解密國安委

 　5月6日，中央國家安全委員會正式運行的第22天，我國首部國家安全藍(lán)皮書發(fā)布，書中披露了國安委設(shè)立的背景及其四大職能。

　　當(dāng)前，我國面臨著國內(nèi)外傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織的復(fù)雜局面。習(xí)近平主席曾用“雙重壓力”來形容這種境況，并明確指出“我們的安全工作體制機制還不能適應(yīng)維護國家安全的需要”。

　　在此背景下設(shè)立“高規(guī)格配置”的國安委，被認(rèn)為是有效維護國家安全的戰(zhàn)略之舉。

　　不過，國安委的設(shè)立，僅僅是個開始。我國要有效應(yīng)對日益復(fù)雜的國內(nèi)外安全挑戰(zhàn)，還需要盡快在國家層面制定體系完整、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的國家安全基本法、組織法和程序法等相關(guān)法律制度。

　　“真正促使國安委成立的是中國不斷面臨的復(fù)雜的國家安全形勢和國內(nèi)安全工作中的缺陷”

　　5月6日，在中央國家安全委員會正式運轉(zhuǎn)的第22天，由國際關(guān)系學(xué)院國際戰(zhàn)略與安全研究中心主持編寫的《中國國家安全研究報告(2014)》發(fā)布。

　　這是我國首部國家安全藍(lán)皮書，書中揭秘了中央國家安全委員會設(shè)立的背景及其四大職能。

　　除此之外，這22天來，尚未有更多關(guān)于國家安全委員會的消息傳出。

　　“設(shè)立國安委是有效維護國家安全的戰(zhàn)略之舉。”受訪專家表示，隨著國安委的正式運作和不斷完善，中國的國家安全將更有保障，維護安全的優(yōu)勢和效益將不斷顯現(xiàn)。

　　背景：雙重壓力倒逼

　　國家安全委員會從明確提出設(shè)立到正式啟動運轉(zhuǎn)，歷時五個月。

　　在去年11月召開的黨的十八屆三中全會上，首次明確提出要設(shè)立國家安全委員會。

　　今年1月24日，中共中央政治局召開會議，在這次會議上研究決定了國安委的設(shè)置及基本構(gòu)成。

　　4月15日，習(xí)近平主持召開首次國安委會議，標(biāo)志著這一頂層機構(gòu)的正式運轉(zhuǎn)。

　　雖然正式運轉(zhuǎn)時間不長，但中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所反恐怖研究中心主任李偉在接受法治周末記者采訪時透露，國安委其實醞釀已久。

　　早在1997年中國便有了建立國安委的想法，當(dāng)時美國等地國安委的發(fā)展給中國提供了借鑒經(jīng)驗;此后1999年中國駐南斯拉夫大使館被炸、2001年王偉南海與美軍撞機等國家安全事件也都引發(fā)了各界對成立國安委的討論。

　　“但真正促使國安委成立的是中國不斷面臨的復(fù)雜的國家安全形勢和國內(nèi)安全工作中的缺陷。”李偉表示。

　　《國家安全報告》編寫者之一、國防大學(xué)戰(zhàn)略研究所副所長孟祥青教授對此表示認(rèn)同。

　　他在接受法治周末記者采訪時指出，隨著經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展，當(dāng)前中國已面臨傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織、國內(nèi)與國際安全挑戰(zhàn)相互交織的復(fù)雜局面。而且近年來的國家危機事件大多事發(fā)突然且有綜合性質(zhì)，比如東海、南海的撞船、島礁摩擦等事件均屬突發(fā);而新疆、西藏的恐怖襲擊事件背后則有復(fù)雜的國際背景，這都給國家安全帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　在2013年11月15日發(fā)布的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》(以下簡稱《說明》)中，習(xí)近平在總結(jié)中國安全形勢時也用了“雙重壓力”一詞。

　　他表示“我國面臨對外維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對內(nèi)維護政治安全和社會穩(wěn)定的雙重壓力，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多。”習(xí)近平同時強調(diào)，“我們的安全工作體制機制還不能適應(yīng)維護國家安全的需要。”

