楊思遠(yuǎn)：群眾路線在殷都（連載十三）

　　第十二章 群眾參與民主政治建設(shè)

（編者按：中央民族大學(xué)“985工程”民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理創(chuàng)新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區(qū)群眾路線的實踐探索進(jìn)行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結(jié)。現(xiàn)在左翼要給社會提出具有建設(shè)性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現(xiàn)實價值。本網(wǎng)站將連載該書內(nèi)容。此篇為最后部分。）

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會制度是我國人民民主的根本政治制度，人民政協(xié)是基本政治制度。但是長期以來，受行政集權(quán)政治體制的制約，黨政機構(gòu)脫離人民群眾的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，人民代表由于不能很好代表選民利益，弱化了代表性，政協(xié)委員作為一種榮譽，參政議政能力很低。殷都區(qū)以其所創(chuàng)造的“十大員”群眾組織有序地參與到人民民主政治建設(shè)中來，扭轉(zhuǎn)了黨政機關(guān)脫離群眾的趨勢，人民開始起來監(jiān)督政府，成功探索出一條在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的成功路子，這對于推動人民民主政治體制改革和實現(xiàn)長治久安具有重要的政治意義和理論意義。

　　一、脫離群眾是執(zhí)政黨最大的危險

　　我們黨作為一個擁有8000萬黨員的世界第一大政黨，長期執(zhí)政面臨的最大危險是什么，人們有著不同的回答。主要的答案有：最大危險是腐敗;最大危險來自喪失先進(jìn)性;最大危險是執(zhí)政能力不足;最大的危險來自和平演變;最嚴(yán)重的危險來自發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn);最大的危險是指導(dǎo)思想和政治路線上出現(xiàn)偏差;最大的危險來自基層黨組織的渙散，等等。殷都區(qū)卻從工作的具體實踐中深刻認(rèn)識到，“最大的危險來自脫離群眾。”[1]這個診斷，一下子將上述其他危險現(xiàn)象化了，那些危險的確對我們黨長期執(zhí)政構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)，但都是脫離群眾在黨的思想上、政治路線上、組織路線上和工作作風(fēng)上的表現(xiàn)，是標(biāo)不是本，要長期執(zhí)政，就不能仰賴短期治標(biāo)，要治本就必須改變脫離群眾造成的官僚化趨勢。

　　腐敗的危害深重，中國歷朝末期腐敗叢生，是導(dǎo)致王朝覆滅的重要原因。但是，封建制和集權(quán)官僚制社會是階級社會，統(tǒng)治階級和勞動人民之間的根本利益對立決定了歷代統(tǒng)治者不可能站在勞動人民一邊，不可能代表勞動人民的根本利益，他們的腐敗是制度性的。人民民主制度下的腐敗是體制性的，是行政集權(quán)體制日益脫離群眾產(chǎn)生官僚化趨勢的結(jié)果。只要動員人民起來監(jiān)督黨政機構(gòu)，就能夠開創(chuàng)人民民主政治新體制，以取代官僚化的行政集權(quán)體制，抑制和最終克服腐敗。所以，今天的腐敗是脫離群眾造成的結(jié)果，而不是原因。試想，如果沒有脫離群眾，黨政干部在思想上全心全意為群眾服務(wù)，就產(chǎn)生不了腐敗的動機。退一步說，即使黨政干部沒有樹立為人民服務(wù)的信念，如果群眾能夠強有力行使監(jiān)督權(quán)力，腐敗也不會愈演愈烈。

　　至于喪失黨的先進(jìn)性是最大的危險，這種判斷本身就是脫離群眾的結(jié)論。無產(chǎn)階級政黨是無產(chǎn)階級的先鋒組織，這種先進(jìn)性不脫離無產(chǎn)階級的階級性，而是建立在這個階級性基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前我們黨喪失先進(jìn)性的危險，不是來自階級性，我們黨的思想路線、政治路線和組織路線都沒有脫離群眾，沒有背離馬克思主義政黨的性質(zhì)，但在工作路線上受行政集權(quán)體制的影響有嚴(yán)重脫離群眾的傾向。思想路線、政治路線和組織路線的貫徹依靠具體工作，在工作路線出問題的情況下，保持先進(jìn)性的結(jié)果是脫離群眾越來越遠(yuǎn)，走上了精英路線，而不是堅持群眾路線。黨不是靠比群眾聰明、不是靠當(dāng)群眾的先生來執(zhí)政的，而是靠充當(dāng)群眾的學(xué)生來執(zhí)政的。“卑賤者最聰明，高貴者最愚蠢。”[2]不是保持先進(jìn)性，而是保持謙虛謹(jǐn)慎、戒驕戒躁、艱苦奮斗的作風(fēng)才能長期執(zhí)政，所以，最大危險不是喪失先進(jìn)性，而是喪失群眾性。

　　黨的執(zhí)政能力不足不是執(zhí)政黨的根本問題，執(zhí)政能力不足群眾不會過于怪罪，執(zhí)政方向錯誤才會導(dǎo)致群眾不滿。黨不是靠能力比群眾強而上臺執(zhí)政的，而是靠代表人民群眾根本利益上臺執(zhí)政的。脫離群眾的黨，執(zhí)政能力越強越可怕;沒有脫離群眾的黨，會把群眾的智慧和力量發(fā)動起來，構(gòu)成自己執(zhí)政的力量基礎(chǔ)。群眾的創(chuàng)造能力是無限的，扎根群眾的黨就是最有力的政黨，脫離群眾的黨就是最虛弱的政黨。

　　和平演變是外部因素，處于資本主義世界體系中的社會主義國家，外部挑戰(zhàn)是巨大威脅，對此不應(yīng)掉以輕心，更不能抱有任何幻想。在內(nèi)部，只要我們黨始終和人民群眾打成一片，始終不脫離群眾，就能夠從群眾中汲取無窮的力量，不害怕任何外來挑釁。新中國成立初期，美帝國主義在朝鮮發(fā)動戰(zhàn)爭，欲圖以武力征服新中國，由于當(dāng)時黨和人民群眾團(tuán)結(jié)一心，如同一人，美帝國主義不過是紙老虎。脫離群眾必然軟弱可欺，退讓隱忍;密切聯(lián)系群眾，連武力征服也徒喚奈何，何況和平演變呢!

　　市場經(jīng)濟(jì)遵循交換原則，這同我們黨倡導(dǎo)的全心全意為人民服務(wù)，為群眾謀利益是相互矛盾的。將市場經(jīng)濟(jì)原則引入黨內(nèi)生活，引入黨同人民群眾的關(guān)系中，就會脫離群眾。市場經(jīng)濟(jì)原則僅僅是黨脫離群眾的一個促進(jìn)因素，不是脫離群眾充分條件。相反，脫離群眾才會將交換原則引入政治生活中來，進(jìn)一步惡化黨群關(guān)系。

　　指導(dǎo)思想上的偏差說到底是思想上的問題，只要沒有脫離群眾，即使一時出了偏差也易于糾正;反之，一旦脫離群眾，即使指導(dǎo)思想上堅持馬克思主義指導(dǎo)，也會讓群眾覺得是言行不一，從而產(chǎn)生離心離德的傾向;長期脫離群眾，遲早會在指導(dǎo)思想上偏離馬克思主義。為什么現(xiàn)在宣傳馬克思主義，群眾不聽了，是因為群眾懂得聽其言，更要觀其行。群眾路線是我們黨的工作路線，是行動路線，是群眾要“觀”的。當(dāng)脫離群眾成為現(xiàn)實，再多的宣傳都淪為說教，自己不信，更欺騙不了群眾。其實任何時候，群眾都是心明眼亮的。群眾是真正的英雄，而我們自己常常幼稚可笑。

　　基層組織渙散觸及了問題的根本，但也只是觸及，因為基層組織離群眾最近。基層組織渙散是黨脫離群眾的開始和標(biāo)志，必須高度重視。解決這個問題的辦法仍然要回到聯(lián)系群眾上來。革命戰(zhàn)爭年代，一個黨員可以在群眾中隱蔽下來，如今一個基層黨支部在群眾中都不能發(fā)揮作用，可見脫離群眾之嚴(yán)重。

