2013年1月16日，戴耀庭號召發(fā)起了 “占領(lǐng)中環(huán)”運動，吸引了社會各界的關(guān)注，迫使特區(qū)政府和中央不得不將注意力從經(jīng)濟民生轉(zhuǎn)向政制發(fā)展問題，行政長官普選被提前提上了議事日程。
需要注意的是，發(fā)起“占中”運動的既不是公民黨、民主黨這樣的反對派政團，也不是“長毛”這樣的激進力量，更不是帶有“港獨”色彩的極端力量，而是以戴耀庭、陳建民這樣一些溫和理性的學者以及朱耀明這樣的牧師形象來主導。這樣，至少表面上看起來“占中”運動并非政黨活動，而是社會運動。可以看出，在這場行政長官爭奪戰(zhàn)中，從政治議題的選擇、政治時機的把握到對政黨與社會力量的調(diào)配，反對派及其背后勢力經(jīng)過了精心的謀劃，政治技藝堪稱老辣。
中央與香港反對派短兵相接
從港英政府推行代議政制改革以及基本法起草以來，中央及建制派與英國政府及反對派就普選問題展開了漫長的政治博弈。香港回歸之后，普選爭議始終圍繞兩個問題展開：首先是何時落實普選，其次如何普選。就前者而言，2007年人大決定明確了2017年可以落實行政長官普選，之后落實立法會普選。對于后者而言，過往集中在立法會功能界別的存廢問題上，如今集中在行政長官提名委員會的提名機制設(shè)計上。
反對派戰(zhàn)略目標的根本性調(diào)整
從基本法規(guī)定看，行政長官普選有利于中央及建制派，而立法會普選有利于反對派。行政長官普選采取提名委員會這個獨立的機構(gòu)來提名，這有利于建制派始終通過行政長官掌握著香港的行政管治權(quán)。因此，中央和建制派都強調(diào)香港的政治體制屬于行政主導。然而，在立法會地區(qū)直選中反對派占據(jù)明顯優(yōu)勢，只要立法會實現(xiàn)地區(qū)直選，反對派就可以掌握立法會的主導權(quán)，從而左右香港政局。因此，反對派始終把政治目標放在廢除功能界別、實現(xiàn)立法會普選上，以至于始終強調(diào)香港的政治體制乃三權(quán)分立，甚至強調(diào)立法主導。需要注意的是，香港市民普遍認為行政長官必須是能與中央溝通的人，傾向于由建制派的人來擔任;而立法會需要監(jiān)督特區(qū)政府和中央，因此支持反對派議員占主導。香港市民的這種普遍民情，也強化了中央與特區(qū)、建制派與反對派在行政長官普選和立法會普選上的政治預(yù)期。
然而，從2012年以來，反對派對其長期政治戰(zhàn)略目標做出根本性調(diào)整，即從爭取在立法會廢除功能界別，轉(zhuǎn)向全力爭取2017年行政長官普選，在行政長官普選問題上與建制派和中央展開空前激烈的較量。這種戰(zhàn)略目標的調(diào)整是經(jīng)過精心考慮的，特別是由于香港社會民情發(fā)生了重大變化，內(nèi)地與香港的沖突摩擦不斷增加。反對派意識到，他們推出的候選人完全有可能當選行政長官，若失去這次行政長官普選方案設(shè)計的主動權(quán)和參與權(quán)，就有可能徹底喪失奪取香港管治權(quán)的機會。
正是基于這種政治計算，反對派把爭取通過行政長官提名這道門檻視為最關(guān)鍵、最重要的戰(zhàn)略目標。因此，反對派對其力量進行調(diào)配，一方面運用社會力量發(fā)起“占中”、以癱瘓香港來要挾特區(qū)政府和中央，另一方面通過法律途徑來爭取。甚至揚言，如果行政長官普選方案不能保證反對派推出的人成為候選人，反對派就將在立法會“捆綁”否決普選方案。
中央公開表態(tài)行政長官必須愛國愛港
