時間：2014年12月6日 地點：環(huán)球時報年會現(xiàn)場 議題：依法治國為什么不是憲政
問題一：依法治國是不是憲政？
房寧：十八屆四中全會提出全面推進依法治國，依法治國首先是依憲治國。法學(xué)界許多朋友愛講：依憲治國就是憲政。但中央又明確提出：中國不搞“憲政”。這究竟是怎么回事?如果按法學(xué)界朋友們所說，憲政就是依照憲法治國，那當(dāng)然沒問題，我也贊成。但現(xiàn)實卻沒有這般單純，在當(dāng)下中國“憲政”大有來歷，這背后包含著一個政治盤算。
1989年后，西方一些勢力進行了反思，他們得出結(jié)論在短時間內(nèi)通過發(fā)動社會運動改變不了中國現(xiàn)行制度和政權(quán)，需要改變對華策略，“憲政”即是其中一個方案。90年代初起，在一些西方基金會支持下，首先在流亡海外的“民運”人士中搞起“憲政”熱，目的是“把憲政話語提升成了中國知識界的公共話題”,“在中國進行一次憲政文化掃盲”。這股“憲政”熱在2003年的所謂“民間修憲”時達到了一個小高潮。這里的“憲政”究竟是什么意思，簡而言之，就是“用憲政馴服統(tǒng)治者”。當(dāng)然，這還只是理論上的闡述。一旦中共接受了“憲政”的說法，接踵而來的，就是進一步提出落實“憲政”的具體措施——憲法司法化。
憲法司法化又為何意?其實那是個“臺灣經(jīng)驗”。當(dāng)年臺灣“民主化”運動有兩大路徑：政治訴訟與基層選舉。臺灣民進黨中有“鋤頭派”與“鐮刀派”之說，所謂“鐮刀派”就是以謝長廷、陳水扁為首的律師團，為“鋤頭派”即“美麗島事件”受刑人辯護。臺灣“民主化”進程中，政治性訴訟為反對派提供了一種合法而精準(zhǔn)的政治手段，不斷設(shè)置社會議題，聚人氣，練隊伍，使民進黨從小到大，由弱變強，最后取得了政權(quán)。西方某些勢力希望在中國如法炮制，在中國社會轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)期，以“憲政”名義，以維權(quán)為由，將個別問題普遍化、將一般問題政治化，上綱上線，發(fā)起政治性訴訟，凸顯矛盾，擴大分歧，制造對抗，并最終把對抗從法庭引向街頭。這樣的“戲碼”在臺灣，在許多發(fā)生“顏色革命”的地方屢見不鮮，西方某些勢力早已駕輕就熟。
我想，中央堅持不搞“憲政”，正是不搞這樣的“憲政”。這和主張依法治國、依憲治國顯然不是一回事。我相信，我們當(dāng)中大多數(shù)人也不會贊同那種“憲政”。中國正處于實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化關(guān)鍵時期，這同時也是社會矛盾最多、最為復(fù)雜的時期，我們要用憲法和法律規(guī)范社會行為，用法治來調(diào)節(jié)社會關(guān)系，但要特別防止社會矛盾政治化。憲法是我國根本大法，規(guī)定了我國基本社會制度和基本社會準(zhǔn)則。憲法要付諸實施，但我們也應(yīng)當(dāng)懂得，憲法是一部歷史。社會準(zhǔn)則的實現(xiàn)不是一蹴而就的，是需要條件的。放眼世界，哪個國家的憲法最終變成可實施、可操作的法律不是經(jīng)歷了漫長的社會進程？我想這也是中央慎重對待“憲政”這類概念及其憲法司法化問題的一個背景吧。
所以，我們大家大可不必再糾纏于“風(fēng)馬牛”式的爭論，這確實不是原本意義上的那個法學(xué)問題。
佟德志(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授)：現(xiàn)在我們一提憲政就會想到英國和美國，認(rèn)為不能用憲法去限制民主。我們提到這兩個國家的憲政主要有兩條：限制權(quán)力和保障權(quán)利。美國的憲政有沒有做到呢？事實上，當(dāng)年美國制定憲法最主要的目的，就是限制在美國已經(jīng)風(fēng)起云涌的民主事態(tài)。一開始美國要立憲，有人反對，說不能因為小小的暴亂就把風(fēng)箏放出來嚇唬院子的小雞。那時候，美國的邦聯(lián)沒有任何權(quán)力，收稅的權(quán)力都沒有。因此，美國制憲會議不是為了限制，而是為了急劇地擴張，這樣才能還美國的國債。美國憲法在整個發(fā)展的過程中一直都在擴張權(quán)力。
回到中國，我們把依法治國和憲政放在一起讓人覺得有點突兀。鄧小平在改革開放中提出了民主的制度化與法律化問題，即民主與法治的關(guān)系。在憲政和民主關(guān)系問題上，西方學(xué)者認(rèn)為它們是沖突的，但中國30年改革開放的實踐卻發(fā)現(xiàn)，民主和法治關(guān)系可以是和諧的。