　　殷都區(qū)委在整體發(fā)展思路的四句話概括中，將“依靠群眾參與”作為全區(qū)戰(zhàn)略布局和工作統(tǒng)領(lǐng)的首句，充分體現(xiàn)了我們黨講政治的馬克思主義政黨本質(zhì)。李南沉?xí)浿赋觯?ldquo;依靠群眾參與，就是真正相信群眾，充分調(diào)動群眾力量，激發(fā)群眾智慧，發(fā)揮群眾的主動性，放權(quán)于民，還權(quán)于民，讓群眾自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展，積極地參與到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體工作中。”為此，他反對把“為群眾辦實事、辦好事”等同于“為人民服務(wù)”，認(rèn)為“那是高高在上，把群眾不當(dāng)主體，把自己當(dāng)主體的表述”。但是，在黨嚴(yán)重脫離群眾的今天，他清醒地認(rèn)識到“‘依靠群眾參與’的提出還不是很到位，它是照顧我們已經(jīng)荒廢了的群眾觀念，我們應(yīng)該提‘以群眾為主體’，但是長期以來，對基層干部說以群眾為主體，基本聽不懂了。”[3]

　　殷都區(qū)在“依靠群眾參與”的新理念下，創(chuàng)造出“十大員”新型群眾組織，并把它運用到黨建和民主政治建設(shè)上來，開門搞黨建，發(fā)動群眾監(jiān)督黨員，評議人民代表和政協(xié)代表，參與對黨政公務(wù)活動的監(jiān)督，在新的形勢下，探索出了一條行之有效的黨建和民主政治建設(shè)之路。

　　二、“十大員”參與的大黨建

　　大黨建是殷都區(qū)的創(chuàng)造，其中有許多可圈可點的地方。所謂大黨建就是開門搞黨建，讓人民群眾參加黨建，而不是找個僻靜的風(fēng)景區(qū)，將黨員干部封閉起來，通過讀死書和搞禪宗修煉式的黨建學(xué)習(xí)。殷都區(qū)委認(rèn)為，黨是人民群眾的先鋒組織，執(zhí)政的共產(chǎn)黨在行政集權(quán)體制下是完全可能脫離群眾的，大黨建就是要解決這個脫離問題，離開人民群眾，一切先進(jìn)性和執(zhí)政能力建設(shè)，都經(jīng)不住實踐的考驗。所以，必須開門搞大黨建。共產(chǎn)黨，即使在執(zhí)政的今天也必須是站在群眾中帶領(lǐng)群眾前進(jìn)，帶領(lǐng)群眾推進(jìn)民主政治建設(shè)，帶領(lǐng)群眾去爭取他們的利益，而不是站在群眾之外，更不是凌駕于群眾之上去統(tǒng)攬什么全局，離開群眾就只有死局，就永遠(yuǎn)有一個如何保持和群眾血肉聯(lián)系的“問題”存在，因為保持聯(lián)系的前提是黨群分離。殷都區(qū)的大黨建思路不是在黨群分離的前提下實現(xiàn)血肉聯(lián)系，而是要克服作為前提的黨群分離。

　　殷都區(qū)基層黨組織對黨員的管理，就是完全依靠人民群眾的參與。他們以此推出了“四個60%工作法”，即在發(fā)展黨員、評議黨員、測評干部、黨支部換屆等工作中，讓群眾投票測評。

　　農(nóng)村(社區(qū))發(fā)展新黨員，原來是由介紹人先介紹，黨支部討論就通過了。現(xiàn)在不行，寫了入黨申請書以后，先讓所在村群眾投信任票，信任票達(dá)到60%的，才可以成為入黨積極分子。轉(zhuǎn)預(yù)備期時，還要再來一次群眾信任度投票，這個辦法使發(fā)展黨員始終置于群眾監(jiān)督之下。

　　每半年開展一次民主評議黨員和干部信任度評議活動。農(nóng)村、社區(qū)“兩委”成員、非公企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)事業(yè)單位等基層黨組織(總支)成員，要把所做的工作、發(fā)揮的作用，在群眾面前曬一曬，讓群眾進(jìn)行評議。群眾滿意票低于60%的，由黨支部對照黨員標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)組織程序，視為不合格黨員。對評議出來的不合格黨員，第一年由黨支部對其進(jìn)行誡勉談話，幫助分析原因，限期改正;連續(xù)兩年滿意票低于60%的，按照組織程序勸其退黨。在殷都區(qū)改革中，2010年就有4名黨員，因群眾評議滿意度未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)而被勸退黨。對機關(guān)干部進(jìn)行信任度測評，群眾信任度達(dá)不到60%的，視為不稱職，不能評先;村(居)兩委干部測評，群眾滿意度達(dá)不到60%的，要誡勉談話、黃牌警告;連續(xù)兩次達(dá)不到60%的，要責(zé)令辭職。

　　農(nóng)村(社區(qū))黨組織換屆時，讓群眾投票評議，群眾信任票低于60%的，不能列入初步候選人意向性人選。

　　在后進(jìn)黨支部整頓轉(zhuǎn)化工作中，殷都區(qū)實施了“學(xué)、談、選、定”四字工作法：“學(xué)”，就是組織全體黨員、村民代表、“十大員”骨干、家園改造委員會成員、歷屆老干部、村監(jiān)委會成員等六類人員學(xué)習(xí)《黨章》、《基層黨組織選舉條例》、《村民委員會組織法》和60%黨建工作法、“四議兩公開”工作法、新型城市化建設(shè)知識等，通過學(xué)習(xí)，明確政策和上級要求，定規(guī)矩，立標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一思想。“談”，就是與村民戶代表座談。通過座談?wù)莆沾謇铿F(xiàn)狀、存在的問題，并征求下一步發(fā)展的意見、建議，以及村民自己的意向性推薦人選。“選”，就是工作組在民主調(diào)查的基礎(chǔ)上，推出支部初步候選人，并組織召開黨員、村民代表、家改委成員參加的會議，形成統(tǒng)一意見。對確定的候選人及時公開張貼，接受群眾監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，按照程序，進(jìn)行選舉。 “定”,就是及時組織整頓后的村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子、家改委成員，共同商討制定本村集中學(xué)習(xí)、工作例會、村務(wù)公開、民主決策等工作制度，確保各項工作依法、依規(guī)、有序開展。按照這個方法，5個后進(jìn)村有了根本性改變。

　　殷都區(qū)的大黨建是否違背黨章規(guī)定呢?并沒有。從黨的宗旨上來說，我們黨是全心全意為人民服務(wù)的，因此，接受人民監(jiān)督和評議符合黨的宗旨。試想，如果人民群眾不滿意的黨員，他怎么可能全心全意為人民服務(wù)呢?再從組織原則上看，黨章規(guī)定“對申請入黨的人，要注意征求黨內(nèi)外有關(guān)群眾的意見”，吸收新黨員和勸退黨員需要經(jīng)過支部會議通過。殷都區(qū)的做法沒有違背這條規(guī)定。我們黨多次提出，要以人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民擁護(hù)不擁護(hù)作為檢驗一切工作的標(biāo)準(zhǔn)，殷都區(qū)的做法，正是將這個人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)制度化了。這不僅不是對黨章的違背，相反是找到了真正貫徹落實黨章要求的具體而有效的途徑。

　　截至2012年年底，殷都區(qū)有黨員9647人，這些黨員每年都要經(jīng)過群眾評議，接受群眾日常監(jiān)督，這對提高黨員素質(zhì)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，重新樹立黨在群眾中的崇高威信，是極為必要和重要的措施。執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨怎樣不脫離群眾，如何保持和群眾的血肉聯(lián)系，過去我們在要求上講得多，在重要性上講得全，但在具體措施方面和制度保證上關(guān)注不夠，殷都區(qū)的大黨建嘗試是成功的，其取得的經(jīng)驗對于新時期如何開展黨的建設(shè)具有借鑒意義。

　　在“十大員”當(dāng)中，離退休的老黨員、老干部占有非常高的比例，群眾參與的大黨建，某種程度上也是離退休老黨員對在職年輕黨員的監(jiān)督和評議。套用時流的一種說法，是體制外黨員對體制內(nèi)黨員的監(jiān)督。從這個意義上說，殷都區(qū)的大黨建，帶有強烈的黨內(nèi)民主性質(zhì)。但是，這種黨內(nèi)民主又具有擁有權(quán)力的在任黨政干部與普通群眾關(guān)系的性質(zhì)，正是在這種干群關(guān)系中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的官僚化傾向。大黨建解決了這個問題，遏制了官僚化趨勢。這就是我們講的把黨內(nèi)民主建基于人民民主之上，而不是相反，以黨內(nèi)民主促進(jìn)人民民主。

　　三、發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員的作用

　　人民代表大會制度是中國特色社會主義民主政治的根本制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度是中國特色社會主義民主政治的基本制度。人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，全國和各級人民代表大會是人民群眾行使當(dāng)家作主權(quán)利的具體形式，它能夠集中人民的利益、意志和智慧，反映人民的根本要求。人民政協(xié)是黨多黨合作組織，也是在新時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，還是黨的群眾工作組織。政協(xié)委員是社會各界中有代表性、有社會影響和參政議政能力的人，是黨聯(lián)系的特殊群眾。人民政協(xié)就是黨團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)各個階層和政治派別，實行多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，也是團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)這部分特殊群眾為建設(shè)中國特色社會主義、完成統(tǒng)一祖國和實現(xiàn)世界和平發(fā)展服務(wù)的。

