(原題：讓更多NGO在國際上發聲)
作者：秦威 福建省學會研究會副秘書長
最近，美國非政府組織(NGO)“人權觀察”發表了其審查全球人權狀況的《全球年度報告(2012年)》，對中國等國家和地區進行指責。長久以來，西方NGO在涉華問題上多有責難聲，對這些非難，多數情況是中國政府做出回應。這不免給人以中國只有政府發聲的單一印象，既然在西方社會中有多種身份的政治發言，中國是否也要有這種多角度對外表達的聲音?
在西方社會中，NGO有長久的歷史、老練的運作方式、成熟的組織體制，西方政府也善于利用NGO，特別是在國際問題上，西方政府往往“垂簾聽政”，利用NGO進退自如。目前，西方NGO多是純民間組織，但還有一小部分對其他國家負有特殊任務，比如“人權觀察”就專司對其他國家人權問題的觀察，按美國人權標準每年寫一個報告，提供給美國政府使用，由政府為之付費。這些得到政府資助的NGO為美國政府實現政治目的、維護美國的國家利益做了許多事，他們在“監管”世界的同時又讓美國政府免去了干涉別國內政的罵名。這些NGO對于美國政府來說，是錦上添花，物有所值。
回頭來看，我們在這方面吃虧不少，面對西方NGO的沖撞，我們一般由政府出面回應，往往不見得處處占上風，在國際事務的實際操作中也體現出效率不彰。近十多年來，雖然中國的NGO在國際關系中的影響在逐步增加，但是在國際政治、經濟沖突中，中國的NGO幾近失聲。
在當今中國的NGO中，這種能夠強勢亮相的政治性、經濟性組織少之又少。一方面政府尚沒有積極到位地使用一些NGO去應對國際問題，而是束之高閣，另一方面，中國知識分子中庸內斂的政治觀使他們不善于表達對世界的看法。雖然我們也有不少政治學與經濟學的學術團體，但他們關注的多是學術問題，而非通過在國際舞臺上發聲為國謀利。
在當今世界舞臺上，西方國家自稱是小政府，而這些小政府往往藏在許許多多有能力的NGO后面來操縱世界。如果我們NGO也能站在政府的周圍成為國際政治的參與者，一定會為這個國家掙得更多的面子與分數，并讓政府有更多的精力與資源用于為民謀利。中國的NGO應該在國際政治舞臺上大聲而主動地發聲，這需要中國的NGO通過修煉內功有這樣的傳播能力，也需要政府在他們身后給予更多更好的支持，提供更大的發聲空間和舞臺。▲(作者是福建省學會研究會副秘書長)
附文：NGO：顏色革命的急先鋒和馬前卒
一、國際NGO：特征與功能
在全球化浪潮的推動下，隨著全球公民社會運動的興起，非政府組織(Non-governmentOrganization,簡稱NGO)發展迅猛。目前世界上各類NGO達數百萬之多，其中國際性NGO超過35萬個，國際上確認的國際組織90%以上都是NGO。僅美國一國的NGO已經達到160萬個之多(僅基金會就有4萬個)，加拿大各類NGO達107.8萬個(其中7.8萬個慈善機構，10萬個非營利組織，90萬個基層組織)。[1]
所謂“非政府組織”，1950年聯合國經社理事會第288(X)號決議中規定：“任何國際組織，凡不是經由政府間協議而建立的，都被認為是為此種安排而成立的非政府組織。”1968年第1296號決議中重申了這一定義。對于其內涵，聯合國新聞部曾做過較全面的解釋：非政府組織是在地方、國家或國際層面上組織起來的非贏利性的、自愿的公民組織。這類組織面對同樣的任務，由興趣相同的人推動。它們提供各種各樣的服務和發揮人道主義作用，向政府反映公民關心的問題，監督政策制定和鼓勵在社區水平上的政治參與。它們提供分析和專門知識，發揮早期預警作用，幫助監督和執行國際協議。NGO日益成為繼主權國家和超國家機構(政府間國際組織)、跨國公司之后崛起的又一重要的國際行為主體，其蓬勃興起，是對人類社會在為實現可持續發展的努力中所遇到的市場失靈和政府失靈問題做出的反應和回答。