有人提違憲審查，說美國就有憲法法院，但這不代表任何一個國家都有憲法法院。對中國來說，全國人大常委會對法律的實施進行監(jiān)督，就是一種方式。當(dāng)然，對于黨和法以及社會風(fēng)俗發(fā)生沖突的時候，我們需要有一個解決機制。現(xiàn)在我們正在不斷實踐，不斷的解決問題，解決問題過程中我們這樣的制度不斷建立起來。
楊光斌(中國人民大學(xué)比較政治研究所所長)：憲法不等于憲政，因為憲政后面有主義的問題，即等同于自由主義的憲政主義。比如說我們要“自由”，這是社會主義核心價值之一，但我們不能說自由主義。憲政主義背后都是與自由主義、“黨爭民主”聯(lián)系在一起。憲法就是依法辦事，很簡單，但把依憲治國和憲政聯(lián)系起來就是一種政治設(shè)計。
我們強調(diào)法治很重要，其實法治是很矛盾的。一個方面限制政府，大家都希望法治可以起到這種作用，依法治國，依憲治國，限制政府。但是我們不要忘了，歷史上所有的國家法治都有利于強勢利益集團，弱勢群體連法律程序的時間成本都受不了，比如外地民工如果因工資進入法院程序的話。
過去10年腐敗的情況，可以說都是因為沒有良好法治的結(jié)果，因此法治首先是保護執(zhí)政者。當(dāng)我們談法治的時候，首先想到的是制度。制度相對來說容易建設(shè)，但法治與其說是個制度，不如說它是文化和信仰。文化和信仰沒有，法治作為制度就得歸零。而信仰和文化的培養(yǎng)，是很漫長的過程。法治這個東西源自羅馬，我們血液中沒有這個東西。我們現(xiàn)在在換基因，但這是一種文化、一種傳統(tǒng)甚至信仰，很難改變。我們現(xiàn)在在預(yù)測或討論中國的問題時，都是在既有思想體系、或者西方話語體系中進行，在這一點上我們需要有所改變。
以西方流行的觀念比如憲政主義來看中國，中國好像不正常。中國和其他國家不同的地方就是是否是黨爭民主和憲政主義的。世界上人口過億的發(fā)展中國家共有九個，包括中國、印度、巴基斯坦、孟加拉國、印尼、菲律賓、尼日利亞、墨西哥、巴西等等，除中國外都是黨爭民主的憲政。但是，別說這些國家治理的有效性沒法和中國比，就是法治化水平，其中的大多數(shù)國家也遠遠不如中國，有的國家的憲法法院甚至是動亂之源。所以，不要以為有了好的概念就有好的結(jié)果。
李世默(上海春秋發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員)：依法治國是一種治理模式，憲政從定義上來講是一種意識形態(tài)。憲政這個概念來自進口而非中國，如果翻譯精確一點的話應(yīng)是憲政主義，而主義就是一種意識形態(tài)。作為治理模式，依法治國就是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。作為意識形態(tài)，憲政主義則是一套完整的價值觀，具有處方性和規(guī)范性。
這里的規(guī)范性是什么意思呢?就是說，有的憲法是憲政主義的憲法，有的憲法不是憲政主義的憲法，有的憲法再完善、執(zhí)行得再好也不是憲政主義。依法或依憲治國的國家不一定是憲政主義國家，不依憲治國的國家則可能是憲政主義國家。舉例來說，英國不是依憲治國的國家，它根本沒有憲法。英國是習(xí)俗治國，但它是一個憲政主義國家。憲政主義有獨特的文化、政治、宗教背景，說穿了就是西方自由主義的宗教和文化背景，這和中國的歷史不一樣。中國的憲法不是憲政主義的憲法，中國的依法治國或依憲治國也不是憲政主義，這是一個現(xiàn)實。
陶景洲：憲政這個詞在共產(chǎn)黨奪取政權(quán)以前就已經(jīng)有了，憲政不是新詞。為什么現(xiàn)在說以憲治國不是憲政呢?這是因為我們黨在過去給憲政定義了很多的必要因素。第一民主選舉，要真正的選舉。第二，要解除黨禁，這兩個我們做不到，所以現(xiàn)在不說憲政了。但是, 反過來說, 我比較同意主持人的觀點，我們完全可以說依憲治國就是憲政。也就是說: 憲法怎么規(guī)定的，我們就按照憲法做，憲法規(guī)定了我們四項基本原則，就按照憲法做就可以了。
我感覺現(xiàn)在比較好的一點是，過去說是依法治國，現(xiàn)在升級了, 說依憲治國。這是一個比較好的發(fā)展。為什么是比較好的發(fā)展? 依法治國法律這層就可以了，如果說法律違反憲法怎么辦呢?中國現(xiàn)行的憲法事實上有這樣的救濟措施。1987年的時候我用法語寫過一篇文章ㄍ中國的違憲審查制度》，在我們的82憲法里面已經(jīng)有了可以做違憲審查的制度性安排，只是說我們的黨不愿意把這個制度付諸實施，一直沒有做這件事。違憲審查制度建立起來才能以憲治國，不建立起來的話沒有辦法說依憲治國，我們現(xiàn)在的憲法沒有任何實際力量，這是一個問題。