鑒于行政長官在一國兩制架構(gòu)中的重要性，中央在行政長官普選問題上的立場不僅影響著建制派力量的政治立場和取向，而且影響著香港社會各界和普通民眾的政治態(tài)度和取向。“占領(lǐng)中環(huán)”以先發(fā)制人的方式提前打響了普選戰(zhàn)，建制派究竟如何回應(yīng)，首先要看中央的政治立場。
2013年“兩會”期間，中央高層明確表態(tài)，普選產(chǎn)生的行政長官要愛國愛港。同年3月24日，全國人大法律委員會主任喬曉陽系統(tǒng)地闡述了中央在行政長官普選問題上的立場，即“中央政府不能允許與中央對抗的人擔任行政長官”，“行政長官必須由愛國愛港的人擔任，是一個關(guān)系到‘一國兩制’和基本法能否順利實施的重大問題，講得重些，是一個關(guān)系‘一國兩制’成敗的重大問題”。然而，在“一國兩制”框架下，中央如何在建制派與反對派之間拿捏分寸，以維持“一國”與“兩制”的平衡，這無疑需要高超的政治技藝。
香港回歸以來，中央基本上采取不干預(yù)策略，讓特區(qū)政府和香港建制派在前臺處理與反對派的政治矛盾，甚至處理涉及中央核心利益的23條立法等，從而保持中央在香港社會相對超脫形象。因此，即使面對23條立法引發(fā)的香港大游行，中央也可以通過更換行政長官來維持自己的權(quán)威地位，以至于香港市民即便對特區(qū)政府不滿，但對中央一直保持很高的民意支持度。
然而，隨著中國內(nèi)地迅速發(fā)展給香港地區(qū)帶來的壓力，香港經(jīng)濟社會問題的日趨嚴重，特區(qū)政府管治權(quán)威不斷下降。這種情勢使中央在處理香港問題上逐漸走到前臺，與反對派正面相遇，從而給香港市民造成了中央“干預(yù)”香港高度自治的印象和感覺。香港社會內(nèi)部矛盾也轉(zhuǎn)化為香港反對派與中央之間的矛盾或香港與內(nèi)地的矛盾，由此引發(fā)了最近一些年來香港激進力量反中央、反內(nèi)地的激烈反彈。香港市民對中央的好感、信任度逐年下滑。
從政治策略上看，有觀點認為中央仍應(yīng)當在幕后，從而保持一個靈活的選擇空間。但也有觀點認為，中央在涉及自身重大利益的問題上，必須公開并堅持自己的立場，只有這樣才能獲得發(fā)展壯大建制派的力量，與反對派展開有力的斗爭。
究竟中央應(yīng)當選擇哪種政治策略，可以見仁見智。但在平衡“一國”與“兩制”的拿捏中，該堅持的立場必須鑒定，該妥協(xié)的身段必須柔軟，而不應(yīng)墨守成規(guī)。無論如何，“開弓沒有回頭箭”，政治有其自身的運作邏輯。既然中央已經(jīng)明確公開自己的立場，就不可避免地要按照這個邏輯與運作下去。而這場政治較量首先就圍繞基本法第45條行政長官普選提名機制展開。
行政長官普選提名機制的爭論焦點
基本法第45條規(guī)定：“在行政長官實行普選產(chǎn)生的辦法時，須組成一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名行政長官候選人，然后普選產(chǎn)生。”究竟什么是“有廣泛代表性的提名委員會”?什么是“民主程序提名”?這兩個法律問題必然成為反對派與建制派乃至中央爭論的焦點。
“提名委員會”的功能設(shè)計與政治邏輯
基本法為行政長官普選設(shè)計了一套特殊的提名制度，即由專門的“提名委員會”這個機構(gòu)來提名。提名委員會的設(shè)計體現(xiàn)了政治多元主義理念，其中有社會各界別代表、各地區(qū)代表、各政治力量代表。因此，提名委員會乃是個超黨派、超地域、超界別的政治機構(gòu)，它發(fā)揮著現(xiàn)代政治中政黨提名的功能，同時它又超越了政黨的偏狹性，代表了香港社會各階層的利益，乃至于代表了香港的整體利益。