　　人大代表、政協(xié)委員來自群眾，要充分發(fā)揮中國特色社會主義民主政治制度的優(yōu)勢，就必須讓人民代表和政協(xié)委員充分代表人民群眾的利益和愿望，提高代表和委員的代表性。

　　當(dāng)前，人大代表和政協(xié)委員，確實在一定程度上存在脫離群眾的問題，這不是殷都區(qū)的獨特現(xiàn)象，而是全國現(xiàn)象。

　　毋庸置疑，大多數(shù)的人大代表、政協(xié)委員是真心為民的，不少人兢兢業(yè)業(yè)，讓普通百姓發(fā)自內(nèi)心地?fù)泶?但是 “在其位、不謀事”的代表、委員也屢見不鮮。他們千方百計地擠進(jìn)人大代表、政協(xié)委員的隊伍中，只是為了更好地謀取個人名利。至于為人民服務(wù)，那是“身外之物”。有人戲稱，如今的“人代會”擠滿了各級官員，成了名副其實的“官代會”或“有權(quán)人俱樂部”;由商人、藝人和退休官員組成的政協(xié)已演變?yōu)?ldquo;商代會”或“有錢人俱樂部”。一些人大代表除了參加人代會，基本不再參加其他活動;有些代表除了應(yīng)邀參加一些會議和活動，從不主動履行代表職責(zé);有些代表參加會議或者活動，也是會議的“聽眾”，活動的“看客”;有些代表缺乏聯(lián)系群眾的經(jīng)驗，對接待選民有畏懼，怕接待后許多問題纏在身上又解決不了，所以盡量回避以減少麻煩等。

　　人大代表本來最不應(yīng)該脫離群眾，因為他要接受選民的選舉。但有些地方人大代表是怎么產(chǎn)生的呢?首先是比稅收，誰的稅交得多讓誰當(dāng)代表，稅交得多的到中央、到省里當(dāng)代表，稅交得少的到市里、區(qū)里當(dāng)代表。然后比誰的職務(wù)高。如果按真實身份，人大代表絕大部分都是老板和有職務(wù)的，真正一線的工人、農(nóng)民、老百姓微乎其微，比例少的可憐。

　　有沒有辦法改變這個現(xiàn)狀呢?有，在殷都區(qū)辦法就是“依靠群眾參與”。他們不是把現(xiàn)有的人大代表和政協(xié)委員重新選舉，而是讓現(xiàn)有的代表、委員發(fā)揮作用。不管是因為稅收交得多進(jìn)來的，還是以一定的職務(wù)進(jìn)來，既然進(jìn)來了，就要發(fā)揮作用。人大代表是各級國家機關(guān)組成人員，是群眾工作的主力軍。殷都區(qū)各級人大代表在民主政治建設(shè)中力圖發(fā)揮人大代表的獨特優(yōu)勢，強化職能，有效履職，樹立權(quán)威。

　　具體要求是，每一名區(qū)人大代表必須做到三點：

　　第一，作為人大代表，要對選區(qū)的選民負(fù)責(zé)。這是我國的法律、法規(guī)、條例、人大工作規(guī)范上明確要求的。代表要對選區(qū)的選民負(fù)責(zé)，至少要知道自己是被誰選舉的，選區(qū)在哪里，代表了多少人口。

　　第二，選區(qū)的選民應(yīng)該知道誰是他們的代表。如果選區(qū)的選民不知道誰是他的代表，那么他的利益和意志又如何向人民代表大會集中呢，這都是現(xiàn)有的人大工作規(guī)范對代表的起碼要求。

　　第三，既然是轄區(qū)選民的代表，群眾有什么事情找代表反映就是應(yīng)該的。選民關(guān)注的熱點、焦點、難點，自己解決不了的，有權(quán)利向人大代表反映，人大代表有義務(wù)給予處理和協(xié)調(diào)，超出職權(quán)范圍協(xié)調(diào)不了的，應(yīng)及時向區(qū)人大常委會報告，區(qū)人大常委會及時向政府、黨委反映，督促政府去解決，幫助黨委來決策。

　　為此，殷都區(qū)在改革中采取了一些具體措施。

　　區(qū)人大常委會出臺了《關(guān)于大力推進(jìn)政治文明建設(shè)創(chuàng)新社會管理的實施辦法(試行)》、《關(guān)于全區(qū)各級人大代表積極投身政治文明社會管理“三大舉措”的實施辦法(試行)》，由此建立了五個聯(lián)系轄區(qū)選民的工作平臺：

　　一是將轄區(qū)內(nèi)全國、省、市、區(qū)、鄉(xiāng)人大代表按屬地、就近、專業(yè)、每10人以上20人以下的原則混編代表活動小組，明確正、副小組長，共成立23個小組。各活動小組組長列席區(qū)人大常委會會議。

　　二是按有場所、有牌子、有制度、有臺賬、有資料、有設(shè)施的“六有”標(biāo)準(zhǔn)建立代表活動場所。區(qū)、鄉(xiāng)(街道)建立“代表活動室”，農(nóng)村(社區(qū))建立代表聯(lián)系點，確保每個代表小組有活動室，每個代表有聯(lián)系點。

　　三是開通了“殷都人大網(wǎng)”，設(shè)置代表之聲、選民來信等窗口，實現(xiàn)人大常委會與人大代表和選民的交流暢通。

　　四是建立人大《每日民情》，對于選民或“十大員”反映的熱點、難點、焦點及一些普遍性問題，人大代表以口頭、電話或非正式書面材料向區(qū)人大常委會反映，經(jīng)區(qū)人大常委會主任簽字批報有關(guān)單位、部門，并原則上限一周內(nèi)解決并回復(fù)代表。重大事項向區(qū)人大常委會提交議案，區(qū)人大常委會按法定程序?qū)徖斫晦k。

　　五是實行人大代表接待日制度。在鄉(xiāng)(街道)便民中心設(shè)立人大代表接待窗口或人大代表談心室。接待日確定為每月10日。市以上代表由區(qū)人大安排，每雙月10日在鄉(xiāng)(街道)便民中心接待;區(qū)、鄉(xiāng)代表由西郊鄉(xiāng)人大主席團(tuán)和各人大街道工委安排，每單月10日在代表所在選區(qū)接待。接待過程中，人大代表認(rèn)真填寫“人大代表接待日記錄薄”。例如，代表劉生明(北方汽運公司經(jīng)理)提出的：楓林水郡小區(qū)門前東西路段后期維護(hù)、楓林水郡因地名影響小區(qū)居民孩子上學(xué)等7項意見建議，已轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)政府辦理。清風(fēng)街道人大工委主任馬偉才、區(qū)人大代表郭建英在幸福社區(qū)的人大代表接待室處理運輸公司家屬樓下水道堵塞的問題。清風(fēng)辦事處設(shè)立了一個選民意見箱，代表每月開箱一次，收集匯總選民的意見和要求。

　　此外，還統(tǒng)一開展了六項活動：制作發(fā)放“人大代表名片”;人大代表向選區(qū)選民發(fā)放一封公開信;在每年11月份開展“人大代表大走訪活動”;在每年12月份開展人大代表公開述職活動;人大代表建立選民檔案;新當(dāng)選代表簽訂履職承諾書，若不能履職，承諾書即是辭職書。在致選民的一封信中，公開了代表的性別、民族、出生年月、單位職務(wù)、電話等，并在選區(qū)永久張貼。

　　為推動人大代表切實發(fā)揮作用，殷都區(qū)人大設(shè)立了三項監(jiān)督機制：一是成立督導(dǎo)組，負(fù)責(zé)督查人大代表作用發(fā)揮、調(diào)查問卷、總結(jié)經(jīng)驗等事宜。二是代表公開述職后，組織選民采取投信任票、開展調(diào)查問卷等形式對代表進(jìn)行評議。三是選民或選舉單位對代表知名度低于80%的，信任度低于50%的，代表一年內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)三次不參加各級代表活動的，進(jìn)行談話勸辭。

　　區(qū)政協(xié)也出臺了《關(guān)于實踐“三大舉措”的實施意見》。要求每位政協(xié)委員要了解群眾。必須聯(lián)系本界別(單位)1/3以上的群眾，并按姓名、性別、家庭、職業(yè)建立群眾資料庫。要求政協(xié)委員要讓群眾了解。必須向自己所在黨派、單位、界別群眾發(fā)一封公開信和一張名片，公布政協(xié)委員的工作單位、聯(lián)系方式等基本情況。

