軍工體制改革必須保持清醒頭腦

　　昆侖策研究院

　　十八屆三中全會決定圍繞健全國防科技工業體系、推動軍民融合深度發展明確了一系列改革政策取向，強調指出：“改革國防科研生產管理和武器裝備采購體制機制，引導優勢民營企業進入軍品科研生產和維修領域”。這無疑再一次吹響了深化軍工體制機制改革的“進軍號”。

　　然而，社會上由此產生了對新一輪軍工體制機制改革的種種議論、顧慮和猜測。有叫好的，認為“民企進入”是國防科研生產走軍民融合式發展之路的必然選擇，代表了軍工體制機制改革方向;有憂慮的，認為民間資本進入國防科研生產領域可能危及武器裝備生產安全乃至國防安全，甚至擔心這樣做會導致軍工企業私有化;也有“捧殺”的，別有用心地為國防科研生產領域“國退民進”喝彩，目的是要把軍工體制機制改革引向歧途，通過民營化、私有化自毀國防科技工業這一民族的脊梁和“長城”的根基。對此，我們必須保持清醒頭腦。

　　關于新一輪軍工體制機制改革，黨中央是把它放在全面深化國家改革的大背景下，放在實現強國夢強軍夢、推動軍民融合深度發展這一整體戰略框架下提出來的。因而理解黨中央有關政策精神，不能僅就微觀而論軍工企業改革，必須站在宏觀和全局的高度正確認識和把握以下三個關系。

　　第一，經濟效益與國家安全的關系

　　國防科技工業是國民經濟的重要部門，軍工企業是社會主義市場經濟的重要主體，其深化改革必然趨向效益原則。只坐吃計劃，不打拼市場，經濟效益上不去，軍工企業就會成為國家發展的沉重包袱，企業自身發展壯大就會缺乏必需的活力和動力，國防科技工業做大做強也會成為無源之水。正是經濟效益對于軍工企業主體具有不可或缺的重要性，決定了深化軍工體制機制改革、推動軍民融合深度發展的現實緊迫性。

　　但是，國防科技工業之所以冠以“國防”，首先在于它是以服務和保障國家安全為己任的。國家安全利益至上，是國防科技工業部門不同于其他工業部門之最本質的區別。從這一職能定位出發，深化軍工體制機制改革，必須站在國家戰略全局層面，根據國家根本制度、國內外安全形勢、外部軍事威脅、世界軍事競爭態勢等因素作出決策，目的是使軍工發展最大限度地滿足國防安全需要。當然，強調以國家安全為首要，并不意味著對軍工企業效益的否定。相反，軍工企業效益的真正實現，恰恰是以維護國家安全利益為前提、為底線的。這是由于，國防經濟效益原則從來都不是純經濟性的，而是經濟效益、軍事效益和安全效益等綜合效益的統一體。其中，經濟效益必須服從軍事和國防安全目的;離開軍事效益和國防安全需要的軍工企業的所謂經濟效益，只會給國家安全發展帶來災難性的后果。這就是軍工體制機制改革中經濟與安全的辯證法。

　　正因為這樣，國防部門必須審慎掌控擴大民間資本進入國防科技工業的領域和范圍，科學設置裝備市場準入條件。推行競爭性裝備采購，吸納符合條件的民營企業承擔武器裝備科研生產任務，必須首先嚴格武器裝備科研生產許可、裝備承制單位資格審查和武器裝備科研生產單位保密資格審查認證等協調配套的制度機制。對不直接涉及國家安全和軍隊機密、投資較小、通用性強、有較多合格承制單位的裝備采購項目或配套任務，可采用公開招標等方式鼓勵民營企業參與競爭。無論是讓民營企業與軍工單位合作承擔武器裝備科研生產任務，還是獨立承擔武器裝備科研生產任務，都必須施以嚴密監督管理，確保國家秘密安全和軍品質量可靠，對違反管理規定的，必須依法嚴究。