從基本法起草的背景看，提名委員會的制度設(shè)計，一方面為了在香港多元社會結(jié)構(gòu)和多元政治格局中有效地達成共識和妥協(xié)，另一方面也是為了抑制當時已開始萌芽發(fā)展的政黨政治。香港回歸之后，頻繁的政治選舉不斷刺激香港政黨政治的發(fā)展，形成建制派與反對派兩大陣營的對抗。在這種背景下，基于多元主義和職業(yè)代表制的功能界別制度受到了挑戰(zhàn)。
從基本法設(shè)計提名委員會的政治邏輯看，香港社會的爭論應(yīng)該集中在如何組建提名委員會以體現(xiàn)“廣泛代表性”。按照反對派過往的政治邏輯，也應(yīng)集中在廢除提名委員會中的功能團體選舉為目標。然而，反對派的政治策略卻干脆繞開復(fù)雜的提名委員會構(gòu)成問題，將矛頭直接指向簡單明了的提名程序，主張?zhí)崦麢C制設(shè)計必須確保反對派推出的參選人最后能成為正式候選人。為此，反對派在話語策略上將“民主程序提名”形象化地比喻為“篩選”，并與國際人權(quán)公約中普選的“平等”原則對立起來，認為提名機制包含“篩選”而違反了國際人權(quán)公約中的普選平等原則。然而，從法理上來講，通過提名機制來“篩選”，恰恰是選舉制度的必然要求。
作為“篩選程序”的提名機制
從法理上講，民主選舉包含兩個含義：一是公民擁有平等的選舉權(quán)與被選舉權(quán);二是需要將多數(shù)人的意志統(tǒng)一起來變成整體意志。前者強調(diào)人人平等，后者強調(diào)多數(shù)人決定。這兩個原則實際上包含著內(nèi)在的矛盾。公民社會的政治原理要求每個人平等地轉(zhuǎn)讓自己的自然權(quán)利，從而形成多數(shù)人意志，并將多數(shù)人意志上升為每個人必須服從的主權(quán)意志。這個原理尤其體現(xiàn)在選舉法中，選舉法的要義在于如何盡最大可能地集中多數(shù)人的意志，而不是分散多數(shù)人的意志。由此，從公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)中衍生出公民的提名權(quán)和被提名權(quán)，只有被提名的人才能最終享受事實上被選舉的權(quán)利。這樣，選舉中必須有提名機制這樣的制度安排，將公民的被選舉權(quán)集中到少數(shù)候選人。由此，提名機制就意味著“篩選”，提名某個人就意味著“篩選”掉其他沒能獲得提名的人。
從選舉法原理看，問題不在于“篩選”，首先在于誰來篩選，是政黨提名來篩選，公民提名來篩選，還是其他的提名機制來篩選?基本法第45條明確規(guī)定，“篩選”的主體是提名委員會這個獨立的機構(gòu)，它代表香港社會的整體意志進行“篩選”。至于“篩選”是否合理，首先要看提名程序是否符合程序正義。
提名程序的設(shè)計原則應(yīng)遵循“程序正義”而非“結(jié)果導向”
提名程序既然是一個程序設(shè)計，就要符合程序正義，避免任何實質(zhì)意義的“結(jié)果導向”。現(xiàn)代社會中程序正義之所以具有如此重要的意義，就在于現(xiàn)代社會乃是一個高度分化的社會，不同的群體有不同的利益、價值和意識形態(tài)，尤其在實質(zhì)性問題上陷入了韋伯所謂“諸神之爭”的困境，程序正義才區(qū)別于實質(zhì)正義，摒棄了對實質(zhì)后果的追求，而是通過對各種利益和價值之間保持中立，通過程序機制的自動運作來得出實質(zhì)后果，從而體現(xiàn)公正。