　　在互相了解的基礎(chǔ)上，《實施意見》要求政協(xié)委員要積極為群眾辦實事。群眾有權(quán)力向政協(xié)委員反映問題。群眾可通過電話、信件、電子郵件等方式，向政協(xié)委員反映遇到的問題。政協(xié)委員有義務(wù)解決群眾的問題。有條件解決的，應(yīng)積極協(xié)助解決;無條件解決的，應(yīng)積極向有關(guān)部門反映，督促問題解決;如果有關(guān)部門仍不能解決，應(yīng)及時向區(qū)政協(xié)反映，區(qū)政協(xié)按照《政協(xié)章程》規(guī)定，形成主席建議案，由政協(xié)主席簽字后轉(zhuǎn)交有關(guān)職能部門予以解決。“三大舉措”活動辦和政協(xié)委員跟蹤督察，密切關(guān)注，直到問題圓滿解決為止。

　　發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員作用的工作開展以來，通過人大代表和政協(xié)委員亮身份、人大代表和政協(xié)委員建立群眾檔案、設(shè)計調(diào)查問卷、建立聯(lián)系群眾網(wǎng)站，在人大代表(政協(xié)委員)和群眾中引起很大反響，取得了較好成效。

　　人大代表、政協(xié)委員做好群眾工作的主動性進(jìn)一步增強。活動中，代表和委員們以活動組為單位，與群眾進(jìn)行經(jīng)常性聯(lián)系和溝通，進(jìn)一步增進(jìn)了與轄區(qū)群眾的感情，為群眾辦實事、解難事的積極性、主動性進(jìn)一步增強。僅2011年就發(fā)放調(diào)查問卷17667份，收回16734份，梳理匯總?cè)罕姺从车膯栴}110余條，全部得到解決。

　　政協(xié)委員的界別作用進(jìn)一步發(fā)揮。區(qū)政協(xié)組織委員開展了“亮身份”、“幫助群眾解決困難”、“調(diào)查問卷”等專題活動。政協(xié)委員向所在界別群眾發(fā)放名片3000余張，發(fā)放公開信10000余份，群眾向委員反映問題達(dá)300余條，通過政協(xié)委員解決的問題達(dá)200余條。

　　人大代表、政協(xié)委員的社會影響力進(jìn)一步擴(kuò)大。殷都區(qū)人大、政協(xié)都開辟了聯(lián)系群眾的網(wǎng)站，如殷都政協(xié)網(wǎng)站，設(shè)有新聞中心、公告欄、政治文明“三大舉措”、會議專題、視察調(diào)研、提案工作、委員風(fēng)采、文史資料等欄目，突出了政協(xié)組織在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能中的做法和成效，強化了政協(xié)委員聯(lián)系群眾與政府的橋梁紐帶作用。對一些無法解決但群眾比較關(guān)注的問題，委員們認(rèn)真整理，仔細(xì)研究，共向有關(guān)部門提出建議意見30余條，形成專項社情民意20余件，一些關(guān)系群眾切身利益的問題得到妥善解決。

　　四、從群眾中選拔優(yōu)秀人才

　　為深入推進(jìn)政治文明“三大舉措”，調(diào)動基層干部工作積極性，加強人才隊伍建設(shè)，樹立重視基層、崇尚實干的選人用人導(dǎo)向，按照干部制度改革精神，殷都區(qū)于2011年加大對區(qū)管優(yōu)秀人才引進(jìn)工作，選拔優(yōu)秀農(nóng)村干部、優(yōu)秀社區(qū)干部、優(yōu)秀鄉(xiāng)(街道)工勤人員和優(yōu)秀鄉(xiāng)(街道)臨時人員四類人才，“依靠群眾參與”增強選人用人透明度和公信力，通過公開選拔，提高其政治和經(jīng)濟(jì)待遇。

　　殷都區(qū)的具體做法包括四個步驟：制定選拔標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范選拔程序和落實相應(yīng)待遇。

　　由區(qū)委組織部制定選拔條件。(1)村(社區(qū))干部：政治素質(zhì)高，政治上、思想上、行動上同區(qū)委保持高度一致，顧全大局，服從領(lǐng)導(dǎo)，堅持把各項工作放到全區(qū)大局中去謀劃、去推進(jìn)，各項工作扎實有效開展;群眾威信高，堅持黨的根本宗旨，求真務(wù)實，忠于職守，牢固樹立群眾觀點，帶頭聯(lián)系群眾，關(guān)心群眾疾苦，熱情為基層和群眾排憂解難，工作實績和個人道德操守接受群眾的檢驗和評判，在群眾中有較高威信;工作業(yè)績突出，所在村(社區(qū))組織健全，“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)，“三大舉措”實施有效;所負(fù)責(zé)的工作或本人在任期內(nèi)受到區(qū)委、區(qū)政府表彰四次以上或市委、市政府表彰三次以上;擔(dān)任村(社區(qū))干部連續(xù)兩屆以上，任職期間無“一票否決”事件發(fā)生，本人未受到過黨政紀(jì)處分或刑事處罰;在城中村改造、村改居、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等工作中作出了突出貢獻(xiàn)，有力地推動了全區(qū)城市化進(jìn)程的村(社區(qū))干部不受獎勵、任期等條件限制。(2)鄉(xiāng)(街道)工勤人員：政治素質(zhì)好，擁護(hù)黨的路線、方針和政策，黨性堅定、服從大局、服務(wù)基層、服務(wù)群眾，具有較強的爭先創(chuàng)優(yōu)意識，善于創(chuàng)造性地開展工作;群眾意識強，能夠深入群眾，廣泛聽取群眾的意見和建議，主動與群眾交朋友，善于運用群眾工作法調(diào)解糾紛，化解矛盾，促進(jìn)基層安定團(tuán)結(jié);工作能力強，具有較強的組織協(xié)調(diào)、攻堅克難的能力，所負(fù)責(zé)的工作或本人一年內(nèi)受到區(qū)委、區(qū)政府表彰兩次以上或市級以上表彰一次以上，本人未受到過黨政紀(jì)處分或刑事處罰;擔(dān)任單位中層職務(wù)三年以上，歷年年度考核均為稱職以上等次。(3)鄉(xiāng)(街道)臨時人員：自身素質(zhì)高，堅決貫徹黨的路線、方針和政策，大局意識和服務(wù)意識強，勤奮敬業(yè)，埋頭苦干，具有較強的群眾工作能力，能夠協(xié)助本單位領(lǐng)導(dǎo)較好地處理復(fù)雜局面和問題，得到所在單位領(lǐng)導(dǎo)和同事的一致認(rèn)可和高度評價;在鄉(xiāng)(街道)工作從事業(yè)務(wù)連續(xù)五年以上，且簽訂《勞動合同》;具有特殊專長并取得相關(guān)職稱證書;本人未受到過有關(guān)法律法規(guī)不得選拔的其他情形。

　　規(guī)范選拔程序。(1)民主推薦。各鄉(xiāng)(街道)嚴(yán)格按照“四個60%”工作法，召開由所在單位相關(guān)人員參加的民主推薦會，按規(guī)定推薦符合條件的人員，并經(jīng)單位黨組織集體研究上報。(2)資格審核。審核工作采取初審和復(fù)審兩種形式。初審由所在鄉(xiāng)(街道)黨(工)委根據(jù)其日常表現(xiàn)和工作實績，拿出初審意見，以書面形式上報。復(fù)審由區(qū)組織人事部門組織實施，按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。(3)公推票決。召開由區(qū)四大班子領(lǐng)導(dǎo)，常委部門第一副職，各鄉(xiāng)(街道)、區(qū)直部門、單位黨政正職參加的民主推薦大會，將民主推薦審核人員的基本情況和信息向大會公開，按照1：2的比例確定參加全委會票決人員。(4)全委會票決。召開區(qū)委全委會，按照1：1的比例確定考察對象。(5)組織考察。根據(jù)相關(guān)要求，主要采取座談走訪，聽取各單位、部門主要領(lǐng)導(dǎo)意見，實地察看工作成效及所獲榮譽等形式，對考察對象進(jìn)行全面考察。(6)研究決定。組織部門根據(jù)民主推薦、公推票決、全委會票決、組織考察等情況，拿出初步任用方案，提交區(qū)委常委會研究決定。(7)進(jìn)行公示。對擬選拔人員進(jìn)行公示，期限為7天，并依程序征求紀(jì)檢、計生等部門意見。經(jīng)考察公示不適合選用的取消其資格，不再遞補。

