近日新華社報道稱，為保證和規(guī)范境外非政府組織在中國境內(nèi)合法開展活動，全國人大常委會將審議《境外非政府組織(NGO)管理法草案》。草案規(guī)定了境外非政府組織在中國境內(nèi)設(shè)立代表機構(gòu)和開展一次臨時活動的申請登記許可程序，確立了政府有關(guān)部門為境外非政府組織提供幫助的相關(guān)法律義務(wù)，還明確了違法行為的法律責(zé)任。
國家對境外NGO在境內(nèi)政治活動的監(jiān)管，實際上一直都比較嚴(yán)格。《境外非政府組織(NGO)管理法》的起草，意味著相關(guān)監(jiān)管進入法制化軌道。在我們看來，監(jiān)管的重點和難點都在于如何將介入“離岸政治”的NGO組織與真正從事公益事業(yè)的NGO區(qū)分開來。
境外NGO在中國的法律地位
“NGO(Non-Governmental Organization)”直譯為“非政府組織”，這是一個極其含混的詞匯，它涵蓋了不同國家無數(shù)領(lǐng)域千差萬別的機構(gòu)。早期的NGO更多是基于基督教傳統(tǒng)和人道主義精神開展國際援助活動及慈善活動，發(fā)展至今日對當(dāng)代國際政治的影響極其深遠(yuǎn)。
隨著改革開放的深入，當(dāng)前活躍在我國境內(nèi)的境外NGO正日益成為影響經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的一支不可忽視的力量。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在我國長期活動的境外NGO有1000個左右，加上開展短期合作項目的組織數(shù)量，總數(shù)可能多達4000-6000個。每年通過境外NGO流入我國的活動資金可達數(shù)億美元，其活動范圍涉及扶貧、助殘、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等20多個領(lǐng)域。
NGO在中國的飛速發(fā)展，一方面在為給中國帶來了國際資金、先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，有利于中國科技、民生、公益事業(yè)的發(fā)展進步，對促進中國非政府組織向著正規(guī)化和國際化發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在另一方面，大多數(shù)NGO在相當(dāng)長的時間里都是實實在在的“黑戶”。
現(xiàn)今中國有關(guān)NGO的法律法規(guī)主要有三個來源：1989年6月頒布的《外國商會管理暫行規(guī)定》、2004年3月頒布的《基金會管理條例》以及民政部在2012年修訂的社會組織三個登記管理條例。前兩者主要針對的是非營利性團體、基金會類型的境外NGO，后者則對社會團體類型的境外NGO有所規(guī)制。從上述內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn)，三條法規(guī)的出臺不僅時間跨度相當(dāng)大，對境外NGO的管理類型也相對單一，并沒有形成一個科學(xué)的立法體系，形成對境外NGO有效的監(jiān)督與管理。
與此同時，曾經(jīng)在東歐劇變、中亞西亞北非“顏色革命”中，一些具有政治背景的境外非政府組織已經(jīng)變成境外政權(quán)的延伸和變種，成為本國反政府力量的孵化者、助推者和組織者。基于政治利益，通過NGO輸送資金，利用文化交流、捐資助學(xué)、項目培訓(xùn)等手段進行意識形態(tài)領(lǐng)域的滲透，搜集目標(biāo)國的政治、經(jīng)濟、科技、軍事情報，在目標(biāo)國內(nèi)部培養(yǎng)代理人和政治反對派；特別是以開發(fā)援助、扶持弱勢群體為名，打著“維權(quán)”的旗號，制造輿論，混淆視聽，煽動民眾和政府產(chǎn)生對立情緒；或者支持參與策劃街頭政治、民族分裂等活動。這些活動都對國家安全和社會政治穩(wěn)定帶來了一定程度的威脅和危害。
這些慣于操縱“離岸政治”的興風(fēng)作浪者，成了境外NGO的“害群之馬”，使這個群體在各個國家發(fā)展之初普遍遭受政治上的不信任。
所謂“公民社會”的獨立性
而事實上，NGO從上世紀(jì)八十年代開始，NGO在西方世界成為“公民社會(civic society)”的核心要件。在一個“政府不可靠”且“市場失靈”的時代，西方人希望謀求一種更有效的治理模式，讓個體聯(lián)合起來對抗日益強大的國家權(quán)力，謀求政治的再平衡，而這種新型治理必將涉及國家與社會的重構(gòu)。