　　第二，優化資本結構與推進制度創新的關系

　　深化軍工體制機制改革的基本走向，是推進軍工產業軍民融合深度發展，這就不只是有些優勢民營企業可承擔部分軍品科研生產和維修任務，而且不排除一些承擔軍工任務的國有企業也可根據實際需要，在征求國防主管部門同意的前提下，引入民間投資進行股份制改造和發展混合所有制。軍工企業實現股權多元化，有利于優化資本結構，完善現代企業制度，增強自身造血功能，提高軍工企業生產經營的市場化程度。

　　但是，資本結構的調整優化，并不意味著軍工企業制度創新就能自然而然實現。國防科技工業領域現代企業制度的建立和完善，必須符合國防管理的特殊要求，不是引進民間資本越廣越多就越好，更不允許搞國防科研生產民營化、私有化。事實上，吸納民間資本，也并非軍工企業實現資本結構多元化的唯一選擇。這里，關鍵是要通過多種方式和途徑包括各種法人交叉持股等，形成多元化的資本結構，為軍工企業制度創新奠定必要的產權基礎，而又不危及這一制度的安全基礎。

　　可行性的方案是，以堅持國家對軍工領域的資本控制權為前提，依據國防科技工業“金字塔”理論的邏輯框架，采取掌控“塔頂”、放開底層、區別對待的方法，從而使吸納民間資本形成分層實施、多模式并行推進的良好格局。具體地說，對于軍品生產任務繁重，且重點是承擔高精尖武器裝備系統的軍工企業，從維護國防安全出發，應采取國有獨資形式，產權結構優化可通過國有投資公司交叉持股方式解決;對于研制生產一般軍事專用品和部分武器裝備零部件的軍工企業，可采取國有控股形式，適度引入民間資本，以實現企業股權多元化;對于研制生產軍事通用裝備和被服等軍需品的軍工企業，由于其產品軍民通用性強，可更多鼓勵和吸引民間投資，以推進企業在體制機制上加快向市場化轉型。軍工企業產權多元化，不能靠出賣國有資產存量，走“國退民進”的路子，而應當堅持增量發展原則，走融資擴股、合資共進的路子。說到底，軍工企業引進民間投資只是手段而不是目的，目的是要增強軍工領域國有經濟的實力和活力，把我國國防科技工業做大做強。

　　第三，借鑒國際經驗與堅持中國特色的關系

　　無論從發展歷史還是從適應市場經濟環境來看，西方發達國家乃至俄羅斯等軍事大國在發展軍事科技工業方面，都積累了許多有益的經驗做法，特別是在構建市場競爭機制和國際競爭力建設上，形成了自己獨特的優勢。不過，即便在資本主義國家，在軍事科技工業以私人資本財團經營為主的情況下，國家對軍工產業特別是武器裝備科研生產的核心能力也進行嚴密有效的控制，尤其是對重點軍工企業是嚴防外資滲入和控制的。比如，俄羅斯《外資對俄羅斯聯邦具有戰略意義的實體進行投資的實施辦法》明確規定，外資在39個關鍵戰略性工業領域、550家公司的持股不能超過50%，而在“統一飛機公司(UAC)”，政府持有的股份達到了75%以上;英國政府控制著本國奎奈蒂克集團公司57%的股份;美國《埃克森一佛羅里奧修正案》，以及《外國投資與國家安全法案》(簡稱FINSA)，也都對進入軍事科研生產領域的資本設置了很高門檻。

　　推進我國軍工體制機制改革，借鑒發達國家的經驗是十分必要的。但是，借鑒國外經驗，必須立足中國國情，走中國特色的軍民融合發展道路。最根本的就是，必須始終堅持國防科技工業改革發展的社會主義方向，堅持國有軍工主體地位，這是中國特色社會主義的必然要求，也是我國國防力量生存發展的根基所在。我國是社會主義國家，又長期處于西方敵對勢力的滲透顛覆包圍之中，特殊的制度屬性和安全威脅，決定了我國國防科技工業體系和事關國家安全的重要軍工企業，必須牢牢掌握在國家手中，決不能在軍工領域搞私有化，更不能讓外資打著民間資本旗號滲入和控制軍工領域，搞命系于人的附庸化。這是一個原則性問題，如果削足適履，會犯顛覆性錯誤。

　　(作者是昆侖策研究院高級研究員)

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