這些本應(yīng)以基礎(chǔ)工作為主業(yè)的基層單位而言，其辦案能力僅限于案情并不復(fù)雜的小型治安案件。絕大多數(shù)治安案件并不能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，比如鄰里糾紛、打架斗毆、小偷小摸，但這些案件卻關(guān)乎老百姓的日常生活;而少數(shù)治安案件，如聚眾賭博、賣淫嫖娼是可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的。基于經(jīng)濟(jì)利益的考量，基層單位更喜歡辦理后一種治安案件，而對(duì)前一類型的治安案件則積極性不高。
刑警大隊(duì)同樣有趨利執(zhí)法現(xiàn)象。一般情況下，有兩種類型的刑事案件刑警大隊(duì)有積極性，一是大案要案，尤其是命案，這種類型的案件一般領(lǐng)導(dǎo)重視，是個(gè)政治任務(wù);二是明顯有利可圖的案件，如涉及數(shù)額較大的詐騙、偷盜、搶劫案件。
由于刑事案件，特別是大案要案的破案成本更高，因此更需要考慮經(jīng)濟(jì)收益。一位刑偵中隊(duì)長(zhǎng)講了一個(gè)故事，2012年年底本縣發(fā)生了一起命案，兩個(gè)老人被殺。分管縣領(lǐng)導(dǎo)高度重視，鼓勵(lì)專案組破案，并承諾破案后為專案組請(qǐng)功，讓縣財(cái)政拿出30萬(wàn)出來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)。結(jié)果，這個(gè)案件歷經(jīng)波折終于破了，可這位縣領(lǐng)導(dǎo)食言了，僅僅請(qǐng)專案組吃一餐飯了事。這件事搞得刑偵大隊(duì)上下哭笑不得。當(dāng)然，公安局有命案必破的原則，投入精干力量破這起案件也沒(méi)怨言可說(shuō)。況且，領(lǐng)導(dǎo)肯定是要不了財(cái)政的錢，故而只能請(qǐng)吃一餐飯了事。
意外后果
趨利執(zhí)法的一般后果，大多是可以預(yù)見(jiàn)的，比如會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)工作荒廢，出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”等過(guò)度執(zhí)法行為，普通案件得不到處理影響公眾安全感等等。從我們調(diào)研的情況來(lái)看，趨利執(zhí)法還會(huì)產(chǎn)生一些意想不到的后果，而這或許為今后的警務(wù)工作埋下隱患。
一是產(chǎn)生警力內(nèi)耗。由于每一個(gè)基層單位都要為“創(chuàng)收”費(fèi)心，而真正能夠產(chǎn)生效益的執(zhí)法類型也就那么幾個(gè)。重大刑事案件只能由刑偵大隊(duì)來(lái)處理，別的單位沒(méi)有權(quán)限，也沒(méi)有能力來(lái)辦理。一般的治安案件中，能夠進(jìn)行處罰的就是抓黃賭毒。并且，抓吸毒的還很難罰到款，因?yàn)榭h城吸毒的大都是老油條，身無(wú)分文，且吸毒是刑事案件，必須并處拘留，這就更增加了罰款難度。所以，真正能夠“創(chuàng)收”的業(yè)務(wù)就是抓賭、抓嫖。而賭、嫖一般只在縣城才有，鄉(xiāng)下都是熟人社會(huì)，沒(méi)有多大空間。由此造成的后果是，全縣很大一部分警力，包括治安大隊(duì)、城區(qū)派出所、巡警大隊(duì)，都在抓賭抓嫖;甚至一些鄉(xiāng)下派出所也進(jìn)城抓賭抓嫖。以至于一位公安民警跟我們說(shuō)了一個(gè)笑話：有一次，一伙在縣城某個(gè)賓館賭博的人，竟然被來(lái)自不同單位的警察抓了5次!
二是造成警務(wù)效率低下。傳統(tǒng)的警力分布是較為合理的，專業(yè)大隊(duì)和基層派出所分工明確，相互配合。如果保障有力，警力充足，警務(wù)效率應(yīng)該是比較高的。當(dāng)所有基層單位一門心思求生存時(shí)，必定意味著職能交叉、混亂的局面，而一些基礎(chǔ)工作也不可能真正做好。長(zhǎng)此以往，因?yàn)槿狈A(chǔ)工作，警務(wù)效率必然下降。我們調(diào)研期間，地下六合彩開(kāi)始在這個(gè)縣的農(nóng)村大肆蔓延。治安大隊(duì)長(zhǎng)戲言，他要和兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出所做個(gè)“合伙生意”，端兩個(gè)馬莊。可行動(dòng)結(jié)果是，同一個(gè)地方的另外的馬莊根本就沒(méi)動(dòng)，端掉的馬莊也沒(méi)抓到老板。個(gè)中緣由可能是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所根本就不愿意掃除所有賭博窩點(diǎn)，否則如何維持今后的“創(chuàng)收”業(yè)務(wù)?
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