如果說提名委員會乃是一個超黨派的政治機構(gòu)，那么，“民主程序提名”必須是一個不包含任何政治目的或特定后果的純粹程序的設(shè)計，從而保證能夠有效地實現(xiàn)提名委員會的政治獨立性。如果“民主程序”的設(shè)計是“結(jié)果導向”的，甚至為“民主程序”附加某種特定政治目的，無疑會影響到提名委員會的政治獨立性，不符合程序正義的基本原則。
然而，反對派對提名程序的設(shè)計恰恰包含了一個“結(jié)果導向”的實質(zhì)要求。用李柱銘當年的話說，行政長官普選要有“非北京馬房的馬”出閘參賽。現(xiàn)在，反對派正是按照這個實質(zhì)性的結(jié)果要求，作為提名機制設(shè)計的標準——如果不能提出反對派提出的人，提名機制就是不符合普選標準的“假普選”。從實質(zhì)結(jié)果來要求提名程序設(shè)計，用一句通俗的話講，屬于“輸打贏要”，顯然不符合程序正義的基本要求。
在反對派對提名機制設(shè)計提出這種實質(zhì)要求的同時，建制派也對提名程序設(shè)計提出了不同的實質(zhì)性要求。建制派主張必須確保普選的行政長官屬于建制派，于是有人主張?zhí)崦绦蛞l(fā)揮“安全閥”的作用，將反對派提出的候選人“篩選”掉，從而確保行政長官候選人都屬于建制派的人選。換句話說，恰恰是反對派和建制派對提名程序設(shè)計的實質(zhì)性要求，不斷加劇彼此的分歧和擔憂，以至于提名程序的設(shè)計背離了基本法確立的規(guī)定。反對派提出種種不符合基本法規(guī)定的提名程序，以實現(xiàn)他們的政治目的。
“愛國者難題”：政治問題必須轉(zhuǎn)化為基本法問題
建制派之所以從結(jié)果導向來要求提名機制要發(fā)揮“安全閥”作用，就在于堅持“港人治港必須是愛國者治港”的政治原則，而這個原則也是當年起草基本法時，在爭論無法達成一致意見的關(guān)鍵時刻，鄧小平提出的政治原則。
如果說鄧小平提出了愛國者治港這個政治主張，那么喬曉陽的講話試圖為鄧小平的主張?zhí)峁W理依據(jù)。為此，喬曉陽特別把“愛國者”這個形象化的術(shù)語轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榫唧w的“不能與中央對抗的人”。
從中央與特區(qū)關(guān)系的憲制原理看，香港乃是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)，只要出現(xiàn)與中央對抗的行政長官，中央與特區(qū)的關(guān)系就會出現(xiàn)問題，國家安全就缺乏保障。從香港與內(nèi)地互動的政治現(xiàn)實看，如果出現(xiàn)與中央對抗的行政長官，必然影響到兩地的互動，影響香港的長期繁榮和穩(wěn)定。
但問題在于“誰是與中央對抗的人”或者說“誰是愛國者”?愛國者的標準究竟是什么?這是一個富有彈性的政治標準，而不是一個具有明確意義的法律標準。愛國者問題在香港很容易引發(fā)爭論，導致政治分化。如果說“愛國者治港”乃是基本法的政治原則，那么這個政治原則一定已經(jīng)隱含在行政長官普選的制度設(shè)計中。“愛國者治港”這個問題應(yīng)當回到基本法上來，把圍繞愛國者治港的政治爭論轉(zhuǎn)化為基本法問題，唯有如此才能走出目前政治爭論的困境。
從基本法第45條的規(guī)定，我們可以清楚地看出三個基本原則：
