盧麒元：腐敗就是財政失敗

　　筆者在《廣義財政論》①中，將腐敗行為歸結(jié)為“黑色財政”②。是的，任何憑借國家機器的非政府斂財行為，都可以視同為一種特殊的征稅行為。事實上，所謂的“送禮”，也確實是“納貢”。腐敗本質(zhì)上就是財政的失敗。所謂財政失敗，意味著政府行政權(quán)力正在被大規(guī)模地私有化，意味著國家已經(jīng)開始喪失征稅權(quán)和預算權(quán)。其中，征稅權(quán)和預算權(quán)被私人侵占，成為私人謀取公共利益的工具，形成制度性和政策性腐敗。易言之，財政不失敗，就不會出現(xiàn)全面腐敗的狀況。反腐敗，出發(fā)點在鏟除貪官，落腳點必須是財政制度重建。反腐敗的難點不在乎捉貪官，而在乎進行財政制度重建，那才是真正向利益集團宣戰(zhàn)，那幾乎相當于第二次土改，那其中的難度是可想而知的。就政治學而言，財政失敗就是憲政失敗。腐敗行為根本上是在破壞憲政基礎(chǔ)。當然，任何事物都存在正反兩個方面，反腐敗斗爭也能變壞事為好事。歷史地看，貪官的大部分“腐敗成果”，也是稅賦的臨時轉(zhuǎn)移，這些財富在財政制度規(guī)范后，仍然會回歸國家的各級財政，形成特殊歷史時期的特殊財政儲備。

　　一

　　本文的第一個問題，是要解釋財政為什么會失敗(也就是為什么會產(chǎn)生腐敗)。

　　改革開放無疑是一次經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型，往往被簡單理解為政府放權(quán)。放權(quán)，往往蛻變?yōu)樾姓?quán)力的私有化過程。由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，意味著舊的財政制度被破解，需要建立和完善新的財政制度。然而，我們的改革，是史無前例的，是摸著石頭過河，并沒有真正意義的總體設(shè)計。于是，財政改革，就變成了沒有方向的八仙過海。我們并沒有系統(tǒng)解決財政收入的立法問題，我們也沒有系統(tǒng)解決財政支出的立法問題。現(xiàn)行的稅法和預算法實在算不上嚴謹?shù)默F(xiàn)代立法，這些立法也根本無法約束財政權(quán)被侵犯或侵占。為了解決財政的燃眉之急，我們一直在鼓勵不受立法約束的財政“創(chuàng)新行為”。各級官吏各顯神通，他們洞穿了財政立法權(quán)和司法權(quán)，財政權(quán)成為了各級官吏個人的一種超級特權(quán)。就這樣，我國的財政制度終于被破解了，我國的財政制度總體上失敗了。失去了財政制度約束，各級官吏如脫韁野馬，腐敗終于一發(fā)而不可收了。從這個意義上講，腐敗分子本身也是財政失敗的受害者。就國家而言，要害不止于腐敗，中央集權(quán)開始發(fā)生動搖。甚至，整個憲政體制開始出現(xiàn)嚴重問題。

　　毋庸置疑，改革開放需要系統(tǒng)(總)設(shè)計。毫無疑問，改革開放更需要財政制度的系統(tǒng)(總)設(shè)計。但是，財政約束從來就是剛性約束，財政約束意味著憲政約束，財政制度的系統(tǒng)建立和不斷完善，就意味著對行政權(quán)力的有效限制和剛性約束，同時也意味著對境內(nèi)外資本的有效限制和剛性約束。這與改革開放初期的“創(chuàng)新”是矛盾的、對立的、抵觸的。筆者仍然記得，財政部在改革開放初期一直被稱為“頂門杠”和“攔路虎”，直到財政部的主要財政職能被肢解后才不再成為被各路諸侯攻擊的對象。我們可以理解特殊歷史時期的特殊思維邏輯，但歷史未必能夠理解這些荒唐透頂?shù)乃季S邏輯。當公平、正義、效率、效益原則不復存在，財政就漸漸地失去了規(guī)范社會分配的能力，財政甚至淪為了境內(nèi)外資本和利益集團牟利的工具。請設(shè)想，如果有清晰的財產(chǎn)登記和連續(xù)的納稅記錄，怎么可能會產(chǎn)生如此眾多和如此肥碩的“老虎”呢?請設(shè)想，如果存在嚴厲的預算審核、監(jiān)督、管理，怎么可能連軍費這種剛性預算都被轉(zhuǎn)移支付了呢?更不要說，老百姓用巨額公帑供養(yǎng)了那么多與虎共舞的各色蒼蠅了!我們甚至連教育、學術(shù)、傳媒等公立機構(gòu)都變相私有化了。小平同志說，發(fā)展是硬道理。但是，小平同志沒有說，法制是軟道理。越是高速發(fā)展，越要強化法制。機車高速行駛，需要動力系統(tǒng)，更需要制動系統(tǒng)。財政就是國民經(jīng)濟的制動系統(tǒng)，財政制度如果被破壞了，結(jié)果只能是車毀人亡。