國際NGO是指那些成員來自兩個以上國家、資金的來源和使用具有跨國性質的組織。根據不同的標準，國際NGO一般可分為操作型和倡議型。它們主要是以道德理念和價值觀為核心，對國家施加影響。影響的方式主要有倡導新觀念，喚醒公眾的問題意識;發布信息，影響公眾和輿論;采取抗議活動;參與國際條約的起草、制定、監督工作，使對象的行為制度化等。國際NGO希望借助聯合國作為發揮影響的舞臺，事實上已構成了聯合國管理國際事務的重要組成部分。[2]本質上講，國際NGO具有跨國性質，主要表現在組織目的和活動范圍至少涉及兩個國家；組織成員來自于不同的國家，經費的來源和使用具有國際性。
國際NGO主要活躍于國際和平與安全領域、環境保護領域以及人權領域。有關國際安全與和平的國際NGO，無論是數量、規模、涉及范圍、分布地區，還是影響力，都首屈一指。一些非政府組織因為成就巨大而獲得諾貝爾和平獎，如“國際禁雷行動”。它由最初6個國際NGO發起，到現在已經有1400多個NGO在國家、地區和全球層次上開展活動。從中可以看出，國際NGO之間已不僅僅是組織內部的垂直聯系，還有許多橫向溝通，在一些彼此關注的問題上能夠建立合作和互助關系。
截至2005年的統計，世界上享有聯合國經社理事會咨商地位的2719個NGO，發達國家占70%，而發展中國家僅占30%;與聯合國新聞部保持有“正式”關系的近2000個NGO中，發展中國家僅占16%。在大多數聯合國會議上，至少80%以上的NGO與會者來自發達國家，窮國的聲音很難被國際社會聽到，發展中國家的利益難以得到平衡和充分保護。也就是說大部分國際NGO網絡的節點在發達國家，成為信息的接受和發送中心。美國和歐洲是國際NGO最核心的國家和地區。而發展中國家的國際非政府組織又往往與發達國家有密切的關系。其總部一般設在西方，援助的項目資金大部分也來自西方，領導人員可能來自發達國家，開展活動的理念與方式也源于發達國家。再加上發達國家的國際NGO享有話語權，在議題的設置上有操控權，發展中國家的NGO事實上處于從屬地位。[3]
現代國際政治，不僅國家行為體在起作用，非國家行為體影響亦巨大。國際NGO作為一種力量，構成了國際政治變革的重要動力。雖然在國際政治中國家仍然是主角，但國際NGO發揮了約束、限制和影響國家的重要作用。這種影響可以表現為對國家主權的挑戰，對外交政策的干預，對國家形象的塑造（包括正面和負面的構建），對全球化的應對等。
國際NGO主要以道德理念和價值觀為核心，與國家和其他行為體建立互動關系，形成一種網絡，在志愿、互利、橫向交往和交流模式的基礎上建立起固定的聯系和組織形式。在此過程中，國際和國內NGO通過“回飛鏢”(Boomerang)模式來對國家施加影響：如果國家與其他國內行為體之間的交流渠道被堵塞，國內的NGO就會繞過其政府，直接求助國際盟友的幫助，力求從外部對其國家施加壓力，促使本國的政策發生變化。[4]應當看到，NGO具有雙重性，既有積極的一面，也有消極的一面。正如英國《新科學人》雜志所評論的：“當它好的時候，會很好，促進社會的良性發展;當它糟的時候，會很糟，它只顧自己，毫無責任可言。”
二、國際NGO：西方政府對外傳播中扮演的角色