其一是政治共識原則。行政長官是否屬于愛國者的決定權(quán)和判斷權(quán)不是由中央、香港特區(qū)、建制派或反對派哪一個單獨決定，而是中央與香港特區(qū)的居民、香港建制派與反對派經(jīng)過相互協(xié)商之后共同決定。
其二是政治發(fā)展原則。對行政長官是不是愛國者的政治審查，必須在制度上循序漸進地從行政長官選舉委員會選舉向香港市民一人一票普選轉(zhuǎn)變，而這個循序漸進的發(fā)展進程，是由中央與特區(qū)、建制派與反對派經(jīng)過相互協(xié)商之后共同決定。這就是基本法附件1最后規(guī)定修改行政長官產(chǎn)生辦法的“五步曲”。對于中央來說，就要爭取擴大愛國者的光譜，建立最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。
其三是政治程序原則。在行政長官普選中，基本法差不多按照“鐵路警察，各管一段”的程序原則，對行政長官的政治忠誠問題形成了一個審查流程，將行政長官是否愛國愛港的判斷權(quán)首先交給了獨立的提名委員會，然后交給香港市民，最后才交到中央手中。這樣在行政長官是否屬于愛國者的問題上，首先需要經(jīng)過提名委員會的提名審查。提名委員會的提名程序設(shè)計，就是用一個程序性的審查機制，將每個提名委員個人對行政長官是否愛國的政治審查，變成了這個機構(gòu)整體的政治審查。在這個過程中，無論建制派、反對派，還是特區(qū)政府或中央，都不能越俎代庖，在提名階段和選舉階段，代替提名委員會和香港市民來決定究竟誰是愛國者。提名程序設(shè)計之所以要堅持程序正義，正是為了回避建制派與反對派之間的政治分歧。
可見，“愛國者治港”的政治原則已經(jīng)轉(zhuǎn)化為基本法第45條的具體規(guī)定。在理解基本法第45條規(guī)定的基礎(chǔ)上，不一定要特別強調(diào)愛國者治港這個實質(zhì)性政治原則，更不能把“篩選反對派”或者“確保反對派入閘”之類的實質(zhì)性追求帶入到基本法設(shè)定的程序設(shè)計中。提名委員會的構(gòu)成和提名機制的設(shè)計必須遵循程序正義的原則，確保提名委員會的獨立性，尤其確保提名委員會在行政長官是否屬于愛國者問題上的獨立判斷權(quán)。因此，在提名機制問題上的政治爭論，理應(yīng)回到基本法的規(guī)定上來。正如喬曉陽在講話中反復(fù)呼吁的那樣，香港社會各界需要就行政長官提名問題通過理性探討達成共識。
反對派“新的篩選機制”為何不可行
反對派批評提名委員會的提名是為了提出對自己有利的新的“篩選”機制。故此，他們提出了“三軌方案”，即在基本法規(guī)定的“提名委員會提名”之外，另增加“政黨提名”和“公民提名”這兩種“新的篩選機制”。然而，在基本法規(guī)定提名委員會提名的前提上，“公民提名”和“政黨提名”不僅缺乏基本法上的依據(jù)，而且也不符合政治學的基本原理。
政黨提名和公民提名：違背現(xiàn)代政治學的基本原理
選舉權(quán)必然派生出提名權(quán)。為了有效集中選民意志，每個公民需要將自己的提名權(quán)讓渡給一個機構(gòu)或者組織來代表自己有效地行使提名權(quán)，使提名權(quán)有效發(fā)揮集中選民意志的政治功能。公民如何讓渡自己的提名權(quán)，必須要通過憲法或選舉法這樣的憲制性法律專門規(guī)定下來。
各國選舉法中，往往規(guī)定由政黨代表民眾來行使提名權(quán)，各政黨的黨內(nèi)提名過程就是一個“篩選”過程。由于政黨提名面臨著政黨代表性不足的難題，以至于不少國家在選舉法中規(guī)定用公民聯(lián)合提名或社會機構(gòu)提名來補充政黨提名。由于提名權(quán)轉(zhuǎn)讓乃是社會契約意義上的憲制安排，采取怎樣的提名機制取決于這個國家或地區(qū)的憲制安排。