　　我們必須高度警覺：財政失敗一定是經(jīng)濟管理主權(quán)丟失了。財政權(quán)是經(jīng)濟管理主權(quán)的核心。財政立法權(quán)是經(jīng)濟管理主權(quán)核心的核心。請注意：當國家經(jīng)濟管理主權(quán)弱化，國民財富就會向外流失;當人民經(jīng)濟管理主權(quán)弱化，國民財富就會向權(quán)貴集中。財政權(quán)一旦被轉(zhuǎn)移，也就是國家主權(quán)和人民主權(quán)同時被削弱，也就瓦解了國家和人民經(jīng)濟安全的最后屏障。甲午戰(zhàn)爭的失敗，是洋務(wù)運動的失敗，是國家財政的徹底潰敗。洋務(wù)運動的那次改革開放，多少仁人志士曾經(jīng)給予厚望，但仁人志士卻未必理解國富民強的真諦，洋務(wù)運動的結(jié)果就是徹底肢解了中央財政。我們必須深刻反思古今中外財政失敗的原因。我認為，財政失敗的根本原因在于主權(quán)失落。主權(quán)失落，往往是國家主權(quán)和人民主權(quán)的雙重失落。每一次重大改革，必然涉及到主權(quán)和治權(quán)的重新分配，我們?yōu)榱双@得資本和市場可能需要放棄一部分主權(quán)和治權(quán)。但是，主權(quán)和治權(quán)的讓渡存在剛性的底線，我們不能徹底失去當家作主的地位。偉大的政治家之所以偉大，就在于他對主權(quán)和治權(quán)的深刻理解和精確把握。今天，我們必須回答：到底應該讓誰發(fā)揮決定性作用?也就是說，我國現(xiàn)在到底是誰在當家作主?文章至此，第一個結(jié)論出來了，喪失了人民立法權(quán)，就必然導致財政失敗，財政失敗則必然導致腐敗。

　　二

　　本文的第二個問題，是要闡述如何才能財政成功(也就是如何完成反腐敗的歷史使命)。

　　首先，必須重建和完善人民立法權(quán)。一些朋友又要說了，你有什么資格來討論法律問題?你為什么不使用專業(yè)概念和專業(yè)術(shù)語?我必須說，立法權(quán)就是人民的天賦權(quán)力，立法權(quán)就是最基本和最樸素的人權(quán)，共和國人人皆有權(quán)力討論人權(quán)。我還想說，人民立法則國富民強，精英立法則國破家亡。所以，我愿意用最樸素的語言解說法律問題，我希望每一個老百姓都能聽懂我在說什么。那么，如何恢復和完善人民立法權(quán)呢?當然是廣大人民群眾的集體覺醒和自覺行動!筆者對此越來越有信心了，因為中國的左翼已經(jīng)崛起并且日益強大了，中國左翼的主要使命就是去帶領(lǐng)人民立法。我知道，右翼會對此嗤之以鼻，他們畢竟實實在在地把持著立法權(quán)。我也知道，一部分左翼對此存有疑慮，在“頂層設(shè)計”和“讓市場發(fā)揮決定性作用”的宣示下，難道真的還存在人民立法的可能性嗎?筆者認為，只要我們心誠，一切皆有可能。我們的老百姓已經(jīng)不再是文盲，洶涌的民意已經(jīng)不再無足輕重。我們必須看到，習總書記和黨中央的反腐敗，就是執(zhí)政黨爭奪立法權(quán)的一場殊死斗爭。立法權(quán)的基礎(chǔ)，就是廣泛的社會輿論，當社會輿論洶涌澎湃的時候，立法權(quán)的歸屬也就會漸漸地有了眉目。當我們戮力同心，我們就可以贏得爭奪人民主權(quán)的最后勝利。