　　落實相應(yīng)待遇。(1)經(jīng)考察公示無異議，選拔出的村(社區(qū))干部、鄉(xiāng)(街道)工勤人員和臨時人員由區(qū)組織人事部門設(shè)立相關(guān)人事臺賬，進(jìn)入?yún)^(qū)委、區(qū)政府單管人事序列。(2)經(jīng)選拔出的村(社區(qū))干部，實行人事代理，享受鄉(xiāng)(街道)正式人員經(jīng)濟(jì)待遇。其中特別優(yōu)秀，并作出較大貢獻(xiàn)的，經(jīng)組織程序，可享受副科級待遇，由鄉(xiāng)(街道)根據(jù)工作需要進(jìn)行安排。(3)鄉(xiāng)(街道)工勤人員在民主推薦副科級干部時不受身份限制，享有一般干部身份人員同等資格。經(jīng)選拔出的鄉(xiāng)(街道)優(yōu)秀工勤人員，在原單位享受副科級待遇，列席所在鄉(xiāng)(街道)班子會議，參與班子成員分工和年度考核，不占領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，原供給渠道不變。(4)經(jīng)選拔出的鄉(xiāng)(街道)臨時人員，實行人事代理，享受鄉(xiāng)(街道)正式人員同等經(jīng)濟(jì)待遇。(5)經(jīng)年度考核，民主測評不稱職票超過1/3的，第一年由組織部門進(jìn)行重點談話，連續(xù)兩年的予以調(diào)整，按任職前職級待遇安排。

　　2012年1月20日，殷都區(qū)委第十次常委會研究決定了對11名區(qū)管優(yōu)秀人才進(jìn)行公示。其中，優(yōu)秀農(nóng)村干部人選3名：馮福順、高書慶、何永獻(xiàn);優(yōu)秀社區(qū)干部人選3名：趙紅霞、郭建英、王君麗;優(yōu)秀鄉(xiāng)(街道)工勤人員人選3名：殷保麗、張愛娟、張云;優(yōu)秀鄉(xiāng)(街道)臨時人員人選2名：郝俊嶺、聶國輝。調(diào)研組調(diào)研期間，11名人選已進(jìn)入公示階段。

　　這種從基層吸納普通工人和農(nóng)民的辦法改變了干部隊伍的來源結(jié)構(gòu)，過去干部選拔主要來自學(xué)生成分。李南沉?xí)浿赋觯?ldquo;干部”本來就是群眾的一部分，即主干部分，干部隊伍的基礎(chǔ)不能脫離勞動階級。這種干部來源結(jié)構(gòu)的改變，一開始在區(qū)委區(qū)政府班子內(nèi)部引起了不同意見，經(jīng)過碰撞與討論，領(lǐng)導(dǎo)層達(dá)成共識，認(rèn)為我國的國體就是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，這個國體在憲法中沒有改變，應(yīng)當(dāng)堅持。理由是多方面的：從工農(nóng)群眾中選拔干部，首先能夠增強干群之間的聯(lián)系和感情，俗話說，“朝中有人好辦事”，我們的黨是為人民服務(wù)的，政府是人民政府，所以群眾應(yīng)該在黨政機構(gòu)中“有人”。其次，所選出的干部對群眾利益和訴求十分了解，很多群眾的實際狀況和要求都存在于他們的頭腦中，可以大大減少調(diào)查工作量，大大縮短從外部派去的干部貼近群眾所需要的時間，減少貼近群眾的困難。第三，像各類群團(tuán)組織的負(fù)責(zé)人在群眾中有很高威望，如果共產(chǎn)黨和人民政府不吸收，很容易異化為其他政治力量。最后，黨的先進(jìn)性不單純是通過黨的自身建設(shè)，還有一個重要渠道是從工農(nóng)群眾中吸納先進(jìn)分子入黨，只要保證將群眾中的先進(jìn)分子納入黨政干部隊伍，黨的先進(jìn)性自然就保證了。如果只吸收學(xué)生出身的人，易于使干部隊伍脫離群眾基礎(chǔ)。

　　新的干部選拔機制解決了干部隊伍建設(shè)中另外一個長期沒有很好解決的“能上不能下”的問題。針對這個問題，殷都區(qū)在干部制度改革中的辦法，除了通過簽訂“辭職承諾書”建立不能踐諾自動罷免機制外，還有一個行之有效的辦法，即通過吸收上述類別群眾中的先進(jìn)分子進(jìn)入干部隊伍，一開始就實行“能上能下”原則，而目前聘任制做不到這一點。殷都區(qū)暫不強求聘任制干部也像新機制選拔的干部那樣“能上能下”，但隨著干部隊伍來源結(jié)構(gòu)的變化，新機制選拔的干部越來越多，他們“能上能下”，那些“只能上不能下”的干部，通過群眾評議不合格的，責(zé)令辭職就水到渠成了，這是一個漸進(jìn)的改革過程。

　　干部選拔新機制對培養(yǎng)干部實干精神和密切聯(lián)系群眾起到了巨大推動作用。調(diào)研組在采訪馮福順、趙紅霞、郭建英、殷保麗、張愛娟、郝俊嶺、聶國輝等人時，他們一開始認(rèn)為，這可能是某些領(lǐng)導(dǎo)要為自己親屬提拔開一道后門，但后來的選拔過程使他們認(rèn)識到，這是“硬碰硬”的選拔。他們本人有幸成為第一批被選拔的基層干部，是區(qū)委區(qū)政府對他們長期在基層工作的認(rèn)可，他們當(dāng)中大多數(shù)是下崗職工，能夠被選拔是他們從來不敢設(shè)想的。進(jìn)入公示階段后，他們周圍的工勤人員和臨時工都感到了在殷都區(qū)工作有奔頭，整個基層工作由此產(chǎn)生了一種巨大推動力。

　　與此同時，殷都區(qū)還在全區(qū)范圍內(nèi)開展了每周先鋒人物評選活動。以前，選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)不明確，只通過個人政績與領(lǐng)導(dǎo)座談等方式很難選出優(yōu)秀的人才，而且經(jīng)常因相互拉票出現(xiàn)問題。現(xiàn)在他們開展“每周先鋒人物評選”活動，將同志們一周內(nèi)做的工作、作出的貢獻(xiàn)一一匯總，通過實績調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)公示、群眾監(jiān)督等一系列程序，評選出先鋒人物，頒發(fā)榮譽證書并公開優(yōu)秀事跡。把每周先鋒人物推薦的累計結(jié)果作為選拔干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新了“自下而上推薦、實績公開透明”和“能者上、庸者下”的干部提拔使用方式。

　　五、“讓人民來監(jiān)督政府”

　　毛澤東說：“一切問題的關(guān)鍵在政治，一切政治的關(guān)鍵在民眾，離開民眾，什么問題也解決不了。”[4]還是在延安時期，毛澤東針對黃炎培如何跳出歷史周期律的提問，就在思考民主問題，他的答案是：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”[5]新中國成立后，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人對人民民主政治建設(shè)進(jìn)行了艱辛探索，但是公允地說，“讓人民來監(jiān)督政府”的目標(biāo)迄未實現(xiàn)。殷都區(qū)發(fā)動“十大員”起來監(jiān)督黨政工作，不能說不是在新的歷史條件下對跳出歷史周期律的有益嘗試。

　　在殷都區(qū)的改革中，“十大員”對城管執(zhí)法部門、民政部門、計劃生育部門、教育部門、工商管理部門、信訪部門等政府各部門，對黨員、政協(xié)委員、黨政干部和公務(wù)員等公職人員，對村委會、居委會、街道辦事處等基層組織的選舉和公務(wù)活動的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)說有職有權(quán)，說話管用。對于關(guān)乎自己切身利益的事務(wù)，發(fā)言權(quán)更大。問題還不限于此，隨著殷都區(qū)改革的深入，群眾監(jiān)督黨和政府的公務(wù)活動范圍越來越大，程度越來越深。2011年年底，殷都區(qū)進(jìn)入新一輪基層政權(quán)換屆選舉，殷都區(qū)委推出改革新舉措，“十大員”有權(quán)罷免村委會，具體操作是這樣安排的：讓候選人競選時“三諾合一”，即創(chuàng)業(yè)承諾、廉政承諾、辭職承諾，三項承諾合而為一公開張貼，若當(dāng)選后違背前兩項承諾而不辭職者，即可啟動罷免程序。所有這些改革既沒有重蹈“文革”期間的不受約束的群眾運動老路，沒有陷社會于亂奪權(quán)境地，又沒有停留在黨政機構(gòu)脫離群眾日益官僚化而無所作為的狀態(tài)。