香港并沒有實行政黨政治，目前的香港政黨在法律性質(zhì)上屬于公司或社團，無法承擔起公民轉(zhuǎn)讓提名權(quán)這種社會契約意義上的政治責任。因此，基本法中專門規(guī)定了具有廣泛代表性的提名委員會這個專門機構(gòu)來提名。在基本法起草過程中，香港居民以社會契約的方式將自己的提名權(quán)轉(zhuǎn)讓給了“提名委員會”這個機構(gòu)，由這個專門而且獨立的機構(gòu)“代表”每個香港居民行使其提名權(quán)。因此，香港居民也就不能將其提名權(quán)再次轉(zhuǎn)讓給政黨或通過公民聯(lián)合來行使。任何政黨提名或公民提名的主張，都不符合憲政原理。
公民推薦：影響提名委員會的獨立性
反對派也意識到，“政黨提名”和“公民提名”缺乏基本法上的依據(jù)。因此，有些人將“公民提名”修正為“公民推薦”，即在行政長官提名委員會的提名程序中，不能局限于提名委員會委員個人的聯(lián)合推薦，而要向公眾開放，接受公民聯(lián)合起來推薦的參選人。提名委員會可以在這些不同推薦方式產(chǎn)生的行政長官參選人中，通過民主程序來最終提出行政長官候選人。
初看起來，這樣的主張似乎符合提名委員會提名的制度安排。然而，恰如美國聯(lián)邦法院大法官霍姆斯所言，法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗。邏輯上行得通的，在經(jīng)驗中并不一定能行得通。選舉制度的設(shè)計并非法律邏輯的產(chǎn)物，而是根據(jù)各種政治實踐形成的制度選擇。
從實際操作的角度看，提名委員會的構(gòu)成不可能規(guī)模很大，參照目前的選舉委員會的規(guī)模也就一千多人。因此，提名委員會委員聯(lián)合提名的參選人最多也就獲得一千多票的支持。假如提名委員會接受“公民推薦”的參選人，那么這個參選人在政黨操作下完全可以獲得幾十萬甚至上百萬普通選民的推薦票。一些參選人可能獲得幾百或上千選舉委員的聯(lián)合推薦，而一些參選人卻獲得幾十萬甚至上百萬市民的聯(lián)合推薦，那么提名委員會在“篩選”過程中，就面臨政治難題：它篩選掉哪些參選人?這樣的政治難題必然影響到提名委員會的獨立性。換言之，提名委員會不再是一個代表香港社會的獨立機構(gòu)，不再是一個各黨派之上的超黨派機構(gòu)，而必然受到黨派政治和市民聯(lián)合推薦的壓力。這顯然違背基本法設(shè)計提名委員會的政治目的。
假如提名委員會要考慮公民推薦的參選人的支持度，自動接受獲得公民推薦人數(shù)比較多的參選人，那就意味著提名委員會喪失了應(yīng)有的獨立性，淪為政黨提名的表達工具，其結(jié)果必然導致各政黨和團體競相展開政治動員，吸引更多的選民聯(lián)合推舉參選人。這樣，在提名委員會提名之前，各政黨就已經(jīng)為推薦參選人而展開激烈的競爭，以至于在香港市民一人一票普選之前，整個參選人推薦過程就變成了預(yù)選過程，使得行政長官普選提前上演。這顯然不符合基本法提名機制和普選的制度安排。
可見，反對派試圖用“公民推薦”來實現(xiàn)事實上的政黨提名，從而架空提名委員會，讓行政長官普選在推薦參選人階段就正式上演，這顯然不符合基本法的規(guī)定，也不符合普選的基本政治邏輯。
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