　　其次，必須建立現(xiàn)代化的財政制度。我在以前的文章中談及，中國古代財政的技術(shù)基礎(chǔ)是黃冊③和魚鱗冊④。我國古代在信息技術(shù)近乎原始的條件下，都能建立起來全國性的黃冊和魚鱗冊統(tǒng)計，我國今天在信息技術(shù)如此發(fā)達的情況下，難道就無法完成物權(quán)登記的基礎(chǔ)工作嗎?我們難道真的不能建立針對資產(chǎn)持有和資本利得的課稅嗎?請允許我發(fā)出一系列的天問吧：沒有財產(chǎn)統(tǒng)計和納稅記錄，如何實現(xiàn)私有財產(chǎn)的保護呢?沒有私有財產(chǎn)的保護，如何能夠完善市場經(jīng)濟制度呢?沒有市場經(jīng)濟制度，哪個財產(chǎn)持有者不是蒼蠅或老虎呢?請注意我的結(jié)論：是惡劣的制度在制造老虎和蒼蠅。我認為，在財產(chǎn)登記和納稅記錄問題上，左翼和右翼是可以取得共識的。在現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上，建立公正、合理、高效的稅收制度，建立協(xié)商、透明、約束的預算制度，也就建立起了共和國現(xiàn)代財政制度了。共和國現(xiàn)代財政制度是我國憲政制度的基礎(chǔ)。有了這個財政制度，任何人意圖侵占國家經(jīng)濟主權(quán)和人民經(jīng)濟主權(quán)就變得極為困難了。因此，反腐敗的工作就可以順利完成了。吊詭的是，有人意圖將物權(quán)登記工作推遲到2022年以后了，這幾乎是想讓人民看不到反腐敗的最后希望了。

　　最后，反腐敗說到底就是財政變革。反腐敗無疑是及時和正確的，人民無比地擁護和贊成反腐敗。同時，反腐敗必須不斷深入，反腐敗必須刺刀見紅。但是，我們必須清醒地意識到，反腐敗的終極意義不在于打擊腐敗分子，反腐敗的終極意義在于徹底清除腐敗產(chǎn)生的溫床。或者說，我們的根本目的不僅僅在于鏟除老虎和蒼蠅，我們的根本目的在于重建嶄新的財政制度。反腐敗運動最終是一場挽救運動，是為了重新塑造一代社會主義新人。我是一個樂觀主義者，反腐敗運動當然是雙刃劍，我們應該更多地看到其積極的意義。這積極意義是：第一、通過資產(chǎn)登記和納稅確認，我們將重新得到數(shù)以千萬計的好干部;第二、通過資產(chǎn)上繳和納稅補償，我們將可以獲得數(shù)十萬億的預算外收入;第三，通過規(guī)范財政收支，我們將極大地降低制度成本，從而極大地提高全社會的生產(chǎn)效率。如果，一場偉大的反腐敗運動變成了一場偉大的財政變革，我們將使偉大的改革獲得歷史性的升華，我們將迎來更為堅實的經(jīng)濟大發(fā)展，我們將建立共和國完善的憲政制度。我設(shè)想，危機變成了契機，契機變成了奇跡。我以為，腐敗何嘗不是前輩的遺產(chǎn)，我們將這筆遺產(chǎn)發(fā)掘出來，我們就將壞事變成了好事，我們對歷史和人民就有了交代。

　　三

　　本文的第三個問題，是討論反腐敗、財政變革與深化改革的關(guān)系(也是關(guān)于第五個現(xiàn)代化的闡釋)。

　　一切改革，說到底都是財政改革。因為，一切改革都不可避免地涉及到分配和再分配。越是深化改革，越是要強化財政制度建設(shè)，這是近現(xiàn)代以來我國得到的最深刻的經(jīng)驗教訓。香港是我們見證的最新鮮的例子，由于我們嚴重忽略了香港的經(jīng)濟主權(quán)問題，香港回歸之后根本無主權(quán)可以賦予港人自治，香港的財政主權(quán)和金融主權(quán)被外部勢力嚴密操縱，香港本土的財富流失以致於民生凋敝。所以，深化改革，絕對不是“洋務(wù)運動”式的破損中央集權(quán)，絕對不是香港式的放棄經(jīng)濟主權(quán)，更不是讓資本代替人民行使主權(quán)，絕對不是!恰恰相反，深化改革，就是要奪回被劫掠的國家經(jīng)濟主權(quán)和人民經(jīng)濟主權(quán)。私有化、市場化、資本化、國際化更需要強化財政制度而絕不是破解財政制度。換言之，建立了現(xiàn)代財政制度，也就根除了腐敗的溫床，也就為規(guī)范的市場經(jīng)濟奠定了法律基礎(chǔ)。