　　殷都區(qū)的民主政治建設(shè)中，“十大員”群眾獲得了六項實實在在的權(quán)利，實際上，這些權(quán)利早在憲法關(guān)于公民基本政治權(quán)利規(guī)定中就明確了，但一直沒有落實。殷都區(qū)落實了這些權(quán)利，使“人民起來監(jiān)督政府”有了切實的保障。民主的本意是人民按照自己的利益和意志管理國家和一切公共事務(wù)，人民群眾在許多涉群工作中的全程參與，很好地維護(hù)了自身利益，實現(xiàn)了自己的意志。西方政治制度中有一條原則是正確的，就是權(quán)力需要權(quán)力來制衡。三權(quán)分立是資產(chǎn)階級權(quán)力制衡的典型形式。殷都區(qū)接納了權(quán)力制衡的原則，但不是搞三權(quán)分立來制衡權(quán)力，而是通過授權(quán)“十大員”群眾，“讓人民來監(jiān)督政府”。這是社會主義條件下的權(quán)力制衡。有了授權(quán)的“十大員”群眾監(jiān)督，黨政機構(gòu)的官僚化就得到了有效遏制，殷都區(qū)的改革意義正在于此。

　　“文革”期間也曾出現(xiàn)過各種群眾組織，也都是在上面號召下自發(fā)形成的，但殷都區(qū)的群眾組織“十大員”與“文革”期間的群眾組織有著根本區(qū)別。首先，“文革”群眾組織沒有正式經(jīng)過黨政部門授權(quán)，而“十大員”是經(jīng)過授權(quán)的，授權(quán)與不授權(quán)，是群眾組織是否會失控的關(guān)鍵所在。“文革”群眾組織沒有授權(quán)，他們都宣布自己造反有理，結(jié)果不是因為沒有授權(quán)而無權(quán)，而是因為沒有授權(quán)而擁有不受約束的權(quán)力，為失去控制的群眾運動打下了權(quán)力基礎(chǔ)。殷都區(qū)改革中，群眾有哪些權(quán)利，那是由黨政部門授予的，“十大員”不能越權(quán)行動，這就為黨領(lǐng)導(dǎo)群眾組織提供了權(quán)力保障。其次，“文革”群眾組織的成員對自己的具體工作并不十分清楚，也沒有明確的分工，它是一個奪權(quán)組織，到處奪權(quán)。殷都區(qū)改革中，群眾一開始報名當(dāng)“十大員”就有明確分工，根據(jù)自愿原則，是當(dāng)黨政工作監(jiān)督員，還是當(dāng)環(huán)境衛(wèi)生管理員等，各自的名分不同，名正則言順行果。“十大員”目前已經(jīng)發(fā)展到16種分工，這種分工為有序參與公務(wù)活動創(chuàng)造了前提，也為深化群眾參與和提高參與效率準(zhǔn)備了條件。最后，“文革”群眾組織活動不受法律約束，更不受規(guī)章制度約束，相反是以砸爛公檢法，踢開黨委鬧革命的，可謂“無法無天”。殷都區(qū)的“十大員”群眾組織則按照既定法律和各部門的制度規(guī)定，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展全程參與活動，因而需要接受培訓(xùn)，公務(wù)活動主要靠公務(wù)員來承擔(dān)，群眾組織起到協(xié)助、監(jiān)督作用，從而保障了公務(wù)活動為人民服務(wù)的根本方向，保障了公務(wù)員不再成為官員，而是作為真正意義上的公仆發(fā)揮作用。“文革”群眾運動是失控的，“十大員”的參與卻是有序的。

　　一說到民主政治，不少人就稱道西方的多黨制和三權(quán)分立。我們知道，民主的本質(zhì)是依照人民的利益和意志來行政。西方的經(jīng)濟(jì)制度是雇用勞動制度，資本靠吮吸雇用工人的剩余勞動生存和繁衍，這種剝削關(guān)系決定了代表資本利益的各個政黨必然是脫離群眾的，不可能建立起真正意義的代表民意的資產(chǎn)階級政黨。所謂民意調(diào)查中所顯示的民意，與從階級地位和階級利益基礎(chǔ)上生長出來的民意有著本質(zhì)區(qū)別，后者才是民主政治的本質(zhì)，前者不過是選民在不同政黨之間，不同政治家之間以及同一個政治家的不同時期政治行為之間的民意表達(dá)，本質(zhì)上是在選擇怎么樣被資本統(tǒng)治和壓迫，而不是選擇不被統(tǒng)治和壓迫，所以，資產(chǎn)階級政黨根本上是脫離群眾的。在脫離群眾的前提下，權(quán)力制衡只能來自于從技術(shù)上將政治權(quán)力一分為三，互相制衡。殷都區(qū)的改革思路則根本不同，它力圖在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，恢復(fù)黨的群眾路線。通過給群眾授權(quán)、通過群眾參與，保證公務(wù)活動為人民服務(wù)的根本性質(zhì)不變，這就能夠為拋棄資產(chǎn)階級的多黨制和三權(quán)分立創(chuàng)造群眾基礎(chǔ)，為社會主義的人民民主政治開辟了一條可行的途徑。同時我們也看到，一旦脫離群眾，各種權(quán)力監(jiān)督機制必然得到加強。紀(jì)委、檢察、監(jiān)察、督察、公安、司法的加強，對于社會主義民主來說不是好事，因為社會主義民主建設(shè)的最終目標(biāo)是促使國家消亡，而不是強化這些國家機器的作用，國家機器作用的加強可以看成黨政機關(guān)脫離人民群眾嚴(yán)重程度的指示器。

　　殷都區(qū)民主政治建設(shè)中，不僅創(chuàng)造性地引入“十大員”機制，找到了新的歷史條件下貫徹群眾路線的途徑，而且堅持了共產(chǎn)黨執(zhí)政和人民政府的主導(dǎo)地位。《每日民情》直通車、接待日、人大政協(xié)批轉(zhuǎn)的建議案等都匯集到黨政機關(guān)來，最終問題的解決，仍然要依靠黨政部門，這種體制是民主集中制。群眾的監(jiān)督和參與，同黨政部門的集中不可偏廢，是殷都區(qū)民主政治建設(shè)的重要經(jīng)驗。落后國家建設(shè)社會主義有兩條互相補充的經(jīng)驗：沒有民主就沒有社會主義，沒有集中就不能抵擋資本主義。

　　迄今為止的國際共產(chǎn)主義運動中，社會主義革命都是在落后國家首先取得勝利。這一方面是資本主義在向全球擴(kuò)張過程中遇到邊緣國家堅強而成功抵抗的結(jié)果，另一方面勝利后的社會主義國家如何抵御外部強大資本力量的威脅，成了這些落后國家的普遍問題。資本是一種物統(tǒng)治人的力量，要對付這種力量，必須找到另一種力量，這種力量不能是物對人的統(tǒng)治，在共產(chǎn)主義沒有建成之前，也不可能是人的自由發(fā)展力量，唯一可供選擇的是人對人的統(tǒng)治。落后國家社會主義革命勝利后之所以毫無例外地走向行政集權(quán)體制，有其歷史必然性，就是在今天，這種必然性也沒有完全喪失。集權(quán)是通過犧牲公民權(quán)而來的，或者說是將本來應(yīng)當(dāng)由公民行使的權(quán)利集中到黨政機構(gòu)，集中到公職人員手里，這是抵御資本力量的必然，反過來說，集權(quán)松弛時期也就是資本力量上升的時期。但是，為抵御資本力量建立的行政集權(quán)體制，逐步喪失群眾，脫離社會主義軌道，這又是落后國家面臨的另一種危險。落后國家取得社會主義革命勝利之日，就落入一個兩難境地：或者集權(quán)可以抵御資本力量，但有喪失群眾的危險，最終脫離社會主義道路，如蘇聯(lián)解體;或者放棄集權(quán)不能再抵擋資本力量的侵入，而重新淪為資本的奴役，也放棄了社會主義道路。落后國家革命勝利后能不能建成社會主義?這個歷史課題并沒有解決。有沒有新的選擇，既能夠抵御資本力量，又能夠不喪失群眾而堅持社會主義道路呢，殷都區(qū)的民主政治建設(shè)實踐在理論上提出的正是這個關(guān)鍵問題。政府集權(quán)和適當(dāng)授權(quán)群眾，“讓人民來監(jiān)督政府”是殷都區(qū)給我們提供的一個新的選項。