在國家(廣義上的政府)對外傳播主體問題的認識上，西方國家認為政府與非政府組織同樣重要。西方非政府組織（NGO）或配合政府的行為，為政府拉高聲勢；或補充、代替政府去完成政府不便出面或難以完成的使命。譬如美國對外推進民主一直是美國政府重要的對外戰略目標。美國政府有很多機構直接從事海外推進民主計劃，如“美國國際發展署”及“美國國務院民主、人權和勞工局”等，這些機構為那些符合“民主標準”的國家提供大量資金，以促進和鞏固全球民主。同時，美國廣大的NGO在其對外推進民主的進程中也扮演了不可替代的重要角色，主要包括國家民主基金、國際事務國家民主研究所、國際私人事業中心、美國國際勞工團結中心、國際選舉體制基金、自由之家、歐亞基金會、卡特中心等。[5]很多NGO都帶有較強的意識形態偏見和一定的政治利益，有的被西方利用當作對外滲透、干預和擴張的工具。西方國家將NGO納入自己的軌道，將其當作可變通的實現自己目標的途經。尤其在“顏色革命”中充當急先鋒的美國NGO，如愛因斯坦研究所，及其所屬“人權基金會”、“民主價值基金會”及“宗教自由基金會”，OTPOR(一個學生團體。塞爾維亞語“反抗”之意)，“自由之家”，“國際共和研究所”，“索羅斯基金會”，“開放社會基金會”等。
(一)NGO與“顏色革命”
對別國實施政治滲透，輸出美國的價值觀念，是美國推行霸權政策的慣用手法，也是美國除軍事手段以外推翻別國政府的一貫做法。數年來，美國對這種做法不斷創新，以“推廣民主”為包裝，以鼓動有關國家民眾開展街頭抗爭的方式，最終達到推翻政權的目的。這種做法被稱為“顏色革命”。在這一過程中，西方國家利用NGO推波助瀾，有時是赤裸裸的，有時又極其隱蔽。從以下事件中也可見其端倪：
1、在獨聯體等國家資助策動“顏色革命”。由于國際NGO在當前世界中的地位和影響越來越重要，一些西方國家尤其是美國，在對外政策中越來越多地利用國際NGO來推行自己的民主價值觀。在獨聯體國家格魯吉亞的“玫瑰革命”、烏克蘭的“橙色革命”、吉爾吉斯斯坦的“郁金香革命”中，雖然各個國家存在內在的政治、經濟、社會誘因，但西方NGO無疑起了推波助瀾和核心領導作用。
2005年5月18日，美國總統布什強調，美國在阿富汗和伊拉克推行“民主”，進行政權更迭，幾乎耗費了3000億美元資金，而在其他許多國家推動“顏色革命”，僅僅花費不足46億美元。事實證明，美國政府扶持的一些國際NGO成為西方推動“顏色革命”的急先鋒和馬前卒。這些組織通過指導反對派活動、組織集會抗議、利用輿論施壓等方式，最終達到了改造他國政權的目的。據美國有關機構統計，在美國和其他西方國家推動下，20世紀90年代以來，東歐、中亞地區的NGO增加了四五倍。其中，美國在中亞國家幫助建立NGO的工作更是不斷取得“重大進展”。目前中亞國家的NGO已經超過一萬個。這些組織在前南斯拉夫、格魯吉亞、烏克蘭和吉爾吉斯斯坦的“政權更迭”中都發揮了核心作用。[6]
除了赤裸裸的金錢援助外，最厲害的一招就是通過NGO控制或影響輿論，為西方實現滲透和演變服務。西方國家一方面支持本國的電臺、報刊和電視臺走向國際，在發展中國家“落地生根”，樹立“公信力”;另一方面，以新聞自由等為幌子，不斷施壓發展中國家開放媒體管制，資助發展中國家創立所謂的“獨立”電臺、電視臺和報刊。在西方資助下，中東歐和中亞多數國家都允許西方的電臺和電視臺落地或成立各種“獨立”媒體，在格魯吉亞和烏克蘭“顏色革命”中，許多選民投票支持親西方人士上臺，正是西方媒體在當地發揮影響力的結果。
2、資助OTPOR等組織推翻米洛舍維奇政權。1999年由美國政府資助的民主黨對外活動組織曾邀請20多個塞爾維亞反對派領導人齊聚布達佩斯，商討共同推翻米洛舍維奇的方案。最終使米洛舍維奇政權2000年倒臺的，正是一個由青年學生組成的團體—OTPOR(塞爾維亞語“反抗”之意)。該組織由“顏色革命”推手之一的羅伯特•赫爾維(曾任美國駐緬甸大使館武官，后追隨吉恩•夏普)1998年10月親手組建。他認為，非暴力革命的重點培訓對象是年輕人。在愛因斯坦研究所和美國另一家NGO的資助下，赫爾維帶領OTPOR的骨干成員，在布達佩斯建立了一家“非暴力抵抗中心”，專門培訓來自其他地區的“年輕革命分子”。[7]