　　在李偉看來，這種“不適應(yīng)”主要體現(xiàn)在處理國家安全事件中各部門間協(xié)調(diào)不夠，影響了應(yīng)對效率。他表示，我國現(xiàn)有職能部門中已有不少涉及各領(lǐng)域的安全部門，如安全部、公安部等，也有針對恐怖組織的專門機構(gòu)，但上述機構(gòu)都不是“頂層設(shè)計”，而是分散在政府、軍隊等各職能部門中，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和集中管理。

　　李偉坦言，正是由于缺少制度性的協(xié)調(diào)機制，中國的危機處理在很多時候呈現(xiàn)出臨時性的特點，比如在2008年3月14日西藏拉薩發(fā)生“3•14”打砸事件后，臨時成立了一個機構(gòu)。

　　“這種臨時成立的機構(gòu)，由于缺少制度和人員的磨合，其協(xié)調(diào)效率大打折扣，對國家資源造成了浪費。”李偉指出，協(xié)調(diào)機制缺失背后所帶來的更大缺失，就是在安全問題上中國缺少一個從更高層級考量，著眼于中國安全大勢的整體戰(zhàn)略部署。

　　在十八屆三中全會公報中宣布成立國家安全委員會的后面有這樣一句話，“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略”，李偉認(rèn)為這點出了國安委成立的關(guān)鍵原因——中國在安全體制和安全戰(zhàn)略方面的缺陷和實際需要。

　　意義：戰(zhàn)略之舉

　　“作為中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作。”這是2014年1月24日召開的中央政治局會議對國安委的定性，李偉認(rèn)為國安委的基本性質(zhì)和定位已十分明確，即是國家安全的最高決策機構(gòu)，也是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，具有最高權(quán)威性。

　　同樣作為國家安全工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，2000年9月中國已成立了中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組，但孟祥青認(rèn)為與之相比，國安委能更好地兼顧國家綜合安全。他分析指出，中央國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組中，憲法規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)”的國務(wù)院卻沒有主要領(lǐng)導(dǎo)參與，這樣的架構(gòu)偏重于傳統(tǒng)安全和涉外安全，對國家綜合安全兼顧不夠。

　　《國家安全報告》副主編、國際關(guān)系學(xué)院國際政治系教授趙曉春在接受法治周末記者采訪時推測，隨著國安委機制的不斷完善，未來很可能逐步取代中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　在李偉看來，國安委的成立提高了國家安全協(xié)調(diào)層級，意義巨大，不但可以最大化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各方力量，打破以往存在的條塊分割、資源重合浪費等弊端，還可最大限度整合國家資源，應(yīng)對不同安全、威脅問題。

　　他舉例稱，比如發(fā)生突發(fā)事件導(dǎo)致海上通道中斷，在這種情況下僅靠交通運輸部門或能源部門可能無法應(yīng)對，需從整體上進行協(xié)調(diào);有時單一部門提出的應(yīng)急方案可能局限于部門利益，無法更全面地解決危機，因此需要從更高層面上進行應(yīng)對。

　　他又以反恐為例，2013年8月國家反恐協(xié)調(diào)小組升級為國家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以便更好協(xié)調(diào)各個職能部門，調(diào)動國家級資源對重點地區(qū)反恐工作進行有針對性的加強，但這一機構(gòu)還不足以應(yīng)對恐怖主義產(chǎn)生的根源和土壤，而國安委則可從更高層級上制定全面應(yīng)對恐怖主義的戰(zhàn)略、方案以及實施的措施，將對恐怖主義進行更有效的遏制。

　　“總體來說國安委的設(shè)立有助于提高國家安全應(yīng)對能力，加強工作效率，符合現(xiàn)代化國家的發(fā)展需求。”李偉說。

　　在4月15日召開的國安委首次會議上，習(xí)近平主席也強調(diào)成立國安委是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)國家長治久安的迫切要求，目的是更好地適應(yīng)我國國家安全面臨的新形勢新任務(wù)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全體制，加強對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時國安委將兼顧對內(nèi)和對外兩大方向，統(tǒng)籌傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)兩大安全。

　　《國家安全報告》認(rèn)為，設(shè)立國安委是有效維護國家安全的戰(zhàn)略之舉。

　　作用：四大職能

　　“制定和實施國家安全戰(zhàn)略、推進國家安全法治建設(shè)、制定國家安全工作方針政策、研究解決國家安全工作中的重大問題”這是國安委的四大職能，趙曉春向記者透露，這其實在去年十八屆三中全會上提出設(shè)立國安委時就已確定。