　　結(jié)束語

　　我們介紹了殷都區(qū)貫徹群眾路線的探索及其取得的成效，現(xiàn)在有必要作出幾點概括。

　　群眾路線作為我們黨的工作路線，早已形成，但在現(xiàn)時期基層工作中之所以還需要作為一項創(chuàng)新事業(yè)來對待，是因為出現(xiàn)了新的工作環(huán)境和歷史條件：作為長期執(zhí)政的共產(chǎn)黨，可以通過各種政府機構(gòu)將自己的政策和意圖貫徹到社會治理的各個領(lǐng)域，因而發(fā)動和組織群眾參與社會治理的必要性和積極性大為減弱了;改革開放后，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;原子人”，加之人員流動性增強，社會治理面對的是“一盤散沙”，社會治理的難度空前上升了;原有的工青婦等群眾組織行政化日趨嚴(yán)重，既不能為群眾參與社會治理提供日常化的機會，也因不擔(dān)負(fù)重要的社會治理責(zé)任而不能滿足群眾維護(hù)切身利益的需要;基層黨政干部脫離群眾甚至與民爭利，造成干群矛盾尖銳化，在一些社會治理領(lǐng)域引發(fā)了長期難以解決的棘手問題。

　　殷都區(qū)在貫徹群眾路線中，富有創(chuàng)造性地組織了“十大員”新的群眾組織，并將“十大員”群眾的參與活動引入社會治理各領(lǐng)域，以群眾維護(hù)自身利益為群眾參與基層社會治理的動力，以黨和政府的政策意圖同群眾利益達(dá)到統(tǒng)一為目標(biāo)，將不同種類的“十大員”引入相應(yīng)的治理領(lǐng)域以保證參與的有序性，通過對“十大員”的授權(quán)以實施對群眾參與的控制和引導(dǎo)，將群眾提出意見和群眾動手解決問題同群眾提出意見政府解決問題相結(jié)合，根據(jù)社會治理不同領(lǐng)域的特點確定群眾參與的深度和廣度，將政務(wù)誠信與群眾個人誠信建設(shè)統(tǒng)一起來造就黨群、干群互信，走出了一條黨的領(lǐng)導(dǎo)同群眾有序參與和依法實施社會治理相統(tǒng)一的新時期的群眾路線，建立了群眾參與基層社會治理的體系，提高了社會治理能力。

　　殷都區(qū)探索群眾工作方法所取得的成就，在當(dāng)前我國具有重要的意義。這首先表現(xiàn)在建立了適應(yīng)新時期特點和基層社會治理需要的群眾組織“十大員”，找到了群眾工作的載體和形式。群眾路線的貫徹和落實，在今天不能靠臨時拉來幾個群眾來了解一點情況，不能靠群眾提幾點意見，在群眾中設(shè)置幾個“意見箱”、公布幾個監(jiān)督電話，不能靠花錢買民工來幫助政府做事，也不能靠在整風(fēng)學(xué)習(xí)活動的特定時期召開幾次群眾會議，要在基層各項日常工作中全面地長期地堅持走群眾路線，就必須有常設(shè)的群眾組織。這種組織既非群眾完全自發(fā)建立，也非黨政機構(gòu)強制建立，而是轉(zhuǎn)變黨政工作方式，把群眾工作作為主題，改變過去基層工作單純執(zhí)行上級指令，將上級指令同滿足群眾訴求統(tǒng)一起來，這就要求建立一種既能同基層黨政工作需要相適應(yīng)，又具有群眾自愿進(jìn)出、自覺參與的新型群眾組織。以這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，現(xiàn)有的工青婦等群眾組織過于行政性，而諸如釣魚協(xié)會、書畫協(xié)會之類的組織又過于自發(fā)性，“十大員”很好地滿足了這個需要，使得殷都區(qū)群眾工作有了抓手。

　　其次是實現(xiàn)了以基層領(lǐng)導(dǎo)方式和基層政府職能的轉(zhuǎn)變，從而促成發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。如何加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是長期未能破解的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展難題。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，首先要從黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變開始，思考向何處轉(zhuǎn)，為什么轉(zhuǎn)和怎么轉(zhuǎn)。發(fā)展為了什么?以人為本、為民惠民不是一句空話，需要在發(fā)展實踐中體現(xiàn)對人民負(fù)責(zé)。多年來，領(lǐng)導(dǎo)干部較為關(guān)注GDP，但老百姓不太關(guān)心;領(lǐng)導(dǎo)干部比較關(guān)心產(chǎn)值，甚至少數(shù)人認(rèn)為環(huán)境、資源問題可以放一下，但老百姓卻不贊成。個別干部比較喜歡拍腦袋、大呼隆、一風(fēng)吹、一刀切，一會兒一個思路、一會兒一個戰(zhàn)略，但基層干部怎么想?老百姓怎么想?有多少東西老百姓能夠記得住?群眾反映強烈的問題，與人民群眾切身利益有關(guān)的問題，正是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中需要認(rèn)真研究和加以解決的問題。殷都區(qū)在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實踐中，在拆遷征地、城市管理、城中村改造等一切具體工作中，重拾和靈活運用黨的群眾工作路線，讓群眾自己拿拆遷補償方案，讓群眾處處監(jiān)督環(huán)衛(wèi)管理，讓農(nóng)民以資產(chǎn)所有者身份參與村莊改造等，真正做到“一切群眾說了算”，摒棄唯“GDP”至上的做法，實現(xiàn)了“人民主體式”的發(fā)展，抓住了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的本質(zhì)，實現(xiàn)了用領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是社會發(fā)展的必然趨勢，也是推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的迫切要求。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，政府職能雖然經(jīng)歷了多次調(diào)整，但由于長期實施統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)體制，在現(xiàn)實中依然保留著行政集權(quán)的運作和影響，致使政府運作越來越呈現(xiàn)出三大難題：一是機構(gòu)多、人員多;二是政府忙得不可開交;三是滋生了一些腐敗現(xiàn)象。究其根源，在于政府大包大攬，管(干)了許多不該管(干)、管(干)不好、也管(干)不了的事。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，政府與社會、政府與群眾、政府與市場的關(guān)系發(fā)生了明顯而深刻的變化，傳統(tǒng)意義上的政府已經(jīng)越來越不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，必須盡快轉(zhuǎn)變職能，努力打造高效、精干的服務(wù)型政府。為什么政府機構(gòu)改革總是步履維艱?就是因為政府對一些本應(yīng)該由群眾、企業(yè)、社會辦的非行政性社會事務(wù)，總是不放手。這樣，隨著社會越來越復(fù)雜、事務(wù)越來越多，政府機構(gòu)只能是越來越膨脹。政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)和核心是實施部分行政(非)職能社會化改革。即將由政府承擔(dān)的一部分職能轉(zhuǎn)移給社會組織，從管理和服務(wù)完全由政府機構(gòu)提供，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣M織向公眾提供服務(wù)。政府負(fù)責(zé)做好提供政策、營造環(huán)境、強化監(jiān)管等工作。殷都區(qū)打破統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)思維和“官本位”思維，堅持“政府是社會主體，企業(yè)是經(jīng)濟(jì)主體”的思路，將政府承擔(dān)的社會治安巡邏、城市低保發(fā)放、衛(wèi)生監(jiān)督、農(nóng)村低保發(fā)放、計生健康服務(wù)等非行政事務(wù)，交給群眾干，交給“十大員”干，交給社會組織干，交給中介機構(gòu)和企業(yè)干，培育和發(fā)展壯大了群眾組織，使政府不再干“干不好、不該干、干不了”的事情，為擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的政改怪圈創(chuàng)造了條件。實踐證明，人民群眾有智慧、有力量辦好自己的事情，關(guān)鍵是要去組織、去引導(dǎo)、去服務(wù)。政府通過對社會組織和力量的引導(dǎo)、組織、管理，實行公共管理和服務(wù)市場化，有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，降低行政成本，提高工作效率;有利于激發(fā)社會組織的活力和動力，凝聚全社會力量，共同推動經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展;有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變，建立新型社會化管理機制，實現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

　　殷都區(qū)的群眾工作方法重構(gòu)了基層社會治理體系，提高了基層社會治理能力。多年來，一說到社會管理和社會治理，要么就是官管民、官治民，將上級意圖強加于群眾，主動被動關(guān)系十分清晰;要么就是群眾自治，而黨政機構(gòu)和干部一概不聞不問。這兩種情況都隔斷了黨群和干群關(guān)系，干部的歸干部，群眾的歸群眾，黨群之間、干群之間形成對立。殷都區(qū)在群眾工作中要求主要黨政機構(gòu)和黨政干部的工作主題是滿足群眾訴求，而在群眾方面又建立起面向黨政基層工作的有專業(yè)特長、分類管理、有序參與的“十大員”群眾組織，同時在黨政機構(gòu)與群眾之間建立起制度化的信息溝通機制、協(xié)同工作機制、誠信履約機制和獎懲制度，形成了新型的基層社會治理體系，提高了基層社會治理能力。殷都區(qū)基層社會治理體系是一個創(chuàng)造，它在具體方面當(dāng)然還存在著這樣那樣的問題，有著改革和完善的空間，但可貴的是它找到了黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾當(dāng)家作主的統(tǒng)一、政府主導(dǎo)作用和群眾主體作用的統(tǒng)一，這是這個治理體系的靈魂所在。