3、對中東地區和南美洲的NGO“資助”。2002年8月，美在發動伊拉克戰爭前，啟動了一項總額達660萬美元的非政府資助計劃，名義上是資助各種NGO在伊拉克境內及其周邊地區進行人道主義救援，實際上是利用NGO幫助美國收集情報，為其打擊伊拉克提供便利。美國國際開發署曾向委內瑞拉的一些非政府組織提供資助，以策動這些組織從事反政府活動。接受資助的，有不少是反查韋斯政府的組織。美國知道這樣做并不光彩，所以在有關資料中隱去了這些受援組織的名稱。美國暗中資助反政府組織的做法，引起了委內瑞拉官方的強烈反應，委議會要求美方公布真相，并要將美政府告上法庭。[8]
4、向緬甸滲透，策動“藏紅色革命”。2007年9月，緬甸爆發被西方媒體稱為“藏紅色革命”的政治危機。事實正如英國《金融時報》2007年12月6日文章所披露，美國在這場危機中扮演了重要角色。在過去3年中，“顏色革命精神教父”吉恩•夏普和他的愛因斯坦研究所，在泰緬邊境地區，培訓了3000多名來自緬甸各地的反對派，其中包括數百名僧侶。培訓內容除非暴力革命的各種策略和方法外，還包括如何與警察等現政權維護者展開溝通的技巧。此外，愛因斯坦研究所還為這些人提供物質上的資助，比如為僧侶們提供手機等通訊工具。這都為2007年9月僧侶策動的大規模示威活動作了鋪墊。事實上，愛因斯坦研究所1989年已開始在緬甸展開秘密活動。當時，美國政府曾一次性撥給該所5200萬美元，作為在緬甸活動的專用經費。愛因斯坦研究所還定期向美國國會和政府提交報告和計劃，在獲得許可后，由研究所下設的“人權基金會”、“民主價值基金會”及“宗教自由基金會”等具體實施。[9]
(二)NGO與幕后推手
1、通過先資助西方NGO，然后通過其間接資助發展中國家NGO，來實現西方對外滲透。
香港《紫荊雜志》2008年6月載文指出，西方勢力借非政府組織滲透發展中國家主要有三大手段。一是資助、培訓對象國家的各種NGO來施加政治影響。二是利用NGO的渠道進行軟性滲透。即西方通過各種NGO，以所謂人道主義救援、維護人權、推廣民主進程、維護宗教自由和新聞自由等各種借口，對發展中國家進行滲透，培植親西方的代理人。三是通過NGO控制或影響輿論，為西方實現滲透和演變服務。事實上，作為殺手锏，西方國家為了消除被援助國政府和民眾對西方政府直接援助的反感，更擅長通過首先資助西方NGO，然后通過西方NGO，間接資助發展中國家NGO來實現西方對外滲透。
譬如Internews這一投身于支持“世界范圍開放性媒介”的非盈利組織，[10]除了對國家和資本的財政資助的嚴重依賴之外，Internews與美國國家和主要傳媒集團有緊密關系。其董事中有一位美國在線-時代華納的高級副總裁和一位美國議員。這個機構活動范圍甚廣。從1992年起到2001年，該機構培訓了超過18，000位專業媒介人員，它和2100個以上非政府電視臺和廣播臺有工作關系，在前蘇聯、前南斯拉夫、約旦河西岸和加沙支持了19個非政府獨立電視網絡的發展，創立和或資助了29個媒介協會，僅在2001年就制作近730小時的電視和廣播節目，其潛在受眾達3億600萬之多。此外，它還向前蘇聯和前南斯拉夫的獨立電視臺提供了超過1000小時的國際記錄片節目。從其活動的范圍和尺度以及區域重點來看，Internews毫無疑問是最有影響力的非政府傳媒組織之一，它所促進的正是美國向前社會主義地區和伊斯蘭地區輸出自己認同的民主觀念和美國新聞價值和實踐的議程。[11]
2、利用NGO力量實現政府難以達到的政治目標，是美國人一貫的做法，并屢屢成功。