　　“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略”是國安委成立的關(guān)鍵，因此制定和實施國家安全戰(zhàn)略也成為國安委第一大職能。

　　孟祥青介紹，所謂國家安全戰(zhàn)略是關(guān)于國家安全目標(biāo)、方針、途徑和手段等宏觀和長遠(yuǎn)的籌劃，是國家安全的頂層戰(zhàn)略，應(yīng)具有宏觀性、長遠(yuǎn)性和統(tǒng)領(lǐng)性等特征。中國的“國家安全戰(zhàn)略”概念是在中共十六屆四中全會報告中首次提出，但長期以來并沒有形成系統(tǒng)的國家安全戰(zhàn)略，實際上是由軍事戰(zhàn)略代行國家安全戰(zhàn)略的部分職能。

　　李偉進一步解釋稱，軍事戰(zhàn)略主要針對的是維護政治、國土、軍事等傳統(tǒng)國家安全，但如今復(fù)雜的局勢已使得單靠軍事戰(zhàn)略難以滿足國家綜合安全需求，需要從宏觀和整體角度規(guī)劃制定國家安全戰(zhàn)略。

　　至于如何構(gòu)建這一戰(zhàn)略，李偉認(rèn)為應(yīng)把軍事戰(zhàn)略與頂層國家安全戰(zhàn)略相結(jié)合，既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全，具體內(nèi)容則應(yīng)涵括習(xí)近平在首次國安委會議上提出的“總體國家安全觀”和構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的“國家安全體系”。

　　“在制定國家安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，必須與制定國家安全工作方針政策的職能相結(jié)合，保證實施。”孟祥青認(rèn)為具體方針可包括安全工作程序、原則和細(xì)則等，還應(yīng)涵括應(yīng)對國內(nèi)外重大安全危機突發(fā)事件的具體工作政策。

　　“集中統(tǒng)一、科學(xué)謀劃、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)行動、精干高效”，這是習(xí)近平在首次國安委會議上確立的國安委五項原則。據(jù)此李偉分析指出，國安委不僅具有決策職能，也有指揮職能，因此在統(tǒng)籌國內(nèi)外兩個安全大局時不必事事親為。

　　趙曉春也表示認(rèn)同，他認(rèn)為國安委更多是從頂層上作出國家安全的整體規(guī)劃方針，并不是每一個對外戰(zhàn)略和政策問題，都需要國安委討論決定，作用比較靈活。

　　作為法治國家，國安委也肩負(fù)了推進國家安全法治建設(shè)的職能。孟祥青指出，1993年實施的國家安全法內(nèi)容相對“狹義”，如今需要制定的是一部“大”國家安全法，應(yīng)涵蓋軍事、政治、外交、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域來完善整個國家安全法律體系，真正推進國家安全的法制建設(shè)。

　　趙曉春告訴記者，國安委“研究解決國家安全工作中重大問題”的第四大職能則主要針對的是國家安全“工作中”出現(xiàn)的問題，重點是解決各職能部門協(xié)調(diào)管理執(zhí)行的實際問題。

　　“當(dāng)前各部門大多各自為戰(zhàn)，缺乏整體協(xié)調(diào)配合，國安委的工作就是在保證各職能部門各司其職的同時統(tǒng)籌它們的配合聯(lián)動。”趙曉春舉例稱，比如一些恐怖襲擊事件不僅需要強力部門出擊，也需要外交、情報等部門予以密切配合。

　　“把國家安全‘攥成拳’，從整體上整合各部門資源發(fā)揮合力，提高應(yīng)對重大危機的能力和效率，這也是國安委一項至關(guān)重要的工作。”趙曉春說。

　　法治周末記者了解到，目前國安委及其具體工作還在不斷協(xié)調(diào)完善之中。孟祥青認(rèn)為，隨著國安委的正式運作和不斷完善，中國的國家安全將更有保障，維護安全的優(yōu)勢和效益將不斷顯現(xiàn)。

　　(《環(huán)球視野》摘自2014年5月15日《法治周末》)

　　鏈接：國安委:世界各國的共同選擇

　　高原

　　當(dāng)前，國家安全委員會已經(jīng)成為世界上很多國家的標(biāo)準(zhǔn)配置。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前設(shè)立國安委或類似機構(gòu)的國家或地區(qū)大概有40多個。

　　那么，各國國安委的權(quán)力架構(gòu)如何?在國家安全問題上發(fā)揮的作用怎樣?作為新成立的中國國家安全委員會，可以借鑒國外的哪些經(jīng)驗?

