產權制度是現代國家制度的基礎。它不僅構成國家基本經濟制度的核心，也是決定財政制度形態的關鍵。以公有制經濟為主體，多種所有制經濟共同發展，這是我國基本經濟制度的內涵。這意味著，在我國的社會產權結構中，公共產權是主體。盡管在流量層面，如國民生產總值中民營經濟占比重超過60%，但在存量層面，如在包括土地、礦產等自然資源的國民財富中，公共的依然占主體，或者國有，或者集體所有。從經濟學維度來觀察，在這種社會產權結構中，大量生產要素是公共的。在分配原則轉向與市場經濟要求相吻合的按要素貢獻分配原則下，社會中應有大量公共性的要素收入，或歸于國家，或歸于集體。從傳統理論來觀察，生產資料公有制，即使在市場經濟條件下，也應是有利于分配公平的。而現實的狀況卻是相反。一方面，我國堅持公有制經濟為主體，另一方面，卻出現了日益嚴重的分配公平問題。不僅如此，從財政的視角來看，公有制經濟未在財政上充分體現出來，除了地方財政擁有較多的國有土地出讓收入等公共產權收入之外，財政整體上是以稅收為主的。所有者放棄了大量的要素收入，或用來招商引資，或因資本與公權相勾結，本來公共的收入隱性地以各種方式落入了少數人的腰包，使這些人加速成為社會的富裕階層。“清費立稅”一直是上個世紀90年代“費改稅”以來堅持的原則，治理亂收費是正確的，若轉向“唯稅論”，無疑會使財政制度變遷與產權制度脫節。照理來說，我國存在“所有者國家”與“稅收國家”并立的經濟基礎，而現實的變化卻在向“稅收國家”演變。上層建筑的變化與經濟基礎的存在是背離的，這在財政上得到了明顯的印證。在我國現實條件下，這種背離蘊藏著相當大的公共風險——加速貧富分化。
在我國，國家的財政收入被區分為稅收收入與非稅收入兩大類。在理論研究中，以稅收作為國家財政主要來源的國家被稱為“稅收國家”，稅收國家通常是在私有制經濟基礎上發展而來的，征稅權與私人產權之間必須取得某種平衡，憲政與法治原則是稅收國家所認可的基本規則。而以國家所有權收益作為國家財政主要來源的國家被稱之為“所有者國家”，所有者國家是以公有制經濟為基礎的，生產資料被國家和集體占有，個人僅僅擁有少量的消費資料。在當今世界，沒有純粹的稅收國家和所有者國家。經過改革開放，我國走向了混合所有制經濟，公所有權與私所有權通過產權的結構化日漸混合運行。源自于公所有權的公共產權收入，是我國非稅收入的主要組成部分。公共產權不同于國家的征稅權，它是國家基于公共財產所有者的身份通過產權交易或營運而取得的各種收入。
稅收具有強制性特征，其所以如此，是因為稅收在本質上是基于國家的征稅權而對產權主體財產的依法剝奪。從歷史淵源看，稅收從來都是針對私有制的產權主體而言的。在計劃經濟時期，稅收日益被淡化，甚至一度被取消，就是緣于當時私有制經濟的消失。當公有制經濟成為清一色的時候，稅收存在的經濟基礎不復存在，“稅收國家”漸漸隱去，“所有者國家”走上前臺。這意味著財政主要來源從強制性的“稅收”變為基于財產關系的產權“收益”。我國市場化改革以來，稅收日漸成為主要的財政來源，不是因為稅收更加“規范”，而是因為經濟基礎發生了變化，民營經濟得到快速發展，非國有產權日益擴大，國家“征稅權”的運用就成為不可避免的事情。當國家的征稅權從企業向居民家庭擴展的時候，往往伴隨著國家與個人關系的調整變化，民主與監督的需求就會凸顯出來，對征稅權的制約也會同時強化。近幾年來，我國民眾對稅收關注度的提升是與此相關聯的。西學東漸，財政理論也不例外，在財政收入籌集上，日漸偏好稅收，非稅的收入形式漸漸地被打入另冊，壓縮其存在的空間。而我國一個最大國情是，基本經濟制度與國外市場經濟國家不同，公共產權廣泛存在，其固有的“收益權”一旦隱性放棄，其對分配產生的影響遠遠超出了市場競爭所帶來的“馬太效應”。我國當前面臨的分配困境與此是密不可分的。