依法治國, 行政機關(guān)你的規(guī)定不能違反法律，我們現(xiàn)在的中國事實上已經(jīng)做到了依法治國。為什么呢?法院在判決案件的時候，不去考慮行政機關(guān)的各個部委的規(guī)定，而必須是國務(wù)院的行政規(guī)章這一級作為判案的標(biāo)準(zhǔn)。怎么變成依憲治國? 這還有很長的路要走。要健全行政訴訟法，對抽象的行政行為進行違法性的審查，同時把違憲審查制度建立起來，這是有中國特色的憲政。
現(xiàn)在我們不愿意說憲政，就是因為有一個"七不講"文件，是本屆政府出的。如果說這文件是上一屆發(fā)布的話, 那現(xiàn)在就肯定可以說憲政了。因為是本屆的，又因為現(xiàn)在所有存在的都是正確的，而過去的都倒是可能有錯誤。現(xiàn)在糾正現(xiàn)在的錯誤比較難，所以我們就說以憲治國可以，但是憲政這個詞不能提，這是一種比較虛偽的說法。
有的時候真理掌握在少數(shù)人的手里。中國社會缺少誠信，為什么呢?因為我們自己不講誠信不行，要從最高層講誠信，我們的憲法制定出來不是說放在那兒就完了，而是需要執(zhí)行的，你不執(zhí)行憲法，從最根本的文件都不執(zhí)行，你說讓下面的人怎么執(zhí)行法律呢?下面怎么執(zhí)行那些規(guī)章制度呢? 因為你連憲法都不執(zhí)行啊!我們黨章里明文規(guī)定，黨在憲法和法律的范圍內(nèi)工作，如果說憲法不合適你把它改了就完了，我們黨有足夠的力量把它改了，你想變成什么樣就讓它變成什么樣。所以我感覺依憲執(zhí)政是沒有任何的問題，現(xiàn)在最主要的問題就是有法不依，有憲不去遵守的情況。這應(yīng)該改變。剛才這位先生說泰國的憲法法院沒有起到很好的作用。憲法法院有兩種形式，一個是通過憲法法院直接的關(guān)于違憲審查的安排，另外一個就是對憲法怎么能夠司法化，把它作為一個先決的法律問題提交給他們，然后法院才去具體的執(zhí)行憲法，這兩種都是可以的。我感覺中國在這個方面都沒有任何制度上的障礙，在現(xiàn)有的憲法里都是完全可以執(zhí)行的。對憲法的實施不能說我們還需要時間。我們制定的憲法已經(jīng)32年了, 還需要多長的時間? 再等32年再執(zhí)行?這足不可能的。以憲治國現(xiàn)在提出來, 時不我待。大家不遵守法律和憲法， 把它們變成一紙空文， 變成人治的社會, 這是不行的。
問題二：黨大還是法大？
佟德志：黨大還是法大，這個問題其實有一個先后的問題，不能說黨大，不能說法大，黨和法都大，黨在制定法律的時候一定是大的，為什么呢?黨要制憲，如果法律有問題了我們卻不能改變它，那我們怎么進行民主。黨制定出來的法律一定是大的，自己制定出法律就一定要遵守，我們黨也非常明確的在黨章和在歷次會議上提到這一點。因此，可以說先是黨大，黨制定出法，然后是法大。
還有提黨大還是人民大的問題，如果說沒有人民，黨什么都不是，只有人民大黨才會大。這里有兩個問題，第一個問題人民大不大，如果說在我們的這個國家里人民是小的，那么你不是一個民主的國家，人民一定是最大的。第二我們黨能不能代表人民，如果說真的某一天某一個黨不能代表人民了，它就大不了。為什么說依法治國不是憲政，因為這是中國特色社會主義法律。
李世默：四中全會提出全面推進依法治國以后，有人開始討論黨大還是法大以及黨和人民之間權(quán)力區(qū)分的問題，我覺得這是一個偽命題。在中國，黨在憲法里，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法賦予的。憲法保護黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨通過憲法執(zhí)行它的領(lǐng)導(dǎo)，這是一體的，不能硬分開來。因此，黨和憲法是一體的，黨和人民也是一體的，這是質(zhì)的關(guān)系，不是量的關(guān)系，是中國制度的根本。
楊光斌：依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)并不沖突，歷史上很多法治國家都是這樣走過來的。比如說英美是漸進的法治秩序，法治是它的自發(fā)秩序，法治之上沒有政治力量，無黨派。當(dāng)我們談法治的時候，很多人腦海里出現(xiàn)的就是自發(fā)秩序。
但是除了英美，法國、德國、日本等是國家主導(dǎo)的法治道路，發(fā)展中國家很多也是國家主導(dǎo)的法治。共產(chǎn)黨毫無疑需要法治，這個法治建設(shè)路徑在某種意義上和法國、德國、日本、新加坡是一樣的。
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