　　大國標(biāo)配頂層設(shè)計

　　近五十年來，在各國國家機構(gòu)變動中，一個普遍的現(xiàn)象就是各國紛紛成立國家安全事務(wù)決策或協(xié)調(diào)機構(gòu)。這些功能相同或者近似的機構(gòu)，掌控或影響著國家的重大政治和安全事務(wù)。

　　除了人們所熟知的美國國家安全委員會、俄羅斯聯(lián)邦安全會議、日本國家安全保障會議、法國國防委員會、德國聯(lián)邦安全委員會、印度安全委員會等大國安全機構(gòu)外，其他很多中小國家也都相繼建立了國家安全機構(gòu)。因此，國安委不僅是“大國標(biāo)配”，也是許多國家在協(xié)調(diào)處理內(nèi)外安全問題時的共同選擇。

　　國防大學(xué)戰(zhàn)略研究所副所長孟祥青教授指出，大多數(shù)國家的國安委是在冷戰(zhàn)后設(shè)立的。

　　眾所周知，最早設(shè)立國家安全委員會的國家是美國，成立于1947年。但隨后一段時間，世界各國并沒有隨即模仿。而從1989年蘇東劇變到現(xiàn)在，已有30多個國家先后成立了國家安全委員會。

　　孟祥青說：“在這么短的時間內(nèi)，如此多國家對安全機構(gòu)進行調(diào)整和改革，在當(dāng)代世界歷史上是十分罕見的。”

　　孟祥青表示，這也反映出冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際安全環(huán)境發(fā)生了重大變化，國家安全由傳統(tǒng)的軍事安全向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域拓展，國家安全越來越具有綜合性、國際性、立體性等復(fù)雜特點。

　　面對新威脅和挑戰(zhàn)，各國不得不把應(yīng)對安全威脅挑戰(zhàn)的機構(gòu)進行改革。

　　孟祥青告訴法治周末記者，各國國安委的基本職能不盡相同，從目前來看，有三種性質(zhì)，即協(xié)調(diào)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和決策機構(gòu)。

　　“這三種性質(zhì)的機構(gòu)并不是絕對的，沒有嚴(yán)格的界限劃分，有的國家的機構(gòu)甚至三種職能都兼而有之。”孟祥青說。

　　盡管基本職能不盡相同，但各國國安委都是國家安全戰(zhàn)略籌劃的高級機構(gòu)，是國家安全制度設(shè)計中的頂層安排。特別是近年來出現(xiàn)了一個新趨勢，即咨詢性機構(gòu)越來越向協(xié)調(diào)型和具有一定決策功能的機構(gòu)轉(zhuǎn)變，其根本目的是為了提高決策的快速反應(yīng)能力和高效率。孟祥青表示。

　　美國安委不斷調(diào)整改革

　　美國國安委誕生于冷戰(zhàn)的風(fēng)雨之中。1946年3月5日，英國前首相丘吉爾在美國密蘇里州的富爾頓發(fā)表題為《和平砥柱》的演講，被視為冷戰(zhàn)開始的標(biāo)志。一年后的7月26日，美國國會通過了《1947年國家安全法案》，國安委由此誕生。

　　國際關(guān)系學(xué)院國際政治系主任趙曉春告訴法治周末記者，體制是適應(yīng)于形勢而建立的，美國在二戰(zhàn)后迅速建立全球經(jīng)濟霸權(quán)，幾乎世界各國的利益都與之相關(guān)，作為全球性國家，面臨著全球性的安全挑戰(zhàn)，因此美國首先成立了國安委。

　　“可以說，美國國家安全委員會的成立原本是純國際地緣政治的考量。”有專家表示，后來隨著歐日經(jīng)濟崛起，經(jīng)濟安全也列入國安委工作范疇，石油沖擊波使能源安全問題被重視，“國家安全”的邊界在不斷擴大。