也許政治不完全是金錢的游戲，但沒有金錢的支持政治將寸步難行。大多數(shù)NGO并非盈利性組織，其資金從何而來?在一個商業(yè)社會，如何吸引逐利的社會資本投入到一個回報率極低的項目中，恐怕不是描述一種悲天憫人的情懷就能行的通的，必然有其他的目的和效用。而事實上現(xiàn)在很多NGO的運轉(zhuǎn)，政府撥款在NGO經(jīng)費中所占比例越來越大，事實上無論在哪個國家，NGO和政府之間的關(guān)系其實都是曖昧不清的。當(dāng)然，NGO還可能有另外的經(jīng)費來源，如私人捐款，除去少部分純粹慈善性質(zhì)的捐款之外，剩下的難免是某些利益集團別有用心的投資,用以博取聲名，進一步則是左右政府決策;另一方面，私人捐款對于NGO來說往往是杯水車薪，仍然要依賴政府撥款。
這是一個很有意思的現(xiàn)象，按照“公民社會”的政治理論，它既是與國家相對的私人領(lǐng)域，作為其主要載體之一——NGO又需要在公共領(lǐng)域參與諸多國家事務(wù)，而NGO的運行卻主要依靠政府的撥款。既然沒有“斷奶”，如何保證其獨立性?更別提作為一種獨立的民主力量制衡國家政府，最后只能淪為國家意志的工具。
而事實上同樣也如此，美國前總統(tǒng)布什曾親口承認(rèn)，美國的非政府組織在推動世界范圍的民主變革上做了巨大努力，促發(fā)了“玫瑰革命”、“橙色革命”、“郁金香革命、”“紫色革命”和“雪松革命”。最近香港的“占中”運動，就受到了美國國家民主基金會的資助。而中國在其他國家的投資經(jīng)營活動，也經(jīng)常會遭到西方資助的非政府組織的“攪局”。維基解密就爆出，美國駐緬甸大使館資助了當(dāng)?shù)氐囊恍┓钦M織，反對中方投資的密松水電站的建設(shè)。
緬甸環(huán)保人士游行示威，反對中國承建密松水電站
監(jiān)管境外NGO的國際經(jīng)驗
早在2012年俄國通過了《非政府組織法》，根據(jù)普京簽署的這項法案，任何符合以下兩個特征的非政府組織必須被列入履行“外國代理人”職能的組織清單，即受到境外資助與從事政治活動。這些組織必須提交特殊的報告，并接受特別檢查，違者可被判處2年監(jiān)禁，罰款30萬盧布或480小時社區(qū)勞動。根據(jù)這條法案，俄羅斯政府對NGO大舉屠刀，要求法庭關(guān)閉或暫停將近9000個NGO的活動，另有5610個組織面臨罰款。與此同時拿出23億盧布扶植本國NGO的發(fā)展。
俄羅斯政府對NGO大舉屠刀，要求法庭關(guān)閉或暫停將近9000個NGO的活動，另有5610個組織面臨罰款。
有別于俄國嚴(yán)格準(zhǔn)入的NGO管理模式，美英等國對非政府組織的登記注冊程序都比較簡單。在美國，申請者只需提交一份簡單的機構(gòu)章程，寫明機構(gòu)名稱、目標(biāo)，說明不為任何私人謀利益的宗旨，交由州內(nèi)政司批準(zhǔn)即可。在英國，成立志愿者組織無需登記，只要有自己的章程，不向政府要錢，成員不少于3人即可成立。對非政府組織的監(jiān)督管理模式一般都采用過程控制辦法。即對非政府組織開展的活動和組織運作的全過程實行監(jiān)督、評估和控制。這些國家的情報機構(gòu)在監(jiān)管過程中起到了非常重要的作用。
在大力向中俄等國“革命力量”輸血的同時，英美等國也十分警惕本國內(nèi)NGO與境外資金來往。英國《金融時報》稱，俄羅斯秘密向歐洲環(huán)保團體提供資金和開展合作，以環(huán)保為名抗議開采頁巖氣，從而維持歐洲國家對俄羅斯天然氣的依賴，政府需警惕這種聲音。此事最終上升到北約首腦層面，不難現(xiàn)象相關(guān)NGO會受到什么樣的處理。
在中國尚未有對境外NGO的相關(guān)懲罰性措施，不過對于NGO一直以限制性管理的態(tài)度審視其發(fā)展。甚至一些不涉及政治活動的境外NGO，比如一些動保等組織在進行活動時舉步維艱，令相關(guān)人士感慨“自帶干糧都不行”。
因此在法律監(jiān)管上需要厘清這一點，《境外非政府組織(NGO)管理法草案》要制定境外非政府組織項目、資金、人員管理制度，制定境外非政府組織活動領(lǐng)域準(zhǔn)入目錄，一方面甄別某些有“政治背景”的境外NGO并進行嚴(yán)格管理，另一方面，要想發(fā)揮NGO的積極作用，保障大多數(shù)非政治性境外NGO的合法權(quán)益，在積極接納的同時，也必須有一整套規(guī)范，尤其對資金、賬目、信息披露等方面，建立完善的監(jiān)督、調(diào)查機制。只有這樣，才能發(fā)揮在華海外NGO的積極作用，切斷其與“離岸政治”的關(guān)聯(lián)，使其復(fù)歸常態(tài)。NGO的管理透明度是其本身公信力的體現(xiàn)，這也是法律監(jiān)管的應(yīng)有之義。
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