經過長時間的辯論，各方期待已久的中國《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》于3月中旬公布?！兑巹潯返牟簧賰热葜档梅Q贊。它正確著眼于提高城鎮化的質量，提出要抑制投資浪費、滿足農民工的社會需求、解決環境問題，并發展新的融資渠道?！兑巹潯返淖罱K目標是，到2020年，中國的常住人口城鎮化率從目前的54%上升到60%左右。
不過，《規劃》的缺陷源自一個貌似合理的規定：“嚴格控制”特大城市規模，引導勞動力向中小型城市遷移。這一限制不僅違反了去年11月中共十八屆三中全會的核心精神——讓市場(而非政府)在資源配置中起“決定性作用”，還會加大中國實現其亟需的生產率增長的難度。
問題源于起草者不得不在城市、省級官員和中央機構的不同利益之間尋求折中。規模較大的城市與較小的城市在增長和融資需求上有不同的利益關切，而省級和中央的政策制定者對于促進地區平衡發展看法各異。
新規劃參考了一些重要的研究成果。其中見解最深刻的可能是國務院發展研究中心和世界銀行(WorldBank)的《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》聯合報告，這也是剛剛結束的一場會議的主題。和官方批準的新規劃不同，這份報告采用的方法要“有機”得多——它認為城市規模不應被控制，而是應該允許它對市場力量作出反應。
在各大沿海城市借助不斷擴大的貿易和外商投資繁榮發展幾十年后，中國政府在過去10年將重點轉向促進經濟活動在地理上更加平衡，特別是側重于偏遠的西部省份——這讓人回想起中國由中央政府規劃一切的時代。現在，中國政府計劃到2020年，實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。但按照新計劃，仍將有逾2億的城鎮人口(尤其是在特大城市)無法落戶，從而無法獲得正式居民才有資格享受的社會服務。這種帶有歧視性的舉措旨在抑制特大城市的移民。
但中央政府的這一政策與市場的要求是相沖突的，盡管城市政府未必這樣看。許多特大城市想限制人口，但較小的城市確實想得到更多的人口，希望變成更具吸引力的中心城市。結果，許多地方政府(特別是在中部和西部省份)為了吸引更多人口而大搞建設，但到頭來往往催生出一批“鬼”城。
不難理解，北京方面的規劃者為何感到特大城市已經過于龐大了。6個超大型城市的人口超過1000萬，25個大型城市人口突破400萬。許多政策制定者也想知道，為什么城市規模會對生產率和經濟增長產生影響。
城市規模擴張的壓力源于經濟學家所謂的“聚集經濟”：公司和員工的集中帶來效益，隨之而來的是專業化分工，經過一段時間，還會產生對高價值服務的的需求，特別是在特大城市。和其他發展中國家的城市相比，中國城市的生產率格外突出。這表現在中國城鎮居民的人均收入是農村人均收入的3倍以上——這一比例是世界最高的。相比之下，印度的這一比例低于2，該國的城鎮化率10年來沒有變化。中國特大城市的生產率也顯著高于規模較小的城市。假如勞動者不能在任何地方尋找和自己的資質及意愿相符的最佳工作，那么經濟增長將受到影響，收入不平等將會惡化。
此外，規模較大的城市為解決人數猛增的畢業生的就業問題提供了最大希望。中國的高校畢業生人數在過去12年里增長了7倍，他們如今難以找到與自己的訓練對口的工作。鑒于大學畢業生的失業率是半熟練勞動者的4倍，起薪水平也在不斷下降，這一政治敏感群體會非常擔心在特大城市找工作時受到限制。在美國，大約一半的畢業生在出生地以外的州工作。
與其設法將增長分散到較小的城市，中國的規劃者不如擁抱那些推動城市規模擴大、某些活動遷移的力量。隨著城市擴張，土地價格和薪資節節上漲，那些無需設置在人口稠密中心的產業自然會遷移出去。但特大城市更有可能產生高價值的活動，激發創新并吸引更多高技能勞動者。聰明人喜歡和其他的聰明人在一起，而全球化擴大了他們有望達到的收入水平。
研究、金融、物流和工程等精細復雜服務的興起，使北京、上海、深圳等超大型城市不斷發展，盡管它們的制造業基礎有所萎縮。中國如今需要的是更有效率的城鎮化過程，允許城市在發展中順應情況變化，而非中央指令。
要實現這點，金融體系和土地管理政策需要鼓勵更加密集的城市發展，戶籍政策應當便利(而非限制)勞動人口的流動。如果中國政府把握得當，那么大城市將發展得更大，但中小城市也會擴大。在此過程中，中國將實現2020年前保持7%的可持續經濟增長所需的生產率增長。
本文作者是卡內基國際和平基金會(CarnegieEndowment)高級研究員、世界銀行(WorldBank)前中國業務局局長。
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