　　2012年十八大提出“新四化”之后，習近平去年在十八屆三中全會將全面深化改革總目標設(shè)定為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系，顧名思義，強調(diào)的是一國整個治理結(jié)構(gòu)的重新架構(gòu)和分工。在過去中國的國家各部門架構(gòu)中，黨政不分，分工不明，機構(gòu)重疊，人員臃腫的情況比比皆是。這些情況的直接后果就導致了政策的上下不暢，大量人員人浮于事。而伴隨著十八屆三中全會，就可以發(fā)現(xiàn)中共中央希望對這種過去式體系進行的改變。以最受關(guān)注的反腐為例，在《決定》中曾提到，要“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點”。習近平提出“第五個現(xiàn)代化”是現(xiàn)代化視野下的概念，它強調(diào)“國家治理”而非“國家統(tǒng)治”，強調(diào)“社會治理”而非“社會管理”，這不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。正如習近平強調(diào)的：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”再進一步說，就是強調(diào)執(zhí)政黨工作的重心是帶領(lǐng)人民立法，而不再是單純的以黨領(lǐng)政。嚴謹?shù)卣f，執(zhí)政黨要牢牢抓住國家主權(quán)和人民主權(quán)，執(zhí)政黨要在高水平法治的基礎(chǔ)上最大限度地發(fā)揮市場和社會的自治能力。請注意，第五個現(xiàn)代化道路上，始終存在著兩個危險的陷阱，一個是向地方分權(quán)，一個是向資本分權(quán)。我們必須跨越這兩道陷阱，中央集權(quán)和人民主權(quán)兩位一體不容動搖。中央集權(quán)和人民主權(quán)集中表達于財政權(quán)之中，特別是集中表達于財政立法權(quán)之中。

　　歷來財政變革，都是非常危險的變法運動，歷史上成功變法確實非常罕見，變法運動幾乎等同于一次激烈的土改。值得欣慰的是，習總書記和黨中央已經(jīng)贏得了絕對權(quán)威，全國軍民同心協(xié)力支持習總書記厲行改革，國內(nèi)外形勢也允許我們實施一次徹底地財政變革了。有人說，反腐敗亡黨，不反腐敗亡國，那是因為他們沒有抓住財政變革的這個綱。古今中外，無數(shù)的有為領(lǐng)袖和政府，就是抓住了財政變革這個綱，從而干凈徹底地解決了腐敗問題，實現(xiàn)了政府的政治更新和國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長，他們以自己的遠見卓識開啟了歷史性的偉大中興。

　　腐敗就是財政失敗。同理，反腐敗成功也依靠財政成功。熟悉政治學和政治發(fā)展史的人懂得，財政是憲政的基礎(chǔ)，財政的成功也意味著憲政的成功。明年，就是英國大憲章運動⑤八百年了。我們早就應該補上這一課了，我們早就應該完成這一未竟的歷史使命了。由反腐敗開始，最終完善共和國系統(tǒng)而完備的憲政制度，為共和國未來千年發(fā)展奠定宏偉的基業(yè)，這是何等光榮的歷史使命，我輩參與其中更是與有榮焉。

　　【注釋】：

　　① 《廣義財政論》發(fā)表于2013年7月香港《信報財經(jīng)月刊》第436期。是筆者對非常規(guī)財政的系統(tǒng)性概述。

　　② “黑色財政”是《廣義財政論》中的一個概念，是指依托行政權(quán)力非法獲取的類稅性收入。腐敗收入是“黑色財政”的重要組成部分。

　　③ 黃冊，是古代的一種戶籍統(tǒng)計冊。明洪武十四年(1381年)，明廷在戶帖制度基礎(chǔ)上建立黃冊制度，因套用黃色封面，故總稱「黃冊」。黃冊以戶為單位，詳細登載鄉(xiāng)貫、姓名、年齡、丁口、田宅、資產(chǎn)等戶籍資料。

　　④ 魚鱗冊，又稱魚鱗圖冊、魚鱗圖、魚鱗圖籍、魚鱗簿、丈量冊，是中國古代的一種土地登記簿冊，將房屋、山林、池塘、田地按照次序排列連接地繪製，表明相應的名稱，是民間田地之總冊。由於田圖狀似魚鱗，因以為名。

　　⑤大憲章(拉丁語：Magna Carta，英語：The Great Charter)是英國最初於1215年訂立的拉丁文政治性授權(quán)文件;但在隨後的版本中，大部分對英國王室絕對權(quán)力的直接挑戰(zhàn)條目被刪除;1225年首次成為法律;1297年的英文版本至今仍然是英格蘭威爾斯的有效法律。

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