很多時候官方講話沒有民間的聲音有效，有些話官方難以啟齒，但給NGO去做似乎順理成章。美國長期以來不屑與蘇丹乃至整個非洲建立更為密切的關系，所以美國的聲音在這片土地上影響力有限，于是美國啟用了其助手——NGO。達爾富爾夢(DreamforDarfur)便應運誕生。當眾多類似組織在美國政府的資助下開始運作時，其巨大能量便顯現出來了。讓中國在國際上出丑、陷于尷尬境地，也是西方某些人權組織的既定策略，把北京奧運與蘇丹達爾富爾問題掛鉤，純屬風馬牛不相及，但他們做到了。2007年3月28日，美國《華爾街日報》登載好萊塢演員米亞法蘿和他的兒子若南法蘿聯名寫的題為《種族滅絕的奧運會》的文章，是世界范圍內第一次有人公開將北京奧運與達爾富爾問題掛鉤。同時，美國的NGO拯救達爾富爾聯盟(SaveDarfurCoalition)向兩家美國企業施壓，要求其出售投資蘇丹石油產業開發的中國石油天然氣股份有限公司股。[12]國際特赦組織、人權觀察組織、國際公義聯盟(CoalitionforInternationalJustice)等老牌號NGO與拯救達爾富爾聯盟遙相呼應，在全球范圍內張揚他們的觀點。
3、美國等西方國家利用國際NGO推行自己的價值觀。美國資深政客、共和黨總統參選人麥凱恩，2007年11月在美國《外交事務》雜志上刊文，標榜自己的外交立場是“必須扶持全球民主力量”。麥凱恩自1992年起，開始擔任美國“國際共和研究所”[13]理事會的主席。美國總統布什在該研究所舉辦的2005年度“自由獎”頒獎儀式上宣稱，20多年來該研究所“在100多個國家的民主變革斗爭前沿努力工作。正是由于它的作用，今天的世界才變得安全了、自由了、平靜了。”目前，“國際共和研究所”在全球設有多家機構，并為50個國家的非政府機構提供資金支持。
以在全球推廣“民主”為使命的美國NGO“自由之家”，專門在吉爾吉斯斯坦開辦。其項目總監麥克•斯通，曾“出色”地打贏了導致這場“軟政變”的宣傳戰。該組織被稱為“老牌顛覆專家”，在12個國家設有分部，主要任務就是在一些國家推動“人權”和“自由”，最終達到顛覆政權的目的。英國《衛報》曾指出：“作為‘顏色革命’主要建筑師之一的‘自由之家’，不過是中情局的門面而已。”如今，該組織不僅活躍在獨聯體和東歐，還在中東、中亞和拉美設有分部。另一位大名鼎鼎的美國人馬克•帕瑪，被《紐約時報》譽為“西方最活躍的經濟與政治自由化推動者”，作為“自由之家”的副主席，曾在“顏色革命”戰場上不遺余力。
“金融大鱷”索羅斯這位前東歐移民的猶太人后裔，已成為美國推進非暴力政權更迭的領軍人物之一。索羅斯直言，“開放社會基金會”(1979年索羅斯在紐約建立的第一個基金會)的使命就是“幫助打開封閉社會”，搜尋可能的“民主萌芽”，然后采用各種手段扶植其發展壯大。如今“開放社會基金會”的分支機構已遍布東歐、拉美、東南亞、中東等地的50多個國家，雇員超過1000人，每年花費超過3億美元。2006年6月，索羅斯的“開放社會基金會”悄然進入中國，出現在中國一家民間組織的資金捐贈者名單上，捐資金額約為200萬元人民幣。人們同時發現，曾在獨聯體國家“顏色革命”中發揮重要作用的一些美國非政府組織，如“索羅斯基金會”、“民主基金會”、“歐亞基金會”等，也開始進入中國。一些境外非政府組織來華人員，廣泛搜羅中國國內問題和社會矛盾，以“扶貧”、“技術開發”等名義開展工作。[14]
正如美國研究NGO的著名學者萊斯特·M·薩拉蒙所認為的，蘇東地區存在于政黨之外的政治與社會組織在“蘇東劇變”中起了非常重要的作用。與美國花費數千億美元、犧牲數千美軍生命的伊拉克戰爭相比，借助NGO實行非暴力政權更迭，占領議會大廈和取得整個國家，不費一槍一彈的“顏色革命”成本之低，不能不說是美國人將戰爭思維用在“軟實力”上的一大創新。
三、結語
上述對國際NGO在對外傳播中的滲透特征的考察，給我們的啟示如下：