　　如今，反恐、網(wǎng)絡(luò)和反毒等這些新的安全問題都躍居重要位置。國安委職責(zé)范圍的擴大，也意味著其在美國內(nèi)外政策決策中作用的提升。

　　美國歷任總統(tǒng)都會根據(jù)對威脅的不同認(rèn)識，不斷地對國安委進行調(diào)整和改革。

　　“9•11”事件和國際金融危機，促使美國對威脅的認(rèn)識有了新變化。

　　2001年，小布什對國家安全委員會進行改革，設(shè)置跨國經(jīng)濟犯罪問題、反恐和國家準(zhǔn)備工作等11個功能委員會。2009年，奧巴馬對國安委進行變革，擴大與會范圍，將司法部長、國土安全部長包括進來，經(jīng)濟、能源、司法、國土安全與反恐、科技問題得到高度重視。

　　美國的國安委法定成員只有4個：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿和國防部長;另外有兩個顧問，參謀長聯(lián)席會議主席是軍事顧問，中情局局長是情報顧問;經(jīng)常參加的成員包括總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、財政部長、司法部長以及白宮幕僚長，其他的人選則根據(jù)討論的議題靈活設(shè)定。

　　在美國的國家安全事務(wù)中，總統(tǒng)安全事務(wù)助理這個角色十分關(guān)鍵。中國沒有設(shè)置這樣的角色。中國國安委與美國國安委還有一個區(qū)別：美國國安委是一個純粹的咨詢機構(gòu)，機構(gòu)的設(shè)置和人員的任命都充滿了總統(tǒng)的意志。中國國安委則不僅是一個咨詢機構(gòu)，還有決策、立法等職能，其機構(gòu)的設(shè)置和人員的任命，可能都會有相對規(guī)范的程序。

　　俄國安委中樞神經(jīng)

　　俄羅斯早在1993年成立類似國安委機構(gòu)——俄羅斯聯(lián)邦安全會議。

　　中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院俄羅斯研究所所長馮玉軍向法治周末記者介紹，俄羅斯聯(lián)邦安全會議是俄羅斯憲法確定的一個憲法性的國家機構(gòu)，直接在總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下展開工作，并對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。

　　在俄羅斯，總統(tǒng)每月主持一次聯(lián)邦安全會議，討論當(dāng)前最主要的安全問題，提出解決方案。

　　組成俄聯(lián)邦安全會議的安全會議機關(guān)、跨部門委員會和科學(xué)委員會則定期召開分級會議。具體到某項危機事態(tài)，安全會議還會成立一些臨時跨部門委員會，如1998年成立的“車臣共和國發(fā)展與北高加索地區(qū)局勢正常化問題臨時部門委員會”，在協(xié)調(diào)車臣沖突、化解北高加索地區(qū)危機方面發(fā)揮了重要作用。

　　在俄羅斯聯(lián)邦安全會議中，領(lǐng)導(dǎo)層起提綱挈領(lǐng)作用，由常設(shè)機構(gòu)秘書處負(fù)責(zé)日常事務(wù)性工作。

　　“因此，會議秘書一職十分重要，當(dāng)此大任的人物不是俄羅斯政壇上重要的政治家，就是具豐富國際和安全領(lǐng)域經(jīng)驗的專家型人物，如俄羅斯聯(lián)邦安全局首任局長帕特魯舍夫•波拉丹諾維奇大將、俄前外交部長謝爾蓋•伊萬諾夫。”馮玉軍說。

　　近年來俄羅斯出臺了一系列涉及國家安全的戰(zhàn)略性文件，如俄羅斯戰(zhàn)略安全構(gòu)想、對外政策構(gòu)想、聯(lián)邦軍事學(xué)說、北極戰(zhàn)略、海洋戰(zhàn)略等，每一個文件的審議、出臺乃至監(jiān)督執(zhí)行，都是由俄羅斯聯(lián)邦安全會議負(fù)責(zé)的。

　　此外，早在葉利欽擔(dān)任總統(tǒng)時，安全會議就作出過應(yīng)對北約東擴、科索沃戰(zhàn)爭、打擊車臣分離主義和恐怖主義等形勢的重大決策。普京任總統(tǒng)后，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的發(fā)展、北高加索地區(qū)的安全應(yīng)對決策也是通過安全會議才成形實施。

　　俄羅斯聯(lián)邦安全會議是一個跨部門的決策、監(jiān)督、執(zhí)行機構(gòu)，是俄羅斯安全決策的中樞神經(jīng)。

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