國家以公共財產所有者的身份占有社會財富并廣泛參與經濟生活的情況多見于實行社會主義經濟制度的國家，公有經濟、公共產權在社會主義經濟制度中具有崇高的法律地位。然而，從對財政收入的貢獻來看，則不盡然。一方面，公共產權收入對財政收入的貢獻極為有限;另一方面，國家對公共產權收入征集的態度并不像針對私有經濟主體的征稅那樣嚴格，這與公共產權在全社會財富中的占有狀況極不匹配。改革開放35年來，國家對于公共產權問題缺乏系統的法律規制，在公共產權的結構化、市場化過程中已經滋生了大量的腐敗、權力濫用和國有財產流失等現象。從長期看，如果這種狀況不能得到糾正，社會公正、經濟轉型及中國特色社會主義制度建設的實踐都可能因為公共產權收益隱性放棄導致分配問題惡化而毀于一旦，這種潛在風險正在日益顯性化。
對于公共產權的收入問題，目前在國內學術界少有人問津。土地財政引起社會廣為關注，實質上是公共產權收入的形成與分配問題，但大多注重表象，與房價關聯在一起，簡單歸結為地方政府的一種牟利行為。至于基本經濟制度衍生出來的公共產權收入至今仍未納入理論的視野，即使涉及到的諸如土地、礦產、國企等公共產權收入的研究，也是基于政策的考量和局限于某一方面，缺乏著眼于整體的深入的基礎性研究。公共產權收入是以公有制經濟為特點的中國特色社會主義經濟制度中的一個核心問題，許多理念和原理性的問題還未解決。擺在讀者面前的《公共產權收入問題研究》填補了我國這方面研究的不足，尤其在公共產權收入及其公共性的基礎理論與實證研究方面具有一定的開拓性與創新性。
從理論層面看，在比較馬克思主義產權理論與新制度經濟學產權理論的基礎上，該書剖析了公共產權的概念，分析了公共產權的產生、壯大或消亡的內在的“國家理性”，認為在公共(社會)理性不斷發育的時代，國家理性必須回應來自社會公眾的(公共理性)訴求。為此，需要重新解釋和定位公共產權存在的價值、目的和方式，必須證明“社會以國家為媒介對公共產權的占有是為每一個社會成員的自由與發展創造條件的占有”，從而用基于公共產權所有者身份所取得的收入回饋民眾以彰顯公共產權內在的公共性。
《公共產權收入問題研究》一書提出應當在稅收之外更加重視公共產權收入在國家財政收入中的地位。公共產權收入與稅收收入并立存在的公共性，是有待于深入研究的重大課題。稅收是國家占有的社會資源，除了用于當期公共消費的那部分之外，稅收用于公共投資同樣會形成公共產權。是更多地依靠稅收來擴大財政規模，還是通過稅收的使用——公共投資形成的公共產權來取得相應的收入，并不是一個非此即彼、黑白分明的問題，二者可以包容，在不同條件下權衡選擇。世界上的國有化、私有化運動都不是直線式的，而是圓周式的循環。稅收國家、所有者國家，這兩者更像是鐘擺的兩極，現實的運動總是在這兩者之間。風險社會的來臨，推動財政規模擴大，著名的“瓦格納定律”對此做了實證描述。從財政規模占國民生產總值的比例來看，發達國家比100年前至少提高了30個百分點。所謂的福利國家，不過是收了更多的稅收，更多地用在當期的公共消費。北歐國家近一半的GDP交給了政府，私人產權差不多是在給國家“打工”。稅收強化了私人產權的公共性。而所有者國家意味著稅收更多地用在公共投資上，稅收擴大了公共產權，同時也可能弱化稅收對私人產權的未來負擔。從動態的歷史過程來看，財政是不同產權之間的轉化器，也是歷史存量與當期流量的黏合劑。所有制、產權制度、分配制度、財政制度都是公共性的載體，其作用如何發揮依特定歷史階段的公共風險而定。
總體而言，該書對于我國公共產權和國家所有權的相關學術研究和法治實踐具有重要的參考價值，值得一讀。從我國全面深化改革、發展混合所有制經濟的背景來看，產權制度還是一個新課題，尤其是對于公共產權領域的很多問題還有待我們深入研究。
(本文是財政部財政科學研究所副所長劉尚希為《公共產權收入問題研究》一書作的序，刊發時略有刪節)
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