　　由于基層黨委和政府的權(quán)力有限，也由于殷都作為一個市轄區(qū)的特點，更由于殷都群眾路線的發(fā)起來自區(qū)委區(qū)政府，即所謂“上面”，群眾組織還只是基層黨和政府的“千手千眼”，其改革探索存在基層局限、城區(qū)局限和歷史局限，同基層民主治理體制還有一定距離。但是必須承認(rèn)，在行政集權(quán)體制存續(xù)的條件下，殷都區(qū)貫徹群眾路線的探索和取得的成就，不僅在現(xiàn)實中行之有效，而且有明顯的理論價值。

       【注釋】：

　　1 殷都區(qū)村級組織換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠群眾參與，圓滿完成村民委員會換屆選舉工作》(2012年1月)。

　　2李南沉：《在與中央民族大學(xué)、中國經(jīng)濟(jì)出版社調(diào)研組座談時的匯報》(2011年1月22日)。

　　3 1958年5月18日，毛澤東在一份報告上的批語。參見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜》(1949-1976)第三卷，中央文獻(xiàn)出版社2013年，第352頁。

　　4 李南沉：《在與中央民族大學(xué)、中國經(jīng)濟(jì)出版社調(diào)研組座談時的匯報》(2011年1月22日)。

　　5 陳晉：《讀毛澤東札記》，第58頁，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年。

　　3 黃炎培：《延安歸來》第二篇“延安五日記”，重慶國訊書店，1945年10月印刷。

　　【參考文獻(xiàn)】：

　　[1]劉永佶：《中國官文化批判》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年。

　　[2]劉永佶：《民主的權(quán)威》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005年。

　　[3]楊思遠(yuǎn)、喬國棟：《從管民到民管》，中國經(jīng)濟(jì)時報2011年3月15日。

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　　[5]李南沉：《畸形世界的變化》，2009年打印稿。

　　[6]李南沉：《抉擇中國》，2011年打印稿。

　　[7]李南沉：《新視角》，2011年打印稿。

　　[8]李南沉：《在與中央民族大學(xué)、中國經(jīng)濟(jì)出版社調(diào)研組座談時的匯報》，2011年1月22日。

　　[9]李南沉：《在與省委組織部調(diào)研組座談時的匯報》，2011年3月13日。

　　[10]李南沉：《對我縣計劃生育工作的分析和建議——為實現(xiàn)縣委、縣政府今年計劃生育工作的總體部署而擬》，1994年4月10日。

　　[11]張建國：《殷都區(qū)“兩推一落實”人口和計劃生育基層群眾自治工作會議上的講話》，2010年。

　　[12]張建國：《在全區(qū)人口和計劃生育基層群眾自治工作推進(jìn)會議上的講話》，2011年。

　　[13]侯山松：《在全區(qū)人口和計劃生育基層群眾自治工作推進(jìn)會議上的講話》，2011年。

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　　[15] 肯尼思·阿羅：《社會選擇與個人價值》，四川人民出版社1987年。

　　[16]楊芳：《依靠十大員，全面實現(xiàn)計劃生育群眾自治》，2011年4月1日。

　　[17]中共殷都區(qū)委辦公室：《強化群眾工作，重建黨群魚水親情》，2011年。

　　[18]中共殷都區(qū)委組織部：《殷都區(qū)“爭當(dāng)十大員，為民促發(fā)展”活動資料匯編》，2011年。

　　[19]殷都區(qū)推進(jìn)政治文明建設(shè)實施三大舉措領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組辦公室：《政治文明建設(shè)三大舉措學(xué)習(xí)讀本》，2011年。

　　[20]中共殷都區(qū)委辦公室：《以人為本在經(jīng)濟(jì)上的生動實踐》，2011年。

　　[21]河南省安陽市殷都區(qū)教育體育局：《一切為了孩子——殷都區(qū)教育改革歷程回眸》，2010年。

　　[22]殷都區(qū)教體局教科培中心：《主體多元教育實驗研究讀本》，2010年。

　　[23]安陽市殷都區(qū)教育體育局：《高校課堂在行動》報，2010—2011年總第1—14期。

　　[24]安陽市殷都區(qū)教育科學(xué)研究所：《殷都教育科研》，2009年第1期，2010年第1、2、3期。

　　[25]安陽市殷都區(qū)教育體育局：《為孩子的未來奠基》，2010年。

　　[26]區(qū)委群工部、區(qū)信訪局：《殷都區(qū)信訪工作資料匯編》，2011年3月。

　　[27]殷都區(qū)民政局：《發(fā)揮“十大員”作用，打造殷都區(qū)群眾滿意低保》，2011年3月30日。

　　[28]殷都區(qū)民政局：《殷都區(qū)近年來低保情況》，2011年。

　　[29]安陽市人民政府文件：《關(guān)于進(jìn)一步深化人口和計劃生育基層群眾自治的意見》，殷政[2010]63號。

　　[30]安陽市殷都區(qū)人口和計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組文件：《關(guān)于建立計劃生育社會監(jiān)督員隊伍的意見》，殷人口組[2010]16號。

　　[31]安陽市殷都區(qū)人口和計劃生育委員會文件：《關(guān)于建立計劃生育社會監(jiān)督員參與人口計劃生育管理服務(wù)三級工作機制的辦法》，殷人口[2011]13號。

　　[32]安陽市殷都區(qū)人口和計劃生育委員會文件：《關(guān)于落實計劃生育社會監(jiān)督員全面參與人口計生管理服務(wù)工作的相關(guān)規(guī)定》，殷人口[2011]14號。

　　[33]安陽市殷都區(qū)人口和計劃生育委員會文件：《關(guān)于對計劃生育社會監(jiān)督員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的實施方案》，殷人口[2011]18號。

　　[34]殷都區(qū)人口和計劃生育委員會：《殷都區(qū)人口計劃生育社會監(jiān)督員“六大權(quán)利”明白卡》，2010年。

　　[35]《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，2011年7月29日河南省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過。

　　[36]中共殷都區(qū)委、殷都區(qū)人民政府：《關(guān)于做好第七屆村民委員會換屆選舉工作的通知》(2011年)。

　　[37]殷都區(qū)第七屆村民委員會換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《關(guān)于在村委會換屆選舉中推行村干部“三項承諾”的實施意見(試行)》(2011年)。

　　[38]殷都區(qū)民政局：《南士旺村第七屆村委會換屆選舉候選人三項承諾書》(2011年11月)。

　　[39]殷都區(qū)民政局：《西梁村第七屆村委會換屆選舉候選人三項承諾書》(2011年12月)。

　　[40]殷都區(qū)民政局：《南流寺村第七屆村委會換屆選舉候選人三項承諾書》(2011年12月)。

　　[41]中共殷都區(qū)紀(jì)委、殷都區(qū)監(jiān)察局：《關(guān)于印發(fā)〈村級組織換屆選舉期間及任期內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作“五廉一備”制度(試行)〉的通知》(2011年)。

　　[42]中共殷都區(qū)紀(jì)委、中共殷都區(qū)委政法委、殷都區(qū)監(jiān)察局：《關(guān)于對村級組織換屆中違紀(jì)違法行為加強責(zé)任追究的通知》(2011年)。

　　[43]中共安陽市殷都區(qū)委辦公室：《殷都區(qū)2012年“我要上殷都春晚”節(jié)目選拔方案》，2011年9月9日。

　　[44]中共殷都區(qū)委宣傳部、安陽市博宇文化廣告有限公司：《“我要上殷都春晚”節(jié)目選拔活動承辦協(xié)議書》，2011年9月16日。

　　[45]李南沉：《在全區(qū)處置非法集資工作會上的講話》(2012年2月9日，根據(jù)錄音整理)。

　　[46]李南沉：《在與劉洪飛案件集資戶代表座談時的講話》(2012年2月5日，根據(jù)錄音整理)。

　　[47]李南沉：《與劉洪飛的談話》(2012年2月5日，根據(jù)錄音整理)。

　　[48]安陽市處置非法集資聯(lián)席會議辦公室文件(安處非辦[2012]18號)：《關(guān)于大力推行殷都區(qū)依靠群眾參與、雙線工作法，全力維護(hù)社會大局穩(wěn)定的通知》，2012年2月4日印發(fā)。

     鏈接：楊思遠(yuǎn)：群眾路線在殷都（連載十二）

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