第一，如前所述，對國家(或政府)對外傳播主體的認識，政府與非政府組織同樣重要。西方非政府組織(NGO)或配合政府的行為，為政府拉高聲勢;或補充、代替政府去完成政府不便出面或難以完成的使命。
第二，如何借助國際NGO力量，要認識國際NGO的兩個兩面性。第一個兩面性是建設性與破壞性。即國際NGO力量對一個國家的政府可以有不同的兩種功能：一是NGO力量與國家權力互補，在政府管不過來或難以發揮作用時，它作為積極的建設性力量，對國家與社會事務起促進作用。另一種是作為破壞性社會力量，成為造成國家與社會動亂的公害(即作為敵對的社會勢力顛覆國家政權，作為社會邪惡勢力為非作歹，擾亂社會安全)。第二個兩面性是經濟利益與意識形態。某些國際NGO除了意識形態，還有其利益性和集團性。這種特點決定了其種種行為，有較為強烈的目的性，甚至代表著某些政治集團和利益集團的偏好。
因此，政府對外傳播中，如何借助國際NGO力量，是中國急需補修的一門課程，與國際NGO交往，不能單憑感情，而要以務實的眼光，既要看到其中的意識形態方面的價值追求，又要看到其中的利益紐帶關系。在全球化時代，中國追求的目標應是，將國際NGO對華的積極影響發揮到最大，將其負面影響控制到最小。
注釋：
[1]數據參見穆紫：《西方勢力借非政府組織滲透中國》，星島環球網www.stnn.cc，2008年6月5日，來源：香港《紫荊雜志》
[2]參見袁正清：《2007年：全球政治與安全報告》之《國際非政府組織：概念、分類與發展》，中國網2007年4月2日
[3]參見袁正清：《國際非政府組織的發展趨勢和特點》，中國網2007年4月2日
[4]參見袁正清：《國際非政府組織的主要活動領域與方式》，中國網2007年4月2日
[5]AlexandraSilver，SoftPower:Democracy–PromotionandU.S.NGO’s:WorkingPaperofCouncilonForeignRelations，March17，2006，http://www.cfr.org/publication/10164/soft_power.html#1.(轉引自方長平《中美軟實力比較及其對中國的啟示》，《世界經濟與政治》2007年第7期)
[6]袁正清：《國際非政府組織的發展趨勢和特點》，中國網2007年4月2日
[7]參見《“顏色革命”主謀干將大揭底》，[大公網訊]2008年3月26日
[8]參見施君玉：《美對外滲透越來越不得人心》，《大公報》2006年9月2日
[9]參見《“顏色革命”主謀干將大揭底》，[大公網訊]2008年3月26日
[10]說明：該組織1982年成立于美國，在歐洲和亞洲都有分支機構，著重關注東歐、俄羅斯、中東和中亞地區的傳媒發展。據該機構網頁，其主要從美國政府若干機構、荷蘭政府、歐洲委員會，以及一些美國大公司和基金會獲得資助，在2001年就有1700萬美元的預算。
[11]參見趙月枝：《帝國時代的世界傳播：國家、資本和非政府組織力量的重新布局?》http://www.studa.net/xinwen/060803/11503780-2.html，2006年8月3日
[12]說明：其中一家擁有23億股中國石油天然氣股份有限公司股權的柏克夏海瑟威公司老板就是中國人熟悉的股神巴菲特。
[13]說明：該研究所成立于1983年，總部設在華盛頓，宗旨是在全世界推進“民主”、“自由”、“自治”與“法治”。
[14]參見《“顏色革命”主謀干將大揭底》，[大公網訊]2008年3月26日
原載《新聞大學》，原標題《政府對外傳播中的“NGO”力量及其利用——基于西方國家借NGO對發展中國家滲透的考察》
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